Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Однако ни Агентство по страхованию вкладов, ни Росатом, ни Ростехнологии не входят в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Президентом РФ[177]177
  См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2290.


[Закрыть], а также в систему государственных органов в целом, в связи с чем наделение их властными полномочиями на первый взгляд вряд ли имеет конституционное основание. В связи с этим уместно обратиться к известному Постановлению Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П, где содержится следующее официальное толкование интересующих нас норм Основного закона: «Из положений статей 71 (п. “г”) и 76 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 5 (ч. 3), 10, 11, 72 (п. “н”), 77, 78 (ч. 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ… а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти… Понятие “структура федеральных органов исполнительной власти” включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ».

Вместе с тем в другом деле Суд, хотя и с оговорками, признал, что Конституция РФ «не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (Постановление от 19 мая 1998 г. № 15-П)[178]178
  СЗ РФ. – 1998. – № 22. – Ст. 2491.


[Закрыть]. Данная правовая позиция была сформулирована применительно к нотариальным палатам.

Таким образом, в отношении госкорпораций вопрос о конституционности делегирования им властных функций остается открытым и должен решаться исходя из сопоставления конституционных ценностей в конкретной сфере и общей оценки сбалансированности правового регулирования. При этом сомнения в легитимности госкорпораций, фактически реализующих отдельные функции исполнительной власти, подкрепляются тем, что государственные органы и органы местного самоуправления, оказывается, не вправе вмешиваться в деятельность корпораций и ее должностных лиц (которые к тому же не являются государственными служащими), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами[179]179
  Часть 14 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».


[Закрыть]. Значит ли это, например, что Президент или Правительство РФ не вправе использовать в отношении Росатома резервное полномочие по отмене или приостановлению действия его актов, закрепленное в законе лишь применительно к федеральным органам исполнительной власти (ст. 13, 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[180]180
  СЗ РФ. – 1997.– № 51. – Ст. 5712.


[Закрыть])?

Нет однозначного ответа и на сугубо прикладной вопрос о том, в каком процессуальном порядке следует физическим или юридическим лицам оспаривать незаконные, по их мнению, акты и решения, например, Агентства по страхованию вкладов, Росатома либо их должностных лиц: применяется здесь исковое производство либо производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений? Недавние изменения в Арбитражный процессуальный кодекс РФ, прежде всего гл. 24, в целом указывают на то, что законодатель нацеливает именно на второй путь в случае возникновения споров по поводу осуществления госкорпорациями публичных полномочий[181]181
  Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2010 – № 31. —Ст. 4197.


[Закрыть].

Подводя некоторые итоги, можно сделать вывод, что создание описанных «гибридных» субъектов (госкорпораций, наделенных властными функциями исполнительных органов) нарушает, разбалансирует закрепленную систему государственной власти и сложившийся механизм правового регулирования, что требует реформирования сложившейся классификации субъектов права и юридических лиц. Обоснованность этого только подтверждается при детальном исследовании системы управления госкорпораций и правового режима их имущества.

Спорные вопросы юридической личности госкомпаний

Казалось бы, рамки организационно-правовой формы госкорпораций настолько расплывчаты, что могут уместить любую, даже самую смелую реформаторскую инициативу. Однако не успела юридическая общественность осмыслить подобные нововведения, как в действующем законодательстве была предусмотрена новая разновидность юридических лиц – государственные компании (далее – госкомпании) – некоммерческие организации, не имеющие членства и созданные Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления[182]182
  См.: Пункт 1 ст. 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях».


[Закрыть]. Одновременно была образована и первая госкомпания – Российские автомобильные дороги (далее – Автодор)[183]183
  Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ) // СЗ РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3582.


[Закрыть].

Возникает вопрос: имелась ли достаточная необходимость в закреплении новой организационно-правовой формы, и есть ли у нее юридически значимые отличия от госкорпораций? Сопоставление ст. 7.1 и 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также специальных законодательных актов позволяет прийти к выводу, что каких-либо качественных различий между двумя рассматриваемыми разновидностями юридических лиц не обнаруживается (создаются, реорганизуются и ликвидируются на основании отдельного федерального закона, учреждаются Российской Федерацией в публичных целях, формально признаются некоммерческими, имеют практически идентичную систему органов управления и т. д.).

