Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Д.В. Кравченко
КОНСТИТУЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РАЗРЕЗЕ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

В последнее время существенное внимание общественности направлено на государственные корпорации, их реструктуризацию и трансформацию их правового статуса. Настоящая статья нацелена на конституционно-экономическое осмысление положения существующих государственных корпораций и потенциала дальнейшего развития и трансформации их правового статуса.

В качестве предисловия интересно заметить, что в мировой практике все более отчетливо проявляется тенденция передачи тех или иных государственных функций специальным организациям – публичным корпорациям, которые создаются государством (обычно на основании закона), но не являются государственными структурами. Такая практика, в частности, имеется в США. Как было отмечено A.B. Турбановым, подобные корпорации преимущественно создаются для осуществления программ, предполагающих большое число операций с населением. Как правило, полезность правительственной (публичной) корпорации базируется на ее способности взаимодействовать с населением способами, оперативность и качество применения которых более свойственны коммерческим организациям при выполнении подобной работы.

При использовании подобной структуры основным источником ее имущества является не бюджет (налогоплательщики), а потребители услуг корпорации или иные частные субъекты, в том числе в случаях, когда соответствующие отчисления являются обязательными. Целью такого подхода является предоставление правительственным (публичным) корпорациям финансовой гибкости, а, следовательно, максимальной политической, финансовой и административной автономии, необходимых для достижения целей, которые перед ними поставлены. Вместе с тем, обладая определенной самостоятельностью в решении своих задач, каждая правительственная (публичная) корпорация остается подотчетной государству[464]464
  См.: Турбанов A.B. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» как юридическое лицо публичного права // Вестник Саратовской государственной академии права. – 2010. – № 2(72). – С. 100–103.


[Закрыть]. Помимо США существование института публичных корпораций можно наблюдать во многих других странах, среди которых, например, Канада, Индия, Гонконг и т. д. Российская правовая форма государственной корпорации в значительной мере учитывает названный позитивный мировой опыт.

Рассмотрим основные вопросы правового статуса государственных корпораций в России.

Вопрос о природе собственности государственных корпораций

В рамках разрешения данного вопроса представляется необходимым отнести собственность государственных корпораций к определенной форме. Наиболее актуальным представляется подразделение форм собственности на публичную и частную. Критерием данного подразделения является направленность интересов и целей, для которых используется имущество. Эта классификация крайне важна для установления самой сущности собственности, ее содержания и сопутствующих ей правомочий собственника. Конституционно-экономическая важность разделения собственности на частную и публичную заключается в том числе в недопущении произвольной «переклассификации» одного вида в другой, закреплении статусных принципов конкретной формы.

С точки зрения названного критерия собственность публичных юридических лиц, в том числе государственных корпораций, необходимо отнести к публичной, что обусловливается следующим.

Основной целью государства, как известно, должно являться общее благо как высший ориентир его деятельности. Конституции современных государств обычно выражают этот первоначальный принцип через концепции правового, социального государства. Конституционные основы существования современного государства и права предполагают всемерную заботу о сохранении и увеличении степени защищенности гражданина, уровня юридических гарантий, социально-экономической стабильности, духовного и материального богатства страны. Именно эти цели должны включаться в парадигму деятельности современных властных структур. Право граждан на достойную жизнь предполагает сохранение имеющегося уровня благосостояния государства и его увеличение. Для реализации конституционно установленных принципов государство обязано поддерживать существующие и развивать новые формы обеспечения и защиты прав и благосостояния граждан.

Основываясь на указанных конституционно значимых ценностях, публичная власть в качестве названных новых форм создает юридические лица публичного права, включая ряд государственных корпораций. Их существование целиком и полностью базируется на названных конституционных принципах, поскольку их деятельность прямо направлена на осуществление публичных функций в неконкурентной среде.

Так, есть сферы жизни общества, в которых участие государства и общества в той или иной форме необходимо, во-первых, из-за их общественной значимости и, во-вторых, нередко, из-за их малой привлекательности для бизнеса. Эти факторы, как правило, основываются на существенной степени проникновения того или иного экономико-правового института в жизнь общества, а также часто на высокой его капиталоемкости, подразумевающей значительную концентрацию денежных фондов в этом институте (как следствие – высокие экономические риски). От указанных сфер жизни может зависеть благосостояние всего общества. Характерным примером такой социально-значимой сферы является публичное регулирование банковской системы. Уровень организации ее функционирования прямо пропорционален уровню жизни граждан. Публичность государственных функций в этой области основывается на следующих конституционно-экономических посылках.

