Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Иные имущественные полномочия наблюдательного совета (совета директоров) за редкими изъятиями[245]245
  В частности, высшие органы управления Роснанотеха, Олимпстроя принимают решения о заимствованиях, Агентства по страхованию вкладов и Внешэкономбанка – о выпуске облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг, Автодора – о размещении эмиссионных ценных бумаг, заключении сделок с недвижимостью, одобрении сделок с заинтересованностью.


[Закрыть] носят неиндивидуальный характер и в целом сводятся к принятию внутренних актов, регламентирующих определенные аспекты деятельности и управления собственностью корпорации или компании (направления использования имущества, отдельные управленческие процедуры, требования и показатели к результатам управления).

Каждая организация здесь обладает спецификой, прежде всего речь может идти об утверждении: основных направлений, финансового плана (сметы) и финансово-экономических показателей деятельности на очередной год; направлений и порядка использования прибыли, средств резервных и иных специальных фондов; порядка осуществления инвестиционной деятельности.

Руководитель госкорпорации (госкомпании), осуществляя полномочия собственника, обязан соблюдать требования локальных документов, принятых наблюдательным советом (советом директоров), однако их нарушение не является безусловным основанием для признания совершенных сделок недействительными, поскольку указанные внутренние акты не относятся к нормативным (в целях применения ст. 168 ГК РФ), а деятельность единоличного исполнительного органа не является правоприменительной.

Что касается правления государственной корпорации (компании), то оно, как правило, не реализует распорядительных полномочий, поскольку его работа в большей степени носит подготовительный, текущий характер. Вместе с тем определенные исключения присутствуют и здесь[246]246
  В частности, правление Агентства по страхованию вкладов принимает решение о выплате вкладчикам возмещения по вкладам (п. 1 ст. 21 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»).
  Правление Роснанотеха – о финансировании проектов (п. 1 ст. 14 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»).
  Правление Внешэкономбанка – о финансировании инвестиционных проектов в пределах суммы, предусмотренной положением об органах управления Внешэкономбанка (п. 2 ст. 14 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»).
  Правление Фонда содействия реформированию ЖКХ принимает решения о предоставлении, отказе в предоставлении и приостановлении финансовой поддержки за счет средств Фонда, а также утверждает финансовый план Корпорации (п. 2, 3, 6 ст. 10 Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»).


[Закрыть].

Несколько иначе распределена компетенция в имущественной сфере между органами управления Фонда «РЖС», где соответствующие полномочия заметно смещены в пользу попечительского совета (высшего органа управления) и правления (коллегиального исполнительного органа), которые принимают решения о совершении практически всех значимых для организации сделок[247]247
  См.: Статьи 6, 7 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».


[Закрыть].

Рассмотренный механизм управления имуществом госкорпорации (госкомпании) с учетом того, что единоличный исполнительный и высший органы управления формируются государством, сам по себе не должен вызывать опасений за судьбу вверенных объектов собственности, поскольку не имеет сущностных различий с системой управления в рамках акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием, где нередко достигается необходимый уровень эффективности.

Между тем этот вывод справедлив только для «монохозяйствующих» корпораций. Их система управления, действительно, не отличается особой сложностью, так как включает лишь филиалы и представительства, хотя не исключено и наличие «дочерних» организаций[248]248
  Цимерман Ю.С. Указ соч.


[Закрыть]. Право на их создание и участие в хозяйственных обществах прямо закреплено за Олимпстроем, Автодором, Фондом «РЖС», Внешэкономбанком и Роснанотехом. При этом последние две корпорации в процессе своей деятельности вправе приобретать крупные пакеты акций, обладание которыми может преследовать не только инвестиционные цели, но и потребовать управления ценными бумагами, т. е. реализации прав акционера[249]249
  В частности, Внешэкономбанк стал главным акционером ОАО «Связь-Банк» и ОАО «Банк «Глобэкс» в рамках процедур их санации, установленных Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» (СЗ РФ. – 2008. – № 44. – Ст. 4981).
  Кроме того, Внешэкономбанку в уставный капитал при его учреждении были внесены акции ОАО «Российский банк развития» и ЗАО «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк» (ч. 1 ст. 18 Федерального закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»).
  Это свидетельствует об образовании банковской группы во главе с Внешэкономбанком, который сконцентрировал в своих руках управленческих полномочия в отношении дочерних структур.