Специфика госкомпаний как юридического лица состоит, во-первых, в более узких задачах деятельности – прежде всего оказание государственных услуг, и, во-вторых, использование для этого государственного имущества на основе доверительного управления. Однако данные особенности вполне укладываются в общие рамки, закрепленные в ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» для госкорпораций. В конечном счете, Автодор имеет заметно больше сходства, например, с Олимпстроем, нежели Росатом.

Пожалуй, единственным рациональным объяснением появления новой организационно-правовой формы является то, что госкорпорации были объявлены политическим руководством страны переходной (временной) формой. При этом к середине 2009 г. все более стал укрепляться критический подход к новой разновидности юридических лиц. В противовес этому ч. 6 ст. 28, ч. 4 ст. 36 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ предусматривают передачу автомобильных дорог общего пользования федерального значения в доверительное управление Автодору на срок 99 лет, а земельных участков под ними – в аренду на 49 лет. Другими словами, планировалось, что госкомпании приходят всерьез и надолго.

В свете изложенных обстоятельств попытаемся детально проанализировать правовое положение госкомпаний на примере Автодора, выявить недостатки правового регулирования в данной сфере и предложить перспективы реформирования «изобретенной» организационно-правовой формы юридических лиц.

Публично-правовой статус госкомпании обусловлен социально-экономической значимостью выполняемой ей функции по предоставлению государственных услуг в пользу неопределенного круга лиц. Напомним, что в соответствии с подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2008 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[184]184
  СЗ РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 945.


[Закрыть] под оказанием государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Принятый недавно Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[185]185
  Там же. – 2010. – № 31. – Ст. 4179.


[Закрыть] подошел к определению рассматриваемой категории несколько иначе. При этом госкорпорации прямо не указаны в Законе среди субъектов оказания услуг, и его содержание (прежде всего ст. 1 и 2) не позволяет однозначно разрешить возникшую проблему.

Функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг чрезвычайно тесно переплетены, поскольку предоставление услуг осуществляется, главным образом, в результате использования государственного имущества[186]186
  Винницкий A.B. Государственная собственность в административно праве. – М., 2010. – С. 247–254.


[Закрыть]. Хотя оказание государственных услуг отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти, они организуют осуществление соответствующей деятельности, а непосредственно предоставляют услуги, как правило, подведомственные юридические лица.

Таким образом, создание Автодора, основной целью которого признается оказание государственных услуг в сфере дорожного хозяйства посредством использования предназначенных для этого объектов публичной собственности, в целом вписывается в существующую систему правового регулирования.

Деятельность Госкомпании по закону условно подразделена на три направления:

доверительное управление автомобильными дорогами;

организация строительства и реконструкция автомобильных дорог;

иная деятельность, направленная на достижение целей функционирования Автодора[187]187
  См.: Пункт 1 ст. 4, ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ.


[Закрыть].

Как видно, среди видов деятельности Автодора нет упоминания об оказании государственных услуг, ради чего создана организация, что на первый взгляд не вполне корректно. Однако это противоречие сугубо внешнее: в плоскости взаимоотношений с государством существо деятельности госкомпании состоит в доверительном управлении федеральным имуществом, а с точки зрения третьих лиц – это оказание государственных услуг. Таким образом, приведенные различные подходы к определению деятельности Автодора представляют собой две стороны одной медали.

Наличие у госкомпаний публично-правового статуса еще не превращает рассматриваемые организации во властных субъектов, поскольку деятельность по предоставлению услуг (даже государственных) не строится на началах властности. В частности, анализ Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ не позволяет обнаружить у Автодора властных полномочий[188]188
  В случаях если требуется принятие властных решений, Госкомпания лишь подготавливает соответствующие предложения и проекты, а также производит вспомогательную работу (см., например: п. 13 ч. 1 ст. 5, ст. 37 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ).