Статьи 35, 45 Конституции Российской Федерации предполагают всестороннюю защиту права собственности граждан. Сегодня созданы условия для глубокого проникновения банковских технологий в жизнь рядовых членов общества, для пропаганды вложения их свободных средств в банки. Очевидно, что при такой динамике роста количества контрагентов кредитных организаций, учитывая реальные риски банковской деятельности, государство обязано принимать адекватные меры для защиты права граждан на свои вклады в банках.

Кроме того, как было отмечено ранее, конституционный принцип социального государства, естественно-правовая направленность его на достижение общего блага предполагают в качестве необходимого условия недопущение существенного ухудшения уровня жизни населения страны. В условиях доступности банковских услуг и растущей капиталоемкости банковской системы ее финансовый крах неизбежно повлечет именно такое существенное ухудшение. Исходя из названных конституционных принципов, государство, несущее ответственность за общее состояние банковской системы, обязано принимать меры, направленные на поддержание ее стабильности и развития.

Для реализации названных задач была создана государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее – АСВ), осуществляющая функции страхования вкладов, санации и ликвидации (банкротства) банков, представляющие собой единый комплексный институт защиты вкладчиков, других кредиторов банков и банковской системы в целом.

Эти функции не могут эффективно исполняться непосредственно государственными структурами из-за известной управленческой и финансовой негибкости последних. Для такого эффективного исполнения требуется высокая оперативность в принятии решений, что основывается на непредсказуемости наступления банкротства кредитных организаций. Государственные же структуры, владеющие имуществом на основе титула оперативного управления, не могут обеспечить надлежащую скорость принятия решений. Кроме того, функции АСВ требуют от их исполнителей специальных профессиональных навыков (в том числе понимания специфики финансового бизнеса).

В то же время потребность финансового рынка именно в публичном регулировании, уровень общественной важности такового не дают возможности для запуска частноправовых механизмов. То есть экономические реалии в сочетании с конституционными принципами требуют нахождения в данном случае некого промежуточного варианта. Оптимальным путем решением этого вопроса необходимо признать создание публичных юридических лиц, в том числе государственных корпораций, поскольку они обладают ресурсом и гарантиями, сравнимыми с имеющимися у органов власти, и в то же время им присуща гибкость и подвижность, свойственная коммерческим организациям.

Аналогичная ситуация складывается в случае реализации иных публичных функций, требующих наличия одновременно и властных полномочий, и общественного интереса, но которые не могут быть осуществлены негибким «госсектором». Использование же частного сектора невозможно в связи с противоречием с самой его сущностью. Единственная приемлемая форма выполнения подобных функций – публичное юридическое лицо, которым является, например, государственная корпорация. Надо отметить, что создание публичных юридических лиц – мера в целом уникальная. Не так много можно найти общественных функций, для которых публичное юридическое лицо оптимально. В то же время в некоторых случаях (как, например, в приведенном примере с управлением системой страхования вкладов) возможна только такая форма.

Цель государственной корпорации – обеспечение и защита общественного интереса, что напрямую следует из ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», т. е. реализация конституционно установленных государственных задач. Она наделяется собственным имуществом, но от этого, как мы отметили, не становится частным субъектом. Ее принципиально целевая правоспособность, нераспределяемость ее имущества позволяют сделать единственно возможный вывод о публичном характере ее собственности. Имущество, используемое государственной корпорацией, не есть цель (интерес), это лишь инструмент, позволяющий достичь социально полезной цели. Таким образом, это имущество суть публичная собственность.

Следует отметить, что все указанное относится к форме государственной корпорации как таковой, а не ко всем имеющимся на практике государственным корпорациям. Имевшие место ранее прецеденты создания ряда из них в некотором роде шли вразрез с принципиальными основами самой формы. Об этом см. ниже.