[Закрыть]. Однако в любом случае перечисленные организации не превращаются в сложные холдинговые структуры, поэтому являются сравнительно прозрачными, в том числе в вопросах распоряжения вверенной им собственностью. С двумя оставшимися госкорпорациями складывается совершенно особая ситуация, которая требует наиболее тщательного анализа.

Механизм управления имуществом государственных корпораций холдингового типа и его недостатки. Ростехнологиям в качестве имущественного взноса Российской Федерации были переданы пакеты акций нескольких сотен (!) акционерных обществ, включая преобразуемые в акционерные общества федеральные унитарные предприятия[250]250
  Указ Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2008. – № 28. —Ст. 3362.


[Закрыть]. Не менее масштабно политическое руководство страны подошло к созданию Росатома, передав в качестве имущественного взноса акции ряда акционерных обществ, в том числе 100 % акций ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс», которому, в свою очередь, в уставный капитал были вложены государственные пакеты акций практически всех акционерных обществ атомной энергетики и промышленности (включая преобразуемые в акционерные общества федеральные унитарные предприятия)[251]251
  Статья 18 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ст. 4 Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 13-Ф3 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Там же. – 2007. – № 7. – Ст. 834), Указ Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», Указ Президента РФ от 27 апреля 2007 г. № 556 «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации» (Там же. – 2007. – № 18. – Ст. 2185).


[Закрыть].

Таким образом, Росатом и Ростехнологии возглавили целые отрасли экономики государственного сектора (атомную энергетику, военно-промышленный комплекс) и сконцентрировали в своих руках всю полноту управленческих правомочий в отношении сотен крупнейших организаций в силу решающего участия в их уставном капитале. В связи с этим М.И. Клеандров обоснованно пишет, что такие «госкорпорации – в прежней, 80-х и ранее годов, системе координат и понятийного строя – центр отраслевой, хозяйственной системы», которые созданы «не для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности, а для руководства в тех или иных формах этой деятельностью тех самостоятельных предпринимательских структур, которые эту деятельность непосредственно осуществляют, а организационно входят так или иначе в систему госкорпорации»[252]252
  Клеандров М.И. Указ. соч.


[Закрыть].

В результате управление акционерными общества, вошедшими в систему госкорпораций, приобрело со стороны государства еще более опосредованный характер, нежели самими корпорациями, поскольку может быть обеспечено только через сформированные органы управления госкорпорации, и лишь в той мере, насколько реализация прав акционера относится к их компетенции. В самом деле, возникает вопрос, кто именно, в каком порядке и как будет реализовать права акционера от имени госкорпорации в отношении подведомственных обществ, принимая во внимание, что ранее полномочия осуществлялись прежде всего Росимуществом непосредственно или через директивы, отдаваемые представителям государства в органах управления акционерным обществом?

В соответствии с Федеральным законом «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» наблюдательный совет принимает решения по принципиальным вопросам деятельности подведомственных организаций, а также об участии Росатома в уставных капиталах хозяйственных обществ, в других организациях и определяет условия такого участия (п. 11, 12, 14 ч. 1 ст. 24), генеральный директор утверждает директивы представителям корпорации в советах директоров акционерных обществ корпорации (п. 5 ст. 27), правление определяет позицию акционера по вопросам деятельности акционерных обществ корпорации, за исключением вопросов, которые относятся к компетенции наблюдательного совета корпорации (п. 2 ст. 29), подразделение внутреннего аудита – компетентно осуществляет контроль за финансово-хозяйственной деятельностью акционерных обществ корпорации, их дочерних и зависимых обществ (п. 6 ч. 3 ст. 32). Аналогичным образом распределены полномочия между органами управления Автодора[253]253
  См.: Пункт 11,ч. 1 ст. 9, п. 2 ст. 11, п. 5 ст. 13 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть].

Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» каких-либо норм, посвященных управлению подведомственными организациями, не содержит в принципе[254]254
  Примечательно, что в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 118152-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной корпорации “Ростехнологии”» (СПС «КонсультантПлюс»), который вводил категорию «корпоративного управления» организациями Ростехнологий и закладывал его основы. Однако предлагаемые изменения не приняты.


[Закрыть]. Вместе с тем Президент РФ, пользуясь широкими полномочиями, предоставленными ему указанным Законом, возложил на Ростехнологии ряд дополнительных функций, связанных с организацией и развитием деятельности подчиненных юридических лиц.

Для этих целей к компетенции наблюдательного совета были отнесены следующие полномочия:

утверждение программ деятельности и реформирования холдинговых компаний (интегрированных структур) и других подведомственных организаций;

утверждение системы показателей эффективности управления организациями Корпорации;

принятие решений о создании холдинговых компаний (интегрированных структур) на основе хозяйственных обществ, акции которых переданы Корпорации;

определение условий отчуждения принадлежащих Ростехнологиям пакетов акций;

принятие решений по принципиальным вопросам деятельности наиболее значимых организаций Корпорации. Перечень таких вопросов, касающихся в том числе совершения сделок, влекущих отчуждение недвижимого имущества, и перечень таких организаций Корпорации, включающий головные организации холдинговых компаний (интегрированных структур), утверждаются наблюдательным советом Ростехнологий;

некоторые иные полномочия, перечень которых в настоящее время является закрытым, однако в любой момент может быть дополнен Президентом РФ[255]255
  Пункты 3, 4 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2008. – № 28.-Ст. 3362.


[Закрыть].

Несмотря на некоторую прямолинейность перечисленных правомочий наблюдательного совета Ростехнологий по отношению к дочерним обществам, они, естественно, не являются административными и могут быть реализованы лишь в рамках акционерного законодательства, т. е. путем определения позиции акционера по соответствующему вопросу на общем собрании или посредством оформления решения единственного акционера в случае 100 %-ного участия в уставном капитале соответствующего общества. Определение позиции Ростехнологий как акционера по иным вопросам (а их большинство), а также утверждение директив представителям Корпорации в советах директоров подконтрольных обществ является прерогативой генерального директора. Исключения здесь сделаны лишь для ОАО «Рособоронэкспорт», и то по отдельным вопросам[256]256
  Пункт 8 ст. 16 Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».


[Закрыть].

Что касается других госкорпораций (Олимпстрой, Внешэкономбанк и Роснанотех), а также Фонда «РЖС», у которых могут быть подведомственные организации, то механизм управления ими нормативно не закреплен в принципе. В связи с этим руководитель госкорпорации по своему усмотрению вправе разрешать фактически любые вопросы, связанные с управлением подконтрольными юридическими лицами (прежде всего, акционерными обществами)[257]257
  Исключением является право наблюдательных советов Внешэкономбанка, Роснанотех и Олимпстроя принимать решения о создании других организаций и участии в них (п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития», п. 9 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий», п. 10 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»).


[Закрыть].

Таким образом, государственные корпорации и компании (в особенности Росатом и Ростехнологии) получили возможность самостоятельно управлять бывшими государственными пакетами акций соответствующих обществ и реализовать права акционера вне общеобязательных публичных процедур и в отсутствие каких-либо ориентиров, закрепляющих государственные интересы в данной сфере. Механизм выработки волеизъявления корпораций и компаний как акционера, выдачи директив представителям в органах управления подведомственных обществ, контроля за их исполнением остается загадкой, поскольку в настоящее время отнесен к сфере не административно-правового регулирования, а корпоративного управления, т. е. является внутренним делом госкорпорации (госкомпании). Более того, они за редкими исключениями не ограничиваются в отчуждении переданных им акций, что, по существу, означает возможность скрытой приватизации государственных пакетов акций помимо конкурсных процедур.