[Закрыть].

Вместе с тем основная деятельность Госкомпании предполагает постоянное взаимодействие с физическими и юридическими лицами по вопросам:

организации проезда по автомобильным дорогам и взимания соответствующей платы;

согласования размещения, строительства, реконструкции, ремонта и содержания различных объектов в границах полос отвода и придорожных полосах (пересечений, примыканий, подъездов, съездов, инженерных коммуникаций, объектов дорожного сервиса, рекламных конструкций, информационных щитов, указателей);

согласования маршрутов транспортных средств и выдачи специальных разрешений на осуществление их движения;

передачи земельных участков в субаренду в целях осуществления концессионером деятельности, размещения объектов дорожного сервиса, установки рекламных конструкций и т. д.;

установления сервитутов в отношении земельных участков Автодора;

заключения и исполнения концессионных соглашений в отношении автомобильных дорог госкомпании.

При взаимодействии по перечисленным вопросам частные лица находятся хотя и не в подчиненном, однако зависимом положении от Автодора, поскольку участников правоотношений сложно признать равными с точки зрения экономических и правовых возможностей. Для выравнивания их правового статуса Правительство РФ, в частности, утверждает Правила оказания услуг по организации проезда транспортных средств по дорогам общего пользования федерального значения[189]189
  См.: Часть 4 ст. 40 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ.


[Закрыть]. Такая форма регулирования хозяйственной деятельности, имеющей публичное значение и касающейся неопределенного круга потребителей, является достаточно традиционной (см., например, Правила оказания телематических услуг[190]190
  Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2007 г. № 575 «Об утверждении правил оказания телематических услуг связи» // СЗ РФ. – 2007. – № 38. —Ст. 4552.


[Закрыть], Правила оказания услуг почтовой связи[191]191
  Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. № 221 «Об утверждении правил оказания услуг почтовой связи» // СЗ РФ. – 2005. – № 17. – Ст. 1556.


[Закрыть] и др.). Вместе с тем применительно к Автодору законодатель этим не ограничился и предусмотрел утверждение Регламента Госкомпании, а также разработку на его основе административных регламентов исполнения ей предусмотренных законом полномочий (в том числе включающих порядок взаимодействия Автодора с физическими и юридическими лицами), что представляется не вполне обоснованным.

Концепция осуществляемой в России административной реформы, действительно, предполагает принятие административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые устанавливают сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги)[192]192
  См.: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. – 2005. – № 47.– Ст. 4933.


[Закрыть]. Таким образом, административный регламент – это атрибут органа власти, который подчеркивает административно-правовой характер отношений, складывающихся с частными лицами, в связи с чем его применение к деятельности госкомпаний, по меньшей мере, требует серьезного пересмотра или статуса рассматриваемых организаций, или существа подобного рода регулирующих документов.

Иными словами, необходимо либо констатировать гражданско-правовой характер взаимоотношений между Госкомпанией и частными лицами и ограничиваться в этом случае изданием Правил оказания платных услуг по организации проезда транспортных средств по дорогам общего пользования федерального значения (правил согласования строительства и размещения объектов, передачи земельных участков в субаренду и т. д.), либо придать взаимоотношениям сторон административно-правовой характер и активно внедрять административные регламенты. Параллельное использование двух несовместимых по своей природе инструментов правового регулирования представляется ошибочным и внутренне противоречивым.