Что касается отнесения собственности государственных корпораций к определенному виду в смысле ст. 8 Конституции Российской Федерации, то необходимо отметить следующее. Имеющаяся в российском законодательстве классификация собственности на частную, государственную, муниципальную и иную (как она установлена в ст. 8 Конституции РФ) представляется крайне неудачной. Фактически эта классификация не имеет четкого критерия деления. Кроме того, она не устанавливает каких-либо существенных особенностей участия той или иной формы собственности в гражданском обороте. По сути, она утратила практический смысл и устарела, поскольку принималась в отсутствии развитой правовой доктрины рыночных отношений и не могла предусмотреть появления экономической необходимости создания публичных юридических лиц. В связи с изложенным отнесение государственных корпораций к какому-либо подвиду с точки зрения этой классификации представляется нецелесообразным.

Тезис об отнесении рассматриваемой собственности к государственной, временно переданной госкорпорациям и в связи с этим приостанавливаемой, выдвинутый В.П. Мозолиным[465]465
  Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.


[Закрыть], представляется не совсем верным. Во-первых, он опровергается законом: все же именно госкорпорации обладают имуществом на праве собственности. Во-вторых, ярко выраженная публичность функций государственной корпорации предполагает направление выделенных государством средств на их реализацию, и нередко не предусматривает необходимость возврата имущества в бюджет, поскольку конституционно-экономически обоснованный процесс создания данных организаций в большинстве случаев фактически предполагает их существование на постоянной основе. Например, изъятие имущества АСВ в бюджет прямо расходилось бы с целями его деятельности и принципиальным положением о накопительном характере фонда страхования вкладов.

Нельзя также забывать, что институт публичных юридических лиц вообще и государственных корпораций в частности не исключает, а в некоторых случаях прямо подразумевает иные источники формирования собственности таких лиц. Более того, эти негосударственные источники могут формировать основную часть имущества публичного юридического лица (как это происходит с АСВ, где фонд обязательного страхования вкладов, в основном, сформирован за счет взносов банков, а доля государства в нем составляет менее 7 %). То есть в данном случае имущество не предоставляется государством, и в связи с этим собственность тем более не может быть признана государственной, переданной государственной корпорации.

Кроме того, если следовать предложенной логике, то все учредители организаций должны были бы сохранять в приостановленном виде право собственности на имущество учрежденных организаций. Как представляется, такой подход есть возврат к концепции фактического непризнания имущества юридических лиц, которая, в конечном счете, может привести к отрицанию юридических лиц как таковых.

Таким образом, собственность государственных корпораций, по-видимому, не может признаваться государственной, хотя и является (наряду с последней) разновидностью публичной формы собственности.

Вопрос об ограничении правомочий собственника и контроле за деятельностью государственных корпораций

В первую очередь в связи с постановкой вопроса об ограничениях в работе государственных корпораций необходимо разделить ограничения правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом государственной корпорации и порядок контроля за ее деятельностью. При всей «схожести» этих явлений (во всяком случае, наблюдается смешение этих понятий в общественном понимании) они, тем не менее, представляют собой различные правовые категории.

Ограничения правомочий государственной корпорации как собственника находящегося у него имущества связаны с ее целевой правоспособностью, что прямо предусматривается федеральными законами[466]466
  Соответствующая общая норма содержится в п. 2 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», которым устанавливается, что государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации.


[Закрыть]. Соответствующее законодательное указание в полной мере коррелирует с конституционным принципом социального государства. Действительно, владение, пользование и распоряжение публичным имуществом должны быть в необходимой мере ограничены со стороны государства и общества. На это и направлено упомянутое законодательство.

При этом необходимо в каждом конкретном случае проводить внимательное исследование на предмет того, насколько соответствующие нормы конкретного закона о создании государственной корпорации соответствуют указанному базовому законодательству, и насколько цели применения используемого имущества являются общественно полезными.

Если же под большими возможностями по ограничению правомочий государственной корпорации подразумевать необходимость текущего одобрения государством принимаемых в отношении имущества решений, то эта концепция неприемлема. По существу, одним из основных характерных признаков публичных юридических лиц вообще и государственных корпораций в частности является самостоятельность в осуществлении прав по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Отмена этой самостоятельности нивелирует саму форму государственной корпорации как публичного юридического лица, практически превращая ее в государственное учреждение. Это повлечет невозможность исполнения публичной функции, так как особенности задач государственной корпорации исключают их обеспечение по принципу сметно-бюджетного финансирования, в силу чего и была избрана форма государственной корпорации.

Это, тем не менее, не означает возможность своеволия государственных корпораций. Имущественные вопросы этих организаций находятся на постоянном контроле представителей государства[467]467
  См., напр.: Статья 24 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ст. 19 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и пр.