Сомнительность подобного подхода к управлению имуществом достаточно очевидна. Однако проблема усугубляется тем, что большинство подконтрольных акционерных обществ являются холдинговыми структурами и имеют десятки или даже сотни дочерних и зависимых обществ (например, ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс»), которые, в свою очередь, также могут быть акционерами других обществ. В результате управление входящими в систему Росатома и Ростехнологий организациями второго, третьего и последующего звеньев становится для государства в принципе недосягаемым, т. е. абсолютно бесконтрольным.

Представляется, что повышение эффективности и подконтрольности деятельности акционерных обществ с косвенным (опосредованным) участием госкорпораций, по крайней мере, может быть обеспечено путем реструктуризации имущественных активов в виде присоединения дочерних обществ к материнским обществам или непосредственно к госкорпорациям, если это возможно организационно. Кроме того, целесообразно внесение изменений и дополнений в законы о госкорпорациях (госкомпаниях), которые детально регламентировали бы цели и порядок реализации прав акционера в отношении подведомственных обществ. В крайнем случае, регулирование данных отношений можно отнести к компетенции Президента или Правительства РФ. В результате для государственных корпораций и компаний должен быть централизованно создан квази-административный механизм управления подведомственными акционерными обществами, сопоставимый с тем, который применяется для реализации прав акционера в обществах с государственным участием[258]258
  Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами (“золотой акции”)» // СЗ РФ. – 2004. – № 50. – Ст. 5073.


[Закрыть]. Сохранение же таких вопросов в ведении самих госкорпораций (госкомпаний) и их регламентация внутренними (локальными) актами организаций представляется неприемлемой, поскольку представляет собой неоправданно широкую их свободу и автономию.

Госкорпорации как субъекты управления федеральной собственностью в переходный период

Противоречивость правового статуса госкорпораций проявляется в том, что отдельное имущество может передаваться им не в собственность, а в управление с сохранением на него права федеральной собственности. Речь идет опять же о Ростехнологиях и Росатоме, одной из главных целей деятельности которых является управление государственной собственностью в установленной для них сфере деятельности[259]259
  См.: Часть 1 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», п. 12.1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».
  На Ростехнологии изначально не была возложена функция по управлению федеральным имуществом, однако впоследствии законодатель пошел во многом по аналогии с Росатомом и внес соответствующие изменения Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 88-ФЗ (СЗ РФ. – 2007. – № 48 (2 ч.). – Ст. 5814).


[Закрыть]. В рамках реализации рассматриваемой функции корпорации осуществляют от имени Российской Федерации права акционера в отношении акционерных обществ с государственным участием, а также права собственника имущества в отношении федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, а также некоторого иного (казенного) государственного имущества.

Таким образом, Росатом и Ростехнологии официально признаны субъектами управления государственной собственностью и по своему правовому положению сближены с федеральным агентством (кстати, ранее существовавшее Федеральное агентство по атомной энергии было упразднено именно в связи с созданием Росатома). Вместе с тем государственным органам запрещено вмешиваться в деятельность корпораций, которые при этом не входят в систему федеральных органов власти, что заставляет сомневаться в административно-процессуальном характере форм и методов деятельности Росатома и Ростехнологий.

Прежде всего, остается неясным ответ на главный вопрос: распространяется ли установленный для государственных органов порядок управления публичным имуществом на госкорпорации и являются ли их распорядительные действия административными актами либо публично-правовой механизм осуществления правомочий собственника здесь замещается частноправовым? Кроме того, не ясно, имеет ли какие-либо существенные отличия механизм управления корпорацией федеральным имуществом от механизма управления собственным имуществом?

Для разъяснения этих вопросов обратимся к детальному анализу складывающихся в исследуемой сфере отношений.