При признании Автодора юридическим лицом публичного права вполне закономерно упорядочивать его взаимоотношения гражданами и организациями, которые вытекают из осуществления возложенных государством общественно значимых функций, административными регламентами. В ином случае более адекватным видится использование первого из предложенных выше вариантов, поскольку по своей сути госкомпании сравнимы с обыкновенными хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее (монопольное) положение на рынке соответствующих услуг. Ближайшая аналогия для Автодора – это, пожалуй, ОАО «Российские железные дороги». И действительно, почему услуга по организации проезда по платным автодорогам общего пользования именуется государственной, а перевозка грузов и пассажиров железнодорожным транспортом – это обыкновенная коммерческая деятельность? Представляется, что ответ на данный вопрос кроется в определяющем источнике финансирования: деятельность Госкомпании, связанная с доверительным управлением, главным образом, финансируется за счет субсидий из федерального бюджета (ч. 2 ст. 22 Закона). Что касается прочей деятельности Автодора (не связанной с доверительным управлением), прежде всего она обеспечивается имущественными взносами Российской Федерации, которые предоставляются опять-таки в форме субсидий из федерального бюджета (ч. 3, 5 ст. 22 Закона). Иные доходы организации, в частности, плата за проезд по автодорогам, взимаемая по утвержденным тарифам, плата за субаренду земельных участков, явно не покрывает расходы Автодора, в особенности на первоначальном этапе ее деятельности, где требуются гигантские инвестиционные вложения.

Таким образом, фактически Автодор функционирует за счет постоянного бюджетного финансирования и в связи с этим по правовому положению приближается к бюджетным учреждениям, основную функцию которых также составляет оказание государственных услуг. Обновленное бюджетное законодательство допускает предоставление субсидий из бюджета в пользу некоммерческих организаций, в том числе в виде имущественного взноса в госкорпорации и госкомпании (ст. 78, 78.1 Бюджетного кодекса РФ, далее – БК РФ). Однако если речь идет о выделении субсидий для оказания государственных услуг (ст. 69.1 БК РФ), то правовой режим предоставления и расходования соответствующих бюджетных средств отличается особой четкостью, поскольку основывается на государственном задании (ст. 69.2 БК РФ). Автодор создан именно для оказания государственных услуг в сфере дорожного хозяйства, что требовало бы организации финансирования его текущей деятельности в форме субсидий именно на оказание государственных услуг на основе выдаваемых заданий. Однако анализ ч. 5–7 ст. 22 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ, к сожалению, свидетельствует о том, что размер субсидий никак не привязывается к заданию по предоставлению государственных услуг (их составу, объему, качеству и т. д.): речь здесь идет лишь о компенсации разного рода затрат Госкомпании. Другими словами, для целей бюджетного финансирования деятельность Автодора трактуется в плоскости доверительного управления федеральным имуществом, а не с точки зрения оказания услуг в пользу третьих лиц. В результате, несмотря на декларируемую главную цель создания госкомпаний – оказание государственных услуг, необходимый бюджетно-правовой механизм регламентации соответствующих отношений задействован недостаточно.

Управление деятельностью государственных корпораций и компаний

На первый взгляд система управления госкорпорациями и госкомпаниями должна напоминать управление другими организациями, создаваемыми государством (унитарными предприятиями, учреждениями, акционерными обществами). Однако, как отмечалось выше, Российская Федерация формально не сохраняет вещных прав на их имущество в отличие от унитарных предприятий и учреждений, что не дает возможности для использования соответствующих рычагов управления. В то же время не возникает здесь и обязательственных (акционерных) отношений, которые бы позволили использовать механизм корпоративного управления. В результате законодатель был вынужден конструировать для госкорпораций и госкомпаний самостоятельную модель управления, заимствуя те или иные институты и средства регулирования из смежных сфер.

Главным образом, интерес представляет выявление и анализ основных каналов и форм государственного воздействия на деятельность таких юридических лиц и распоряжение ими имуществом. При этом отметим, что исследование данных вопросов не всегда позволяет сделать необходимые обобщения, поскольку отсутствие рамочного закона о госкорпорациях (госкомпаниях) и их функционирование на основе отдельных статутных законодательных актов породило серьезные различия в механизме управления такими организациями.

Вместе с тем системный анализ действующей нормативно-правовой базы позволяет выделить две основные формы управления госкорпорациями (госкомпаниями):

непосредственное управление путем реализации органами государственной власти прав учредителя;

косвенное управление через представителей государства в органах организации.