[Закрыть]. Советы директоров, в которые они входят, как следует из законодательства, рассматривают вопросы финансирования, распределения средств и т. п.

Если говорить об ограничениях не самих правомочий, а порядка реализации этих правомочий, то в данном случае с учетом публичности собственности государственных корпораций и выполняемых ими общественных функций этот порядок может быть уточнен. Так, возможным можно признать осуществление закупок имущества в порядке, аналогичном применяемому для государственных органов, усложнение процедуры заключения крупных сделок и сделок с заинтересованностью и пр.

Что же касается непосредственно вопросов контроля, то здесь можно отметить следующее. Во-первых, государство является учредителем юридических лиц публичного права, в том числе государственных корпораций, со всеми вытекающими последствиями. В частности, как было указано, представители государства входят в органы управления, которые изучают и утверждают годовой отчет, таким образом осуществляя контроль.

Контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью госкорпораций осуществляется в порядке, определенном для использования средств федерального бюджета, т. е. Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).

Деятельность госкорпораций в целом является также объектом надзора со стороны органов прокуратуры, налоговых органов, а в части ликвидации кредитных организаций контролируется судебными органами.

В ряде случаев контроль также осуществляется в особом, дополнительном порядке. Например, в соответствии с Федеральным законом от 3 июня 2009 г. № 102-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики» сведения о деятельности АСВ в составе отчета Правительства Российской Федерации ежеквартально представляются на рассмотрение Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, Банк России наделен законом широкими полномочиями по контролю за АСВ при осуществлении последним полномочий по предупреждению банкротства кредитных организаций, а также их ликвидации.

Госкорпорации подвержены внешнему и внутреннему аудиторскому контролю, а также общественному контролю – в форме публикации отчетов о своей деятельности.

Таким образом, контроль и надзор за государственными корпорациями на самом деле осуществляется в большей мере, чем за обычными организациями, что соответствует публичному характеру выполняемых ими функций и публичной формой их собственности.

Вопрос о «скрытой приватизации или национализации»

Нередко приходится слышать утверждения о том, что создание государственных корпораций является «прикрытием» каких-то экономических процессов – «скрытой приватизации или национализации». Доводы эти представляются несостоятельными по следующим причинам.

В соответствии с законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества под таковой подразумевается отчуждение указанного имущества в пользу частных субъектов[468]468
  См.: Статья 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».


[Закрыть].

Трактовка приватизации как передачи именно государственного имущества любому другому субъекту вне зависимости от его статуса (частный или публичный), как представляется, базируется на позитивистском понимании этого термина, основанном лишь на буквальном толковании норм о классификации форм собственности. Между тем сущность приватизации заключается в передаче публичной собственности частному субъекту. Само слово «приватизация» происходит от латинского слова «privatus», что означает «частный». Этот процесс должен влечь не механическую смену формального собственника имущества, а изменение в результате этого направленности интереса, т. е. изменение целевого назначения этого имущества. Собственность, переданная в результате приватизации негосударственному и немуниципальному субъекту, должна начать служить частным интересам (получения прибыли и извлечения другой личной выгоды нового собственника), чего не происходит при передаче имущества юридическому лицу публичного права, в том числе государственной корпорации.

При этом, как уже было отмечено, не всегда правовой субъект, не являющийся государством, его субъектом или муниципальным образованием, является частным. Соответственно, он использует переданное имущество в публичных целях, аналогично использованию его государством. Одним из таких субъектов является государственная корпорация. При передаче ей имущества не происходит приватизации, поскольку имущество остается у публичного субъекта и используется для реализации публичных функций. Соответственно, не прекращается и публичный (общественный) характер собственности на данное имущество.

Получение государственными корпорациями имущества от частных субъектов также не может считаться национализацией, поскольку под последней подразумевается передача имущества исключительно в государственную собственность. При этом, как было установлено выше, собственность государственной корпорации является отличной от государственной разновидностью публичной собственности.

В то же время необходимо отметить, что передача имущества от частных субъектов в собственность государственных корпораций должна осуществляться в соответствии с положениями Конституции России при условии наличия достаточного и пропорционального публичного интереса. Так, было указано, что страховые сборы, уплачиваемые банками в фонд страхования вкладов, основываются на концепции социального государства и конституционно закрепленном публичном интересе в защите собственности неопределенного круга лиц (в данном случае – вкладчиков), а также на обязанности государства обеспечивать достойную жизнь граждан и общества в целом. К слову, Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении аналогичного вопроса о соответствии Конституции обязательного страхования ответственности автовладельцев признал этот механизм конституционным[469]469
  См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П.