Осуществление госкорпорациями от имени Российской Федерации прав акционера. В сфере атомной энергетики были предусмотрены сложные структурные изменения, в том числе преобразование значительного числа федеральных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с последующим внесением соответствующих пакетов акций в уставный капитал ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» (100 % его акций, в свою очередь, передаются Росатому)[260]260
  Перечень из 55 акционируемых предприятий содержится в Приложении 5 к Указу Президента РФ от 27 апреля 2007 г. № 556 «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации», а также в Приложении 3 постановления Правительства РФ от 26 мая 2007 г. № 319 «О мерах по созданию открытого акционерного общества “Атомный энергопромышленный комплекс”» (СЗ РФ. – 2007. – № 23. – Ст. 2788).


[Закрыть]. Именно в отношении таких преобразуемых компаний Корпорация и осуществляет права акционера, вплоть до завершения реорганизационных процедур[261]261
  См.: Подпункт «г» п. 1 ч. 1 ст. 5, ч. Зет. 38 от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», подп. «б» п. 4 Указа Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”, п. 1 постановления Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 346 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. № 369» // СЗ РФ. – 2008. – № 19. – Ст. 2182.
  Здесь необходимо обратить внимание на допущенное в нормативных актах несоответствие. Указанные выше нормы закона говорят о передаче пакетов акций в дочерних обществах непосредственно Росатому (в качестве имущественного взноса Российской Федерации), в то время как акты Президента и Правительства РФ предусматривают их вложение в уставный капитал ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс». Именно по последнему пути пошли реальные преобразования.


[Закрыть]. Равным образом и Ростехнологии осуществляют права акционера в отношении тех хозяйственных обществ, акции которых передаются Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации, вплоть за окончания процедур передачи[262]262
  Изначально таких акционерных обществ насчитывается более 240, после чего к ним присоединяются более 180 акционированных федеральных государственных унитарных предприятий (см. Приложения 1–3 и п. 1, 2 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”»).


[Закрыть].

Таким образом, реализация корпорациями от имени государства прав акционера носит временный характер и нацелена на то, чтобы они самостоятельно завершили все структурные преобразования. Российская Федерация остается акционером в течение переходного периода лишь формально, поскольку все управленческие правомочия сконцентрированы в руках госкорпораций. Подчеркнем, что Росатом и Ростехнологии уполномочены не на распоряжение находящимися в федеральной собственности акциями (их продажу, передачу в доверительное управление, залог и т. д.), а именно на осуществление прав, удостоверенных акциями, т. е. на управление или участие в управлении подведомственными хозяйственными обществами. Дело в том, что юридическая судьба самих акций уже определена федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (они передаются госкорпорациям или их дочерним обществам), в связи с чем на Росатом и Ростехнологии возложена только текущая реализация прав акционера в переходный период.

Основной интерес вызывают процедуры осуществления прав акционера госкорпорациями от имени Российской Федерации. Применительно к системе Росатома здесь действует специальный нормативный акт – постановление Правительства РФ от 29 сентября 2007 г. № 627 «О порядке осуществления от имени Российской Федерации полномочий акционера в отношении открытых акционерных обществ атомного энергопромышленного комплекса, акции которых находятся в федеральной собственности». Анализ данного Порядка свидетельствует о том, что здесь в целом сохранена административно-процессуальная форма волеизъявления государства (в лице Корпорации, Правительства РФ, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти) как лица, представленного в органах управления акционерного общества. Следовательно, механизм управления Корпорацией принадлежащими государству пакетами акций существенно отличается от управления собственными акциями.

Однако применительно к Ростехнологиям аналогичного специального порядка в течение 2007–2009 гг. не было предусмотрено. Не распространялись на Корпорацию и общие процедуры реализации от имени Российской Федерации прав акционера[263]263
  Из постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами (“золотой акции”)» (с изм. и доп.) следует, что оно распространяется только на Росимущество и Минобороны России.