Сопоставляя данные механизмы воздействия, можно прийти к выводу, что в целом законодатель отказался от использования прямых (административных) методов текущего управления госкорпорациями и госкомпаниями даже в отношении тех из них, которые наделены властными функциями и должны быть интегрированы в систему государственного аппарата. Органы публичной власти не наделены правом принятия обязательных решений в отношении госкорпораций и госкомпаний, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, вследствие чего рассматриваемые организации приобретают значительную автономию.

Непосредственное управление. К непосредственным правам учредителя госкорпорации (госкомпании), реализуемым высшими органами государственной власти (Федеральным Собранием, Президентом и Правительство РФ, а также некоторыми иными органами государственной власти в соответствии с установленным разграничением компетенции), следует отнести:

определение целей деятельности, функций и полномочий госкорпорации (госкомпании), их изменение посредством издания специального федерального закона, заменяющего устав организации;

утверждение Правительством РФ программ деятельности госкорпорации, госкомпании (Олимпстрой[193]193
  Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991 «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2008. – № 2. – Ст. 113.


[Закрыть], Росатом[194]194
  Постановление Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. № 705 «О Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом” на долгосрочный период (2009–2015 годы)» // СЗ РФ. – 2008. – № 39. – Ст. 4443.


[Закрыть], Автодор[195]195
  См.: Статья 16 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть]);

утверждение Президентом РФ или Правительством РФ заданий и поручений, обязательных для выполнения корпорацией (компанией) в установленной для нее сфере деятельности (Росатом[196]196
  Часть 8 ст. 6, п. 2 ч. 2 ст. 33 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».


[Закрыть], Автодор[197]197
  Пункт 2 ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть]);

координация уполномоченным федеральным органом исполнительной власти деятельности корпорации (Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой)[198]198
  Такая координация возложена на Минрегион России в соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. – 2007. – № 40. – Ст. 4717), ч. 4.1 ст. 6 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».


[Закрыть];

принятие Президентом РФ дискреционных решений о возложении на корпорацию дополнительных функций и полномочий, а также о регулировании иных вопросов ее деятельности (Ростехнологии)[199]199
  Пункт 8 ч. Зет. 3, ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».


[Закрыть];

утверждение Правительством РФ регламентов (Росатом[200]200
  Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2008 г. № 888 «Об утверждении Регламента Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. – 2008. – № 49. – Ст. 5833.


[Закрыть], Автодор[201]201
  См.: Статья 15 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть]) и других внутренних документов, регламентирующих деятельность госкорпорации или госкомпании (Роснанотех[202]202
  Постановление Правительства РФ от 28 февраля 2008 г. № 127 «О направлениях, порядке и условиях инвестирования, предельном размере инвестируемых временно свободных средств государственной корпорации “Российская корпорация нанотехнологий”» // СЗ РФ. – 2008. – № 9. – Ст. 860.


[Закрыть], Внешэкономбанк[203]203
  Постановление Правительства РФ от 19 февраля 2008 г. № 100 «О порядке осуществления государственной корпорацией “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)” страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков» // СЗ РФ. – 2008. – № 8. – Ст. 756.
  В качестве другого примера можно привести Меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка, утв. распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 1007-р (СЗ РФ. – 2007. – № 32. – Ст. 4166). Указанный Меморандум устанавливает основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка (в том числе количественные и качественные ограничения инвестиционной и финансовой деятельности), а также основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, выдачи гарантий, участия в уставных капиталах хозяйственных обществ, страхования экспортных кредитов и количественные ограничения на привлечение заемных средств.


[Закрыть], Фонд содействия реформированию ЖКХ[204]204
  Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2008 г. № 76 «О размещении временно свободных средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2008. – № 8. – Ст. 733.


[Закрыть]);

утверждение Правительством РФ внутренних документов об органах управления конкретной госкорпорации (Внешэкономбанк)[205]205
  Постановление Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 488 «Об утверждении Положения о наблюдательном совете государственной корпорации “Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)”» // СЗ РФ. – 2007. – № 32. – Ст. 4147.