[Закрыть]. Тем более процесс получения имущества государственными корпорациями не может признаваться скрытым в условиях наличия законодательной базы, прямо предусматривающей нормы, регулирующие этот процесс.

Таким образом, создание государственных корпораций как разновидности публичных юридических лиц и формирование их имущества не есть «прикрытие» каких-то процессов. Сама по себе идея осуществления общественно важных функций публичными юридическими лицами, в частности, государственными корпорациями, как представляется, не предусматривает такого «прикрытия», концептуально она направлена на оживление этих процессов и/или эффективную работу в тех сферах, где частный капитал не может быть применим, и не влечет национализацию или приватизацию. Более того, в основе этой идеи (что прослеживается на примере Агентства по реструктуризации кредитных организаций, АСВ) лежит задача позитивного влияния не только на бизнес-процессы в указанных сферах, но и на экономику в целом.

Вопрос о конкуренции и свободной рыночной экономике

В связи с наличием в современной практике различных форм использования института государственной корпорации возникает вопрос: не влечет ли их создание «перекосы» в рыночной экономике, в частности, нарушение принципов конкуренции и свободы рынка? При ответе на этот вопрос необходимо учитывать следующее.

Публичность функций таких организаций, как государственная корпорация, как было указано, обусловливается общественной важностью процессов, в области которых реализуются эти функции. От данных процессов фактически непосредственно зависит уровень жизни общества, а низкое качество (или недобросовестность) исполнения названных функций повлечет существенное снижение этого уровня. Эта специфика не позволяет внедрять в указанные сферы в качестве «регуляторов» частные организации, преследующие собственные интересы, наделяя их какими-либо властными полномочиями. Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что ключевой причиной необходимости создания юридических лиц публичного права, в том числе государственных корпораций, является не произвольная воля законодателя, а объективная правовая и экономическая реальность.

Исходя из этого, вопрос о «сворачивании рынка» в связи с формой государственных корпораций сродни вопросу о таком же «сворачивании» в области, скажем, государственной регистрации прав. Высочайшая общественная важность функций делает невозможной и недопустимой конкуренцию в рассмотренных сферах жизнедеятельности социума. Кроме того, публичность этих сфер, как правило, делает экономически невыгодным надлежащее участие в них частного сектора.

Существующая по этому вопросу дискуссия привела к необходимости выбора одной из двух моделей государственной корпорации: или как «исполнителя публичных функций», или как «государственного холдинга». Последнее понятие в данном случае понимается условно и подразумевает преимущественную (как главная функция) направленность организации на управление коммерческим имуществом, в первую очередь соответствующими организациями, или на осуществление иной, по сути, коммерческой деятельности. «Холдинговый» вариант, который в некоторых случаях был использован в России, представляется противоречивым с точки зрения его соответствия самой идее реализации публичных функций. По существу, когда государственная корпорация выступает «управляющей компанией» некоего холдинга или нацелена преимущественно на ведение коммерческой деятельности, публичная функция не выполняется. Работа такой структуры фактически направлена на извлечение прибыли самостоятельно или всем холдингом, что делает необоснованным использование формы государственной корпорации. В рассматриваемом случае необходимо применять коммерческие модели с государственным участием.

Использование «холдинговой» модели, действительно, ставит обоснованные неразрешимые вопросы в области нарушения режима конкуренции. Такая модель должна стать практически неприемлемой, в том числе с целью исключения дискредитации самой формы государственной корпорации, которая сама по себе имеет право на существование в правовой системе России с учетом сегодняшних юридических реалий.

Таким образом, единственно возможной реальной моделью государственной корпорации с учетом концепции данной организационно-правовой формы может быть модель «исполнителя публичных функций». Деятельность такого «исполнителя» строится не на принципе свободы экономической деятельности, а является публичной функцией, от осуществления которой он отказаться не вправе. В рамках такой модели работает, например, АСВ.

Как было отмечено, получение прибыли для «исполнителя публичных функций» не является самоцелью. Фактически она и не может быть получена от выполнения его функций, поскольку публичный характер деятельности предполагает заведомую «отрицательную доходность». При этом ряд разрешенных публичным юридическим лицам коммерческих операций направлен на эффективное использование временно свободных средств и частичное самофинансирование, которое, конечно же, не покрывает общих затрат.