[Закрыть];

рассмотрение Правительством РФ (а для отдельных корпораций также Федеральным Собранием, Президентом и Банком России) отчетности и иных сведений о деятельности госкорпорации, госкомпании[206]206
  Росатом представляет годовую отчетность в Правительство РФ (ч. 9 ст. 34 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»).
  Ростехнологии – Президенту РФ и в Правительство РФ (ч. 5 ст. 8 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”»).
  Агентство по страхованию вкладов – в Правительство РФ и Центральный банк РФ (ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»).
  Внешэкономбанк – в Правительство РФ (ч. 3 ст. 6 Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»).
  Роснанотех – в Правительство РФ (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»).
  Фонд содействия развития ЖКХ – Президенту РФ, в Государственную Думу, Совет Федерации, Правительство РФ и Общественную палату РФ (ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»).
  Олимпстрой – Президенту РФ, в Правительство РФ, а также в Оргкомитет «Сочи 2014» (ч. 8–10 ст. 8 Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»).
  Годовой отчет о выполнении программы деятельности Автодора утверждается Правительством РФ и, помимо прочего, направляется в Счетную палату РФ и Минтранс России (ст. 17 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).


[Закрыть];

осуществление Счетной палатой РФ финансового контроля за деятельностью госкорпорации, госкомпании (Ростехнологии[207]207
  Часть 4 ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».


[Закрыть], Росатом[208]208
  Часть 15 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».


[Закрыть], Агентство по страхованию вкладов[209]209
  Часть 3 ст. 42 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».


[Закрыть], Автодор[210]210
  В отношении Автодора закон особо не предусматривает возможность проведения финансового контроля со стороны Счетной палаты РФ, однако следует помнить, что основным финансовым источником деятельности госкомпании являются субсидии из федерального бюджета, вследствие чего контроль за использованием таких средств осуществляется в общеустановленном бюджетным законодательством порядке.


[Закрыть]);

назначение представителей государства в органы управления корпорации (компании);

принятие решения о реорганизации и ликвидации корпорации (компании) путем издания специального федерального закона; реализация некоторых иных правомочий.

Кроме того, к правам учредителя следует отнести ряд сугубо имущественных полномочий:

передача имущественного взноса в собственность госкорпорации (госкомпании) при ее создании. По результатам произведенного обобщения А.Я. Курбатов пишет, что в качестве имущественного взноса может передаваться: 1) имущество ликвидируемых организаций; 2) имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий; 3) бюджетные средства; 4) ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности; 5) права требования по договорам[211]211
  См. подробнее: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. Разд. 8.


[Закрыть]. Соответствующее имущество либо прямо указывается в законе, либо определяется Президентом или Правительством РФ;

передача дополнительного имущественного взноса в собственность госкорпорации (госкомпании) в процессе ее деятельности, поскольку такая возможность не только не запрещена, но и заложена в законодательстве[212]212
  См., в частности: Статья 5 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», которая говорит об имущественных взносах Российской Федерации именно во множественном числе.
  В соответствии ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» уставный капитал Внешэкономбанка может быть увеличен по решению Правительства РФ за счет дополнительного имущественного взноса, что и неоднократно осуществлялось (см., например: Распоряжение Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 1665-р // СЗ РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5490).
  Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации Ростехнологии», напротив, упоминает имущественный взнос в единственном числе. Вместе с тем первоначальный перечень имущества, передаваемого госкорпорации, впоследствии был дополнен (см. Указ Президента РФ от 13 января 2009 г. № 53 «Об имущественном взносе Российской Федерации в Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2009. – № 3. – Ст. 362).
  Аналогичные меры были предприняты в отношении Агентства по страхования вкладов (см. Распоряжение Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 1696-р // СЗ РФ. – 2008. – № 48. – Ст. 5657).
  Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и вовсе предполагает регулярное внесение в пользу Автодора имущественных взносов в целях финансирования текущей деятельности госкомпании (ч. 5 ст. 22).


[Закрыть];

согласование Правительством РФ распоряжения определенным имуществом государственной корпорации или компании (Росатом[213]213
  Часть 3 ст. 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».


[Закрыть], Ростехнологии[214]214
  Подпункт «г» п. 4 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”».


[Закрыть], Автодор[215]215
  Пункт 2 ст. 27 Федерального закона «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ.


[Закрыть]);

изъятие (возврат) части имущества корпорации в государственную собственность. Прямо такое право в законах о госкорпорациях не закреплено (если речь, конечно, не идет о ликвидации), однако внесение необходимых для этого изменений вряд ли является непреодолимой задачей в современных политических и социально-экономических условиях. При этом специфика собственности госкорпорации не позволяет в данном случае говорить о каких-либо конституционных гарантиях, связанных с предварительным и равноценным возмещением стоимости имущества. Однако сегодня политическое руководство страны избрало мягкий, завуалированный способ изъятия имущества, предусмотрев для преобразуемого Роснанотеха и Фонда содействия реформированию ЖКХ «добровольно-принудительное право» передать в собственность Российской Федерации средства (в пределах первоначального имущественного взноса государства) в порядке, установленном Правительством РФ[216]216
  См.: Статьи 4, 5 Федерального закона от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2009. – № 15. – Ст. 1780).


[Закрыть];

возврат (изъятие) в федеральную собственность всего имущества госкорпорации или госкомпании при ее ликвидации путем принятия соответствующего закона[217]217
  Для Росатома и Фонда содействия реформированию ЖКХ такие правовые последствия прямо закреплены в законе (ч. 3 ст. 41 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ч. 14 ст. 25 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий»).
  В иных случаях порядок использования имущества при ликвидации госкорпорации должен быть прямо определен законом.


[Закрыть];

передача федерального имущества в управление госкорпорации (Росатом, Ростехнологии) или доверительное управление госкомпании (Автодор) с сохранением на него права федеральной собственности.

Несмотря на то что перечисленные непосредственные права учредителя госкорпораций и госкомпаний не унифицированы, можно прийти к однозначному выводу об их недостаточности для осуществления текущего управления данными организациями.

Анализируя природу таких полномочий, можно отметить, что они носят властный, односторонний характер. Однако соответствующие отношения весьма проблематично отнести к сфере административного права либо любой другой отрасли права, поскольку ни основания (критерии), ни процедуры реализации исследуемых полномочий законодательно фактически не урегулированы.

Более того, «правила игры» в любой момент могут быть изменены, поскольку закон приобрел здесь несвойственную ему функцию индивидуального регулятора. Степень дискреции, которой наделены высшие органы государственной власти применительно к госкорпорациям и госкомпаниям, настолько велика, что не позволяют говорить о проверке законности или обоснованности соответствующих решений, поскольку эти решения и есть закон. Таким образом, реализация полномочий учредителя госкорпорации (госкомпании) может сдерживаться лишь конституционно-правовыми ограничениями.

Косвенное управление. Опосредованное управление госкорпорациями (госкомпаниями) обеспечивается через назначаемых государством представителей в их органах управления. При этом системы таких органов во всех рассматриваемых организациях достаточно схожи и включают:

высший орган управления (наблюдательный совет или совет директоров) во главе с его председателем;

коллегиальный исполнительный орган (правление), возглавляемый лицом, являющимся единоличным исполнительным органом;

единоличный исполнительный орган (генеральный директор, президент, председатель, председатель правления);

ревизионная комиссия, а также другие органы в некоторых корпорациях и компаниях (научно-технический совет, структурное подразделение внутреннего аудита).

Формирование наблюдательного совета (совета директоров) является прерогативой Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания, Центрального банка РФ, которые назначают своих представителей в высший орган управления в количестве, установленном в соответствующем законе[218]218
  Исключением является Фонд содействия реформированию ЖКХ, в наблюдательный совет которого дополнительно входят два представителя Общественной палаты РФ (п. 4 ч. 4 ст. 7 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»).
  Кроме того, в наблюдательный совет Автодора один член назначается по представлению Счетной палаты РФ (п. 3 ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).