Необходимо также уточнить, что сам по себе статус государственной корпорации, предполагающий передачу ей части государственного имущества, не представляет собой способ осуществления государственно-частного партнерства (далее – ГЧП). Хотя общепринятого понятия ГЧП не существует, в общих характеристиках его можно представить как цивилизованный механизм соединения ресурсов государства и частного бизнеса[470]470
  См.: Сидоров С.Н. На пути сближения бизнеса и власти // Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование. – 2010. – № 1 (42). – С. 78.


[Закрыть]. Как было отмечено, государственная корпорация обладает имуществом на основании публичной собственности, а потому какого-либо объединения государственного и частного капитала в рамках ее создания не происходит. Изменяется лишь владелец публичного имущества. То есть тезис о функционировании государственных корпораций в качестве ГЧП представляется не в полной мере обоснованным.

В то же время сама государственная корпорация может становиться публичным субъектом ГЧП, организуемого в рамках ее деятельности, что происходит, например, при реализации механизма санации банков АСВ с привлечением частных инвесторов. В таком случае АСВ выступает представителем государства в широком понимании этого термина. С соответствующей долей условности подобного рода взаимодействие публичных юридических лиц с частными субъектами можно считать ГЧП, хотя следовало бы применить правильный перевод этого западного термина – частно-публичное партнерство (public-private partnership).

Вопрос о соотношении формы государственной корпорации и понятия юридического лица публичного права

В связи с рассмотренными проблемами представляется важным поставить вопрос о соотношении организационно-правовой формы государственной корпорации с категорией юридического лица публичного права, который можно разрешить исходя из следующих доводов.

По вопросам понятия юридического лица публичного права и определения его основных признаков имеется достаточно острая дискуссия, участниками которой являются В.Е. Чиркин[471]471
  Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007. – С. 76–94; Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. – 2010. – № 6.


[Закрыть], Л.B. Ефимова[472]472
  Ефимова Л.В. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. – 2008. – № 8.


[Закрыть], О.Ю. Усков[473]473
  Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. – 2010. – № 6.


[Закрыть], O.A. Ястребов[474]474
  Ястребов O.A. Опорные (узловые) категории построения теоретической конструкции юридического лица публичного права // Юрист. – 2010. – № 4.


[Закрыть], В.А. Болдырев[475]475
  Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. – 2008. – № 11.


[Закрыть], Е.А. Завода[476]476
  Завода Е.А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. – 2008. – № 6.


[Закрыть] и пр.

Представляется, что наиболее теоретически обоснованно и практически осмысленно выделение следующих основных признаков юридического лица публичного права:

публичная направленность целей и интересов (т. е. предназначение такого лица – исполнение общественных и социальных функций);

наличие властных полномочий, а также связанность с публичной властью через участие представителей государства в управлении юридическим лицом публичного права;

учреждение государством на основании закона;

имущественная самостоятельность, проявляющаяся в высокой степени независимости принятия решений о находящемся в ведении юридического лица публичного права имуществе, а также в отделении этого имущества от иных денежных и имущественных фондов;

автономия деятельности, самостоятельность принятия решений.

Не менее важным признаком является то, что юридические лица публичного права – явление исключительное и редко встречающееся. Каждое юридическое лицо публичного права осуществляет уникальную общественно значимую функцию, и поэтому отличается особенным статусом.

При этом «привязка» юридических лиц публичного права с учетом их уникальности к каким-либо существующим в гражданском праве организационно-правовым формам представляется искусственной. Категория юридических лиц публичного права не регулируется «статикой» гражданского права: их статус является публично-правовым явлением. Кроме того, критерий классификации организаций по организационно-правовой форме создан и существует для разграничения множества юридических лиц, имеющих общие признаки. Уникальность же юридических лиц публичного права не позволяет соотносить их с какими-то гражданско-правовыми организационными формами. В результате попытки связать эти явления возникают неразрешимые противоречия, поскольку предусмотреть в общем законе об организационно правовой форме потенциальную необходимую специфику каждого юридического лица публичного права невозможно. В целях присвоения организационно-правовой формы, по сути, для каждого юридического лица публичного права необходимо бы было создать собственную такую форму, что, очевидно, абсурдно.