[Закрыть].

Наблюдательные советы (советы директоров) возглавляют председатели, назначаемые на должность Президентом РФ или Правительством РФ, за исключением Агентства по страхованию вкладов, (председатель избирается самим советом директоров по представлению Правительства РФ) и Внешэкономбанка (председателем наблюдательного совета по должности является Председатель Правительства РФ).

Члены правления всех госкорпораций (а равно госкомпаний) назначаются на должность наблюдательным советом (советом директоров) по представлению руководителя соответствующей корпорации.

Единоличные исполнительные органы госкорпораций (госкомпаний) формируются также Президентом РФ или Правительством РФ, за исключением Агентства по страхованию вкладов, генеральный директор которого назначается на должность советом директоров по представлению его председателя.

Распределение полномочий между органами управления существенно отличается в зависимости от конкретной госкорпорации (госкомпании), и детальный анализ данных вопросов не входит в задачи настоящего исследования, поскольку ознакомление с текстами соответствующих законов в этой части не представляет заметных трудностей. Важно то, что характер косвенного управления государством созданными им корпорациями и компаниями в большей степени напоминает самоуправление, настолько велика степень автономии данных организаций. Все решения принимаются наблюдательным советом (советом директоров), правлением и руководителем госкорпорации или госкомпании самостоятельно и независимо в рамках установленной компетенции.

Несмотря на то что члены высшего органа управления позиционированы именно в качестве представителей Президента, Правительства, Федерального Собрания, Общественной палаты и Банка России, из законов не следует, что перечисленные органы каким-либо образом определяют позицию своих представителей по вопросам повестки дня[219]219
  Постановка этого вопроса, разумеется, лишена смысла применительно к Внешэкономбанку, наблюдательный совет которого полностью состоит из руководства и членов Правительства РФ, за исключением председателя Внешэкономбанка, входящего в совет по должности (См.: Распоряжение Правительства РФ от 19 июня 2007 г. № 791-р // СЗ РФ. – 2007. – № 26. – Ст. 3204).


[Закрыть]. К сожалению, деятельность представителей государства и их правовой статус в этой плоскости отношений нормативно не урегулированы в принципе. По крайней мере, из законов следует, что представители государства вполне могут действовать по собственному усмотрению без каких-либо директив, исходящих от органов, их назначивших, в отличие от аналогичных представителей в органах управления акционерными обществами, где существуют специальный механизм выработки волеизъявления, соответствующего интересам государства. В чем тогда заключается статус рассматриваемых лиц в качестве представителей Президента РФ, Правительства РФ и т. д. – только в факте назначения соответствующим органом? Или в действительности, несмотря на отсутствие каких-либо регламентов, все же существует обстоятельный и слаженный процесс выработки позиции представителей государства? Последнее представляется маловероятным.

В связи с этим остается надеяться не на реальный и эффективный механизм государственного управления корпорациями и компаниями через назначенных представителей, а исключительно на порядочность и профессионализм лиц, избранных высшими органами управления в наблюдательный совет (совет директоров), а также на пост единоличного исполнительного органа. При этом обратим внимание, что членство в высшем органе управления госкорпорации (госкомпании) не является для рассматриваемых лиц постоянным местом работы, а сами они вовсе не обязательно замещают государственные должности, в том числе государственной службы. Открытым остается вопрос и об их ответственности за ненадлежащее (недобросовестное) исполнение возложенных полномочий хотя бы потому, что законом не установлены какие-либо конкретные требованиям к их деятельности.

Данные обстоятельства с учетом редкой периодичности заседаний наблюдательного совета или совета директоров (как правило, раз в квартал), отсутствия у представителей государства директив по вопросам повестки дня и самостоятельного интереса в поиске наиболее эффективного решения, принимая во внимание предварительную проработку всех включенных в повестку дня вопросов аппаратом самой госкорпорации (госкомпании), свидетельствуют об уязвимости избранной модели управления, следствием чего может стать бесконтрольность вновь созданных организаций и расцвет коррупции в данной сфере.