[Закрыть]. Подобное упущение представляется абсолютно неприемлемым, поскольку возложенная на Ростехнологии государственная функция не должна была осуществляться посредством частноправового инструментария. Лишь в конце 2009 г. было издано постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 831 «Об осуществлении Государственной корпорацией “Ростехнологии” от имени Российской Федерации прав акционера акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и передаются Государственной корпорации “Ростехнологии” в качестве имущественного взноса Российской Федерации, до передачи указанных акций»[264]264
  СЗ РФ. – 2009.– № 44.– Ст. 5238.


[Закрыть].

Между тем восполнение пробела решило проблему лишь частично, поскольку после завершения реорганизационных процедур госкорпорации (их дочерние структуры) становятся полноправными собственниками акций и осуществляют права акционера, как мы уже писали ранее, по собственному усмотрению в рамках корпоративного законодательства без надлежащего контроля со стороны государства. Поэтому есть все основания для того, чтобы установить для госкорпораций универсальный публично-правовой порядок осуществления прав акционера как в переходный период, так и после завершения реорганизационных процедур.

Осуществление госкорпорациями от имени Российской Федерации прав собственника имущества унитарных предприятий, как и управление акциями, прежде всего обеспечивает структурные преобразования. Президентом России утверждается перечень федеральных государственных унитарных предприятий, имущественные комплексы которых подлежат передаче Росатому (в качестве имущественного взноса Российской Федерации)[265]265
  До настоящего времени соответствующего перечня не утверждено, несмотря на прямое указание подп. «в» п. 1 ч. 1 ст. 5 во взаимосвязи с п. Зч. 1 ст. 18 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».


[Закрыть], а также перечень федеральных государственных унитарных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, 100 % акций которых передается Ростехнологиям (также в качестве имущественного взноса государства)[266]266
  Соответствующий перечень более чем из 180 предприятий содержится в Приложении № 1 и п. 1 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”».


[Закрыть]. В отношении указанных предприятий госкорпорации временно (вплоть до завершения реорганизационных процедур) осуществляют от имени Российской Федерации права собственника имущества. Вместе с тем значительное количество (порядка 100) федеральных государственных предприятий, подведомственных Росатому, сохраняется в федеральной собственности в соответствии с отдельным перечнем, утвержденным Президентом РФ[267]267
  См.: Подпункт «б» п. 1 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”», Приложение 2 к Указу Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».


[Закрыть]. Здесь реализация Корпорацией полномочий собственника федерального имущества не ограничивается переходным периодом и планируется на неопределенный срок.

В первую очередь представляет интерес анализ управленческих полномочий госкорпораций в отношении подведомственных унитарных предприятий, поскольку по сравнению со ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (содержит базовый набор прав собственника имущества предприятия) в нашем случае наблюдается определенная специфика. В частности, Ростехнологии вправе принимать решения по принципиальным вопросам деятельности подведомственных предприятий, в том числе согласовывать назначение главных конструкторов, а также давать предприятиям задания, обязательные для исполнения (ч. 5 ст. 18.1 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии»). Перечень полномочий собственника, реализуемых и Росатомом, изменен еще заметнее. Корпорация, например, вправе принимать решения о перераспределении федерального имущества между подведомственными предприятиями (ст. 39 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»)[268]268
  Столь серьезные изменения потребовали даже включения в Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» специальной ст. 20.1, в соответствии с которой права собственника имущества федеральных государственных предприятий атомной отрасли и порядок осуществления этих прав регулируются положениями данного Закона с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».


[Закрыть].

На наш взгляд, такие новшества следует оценить критически, поскольку законом должны быть установлены единое содержание права хозяйственного ведения и унифицированные правомочия собственника имущества унитарных предприятий. Особенности правового статуса предприятий, подведомственных Росатому и Ростехнологиям, суть которой состоит в дальнейшем сужении ограниченного вещного права и расширении правомочий собственника, подрывает сложившиеся правовые институты.

Необходимо обратить внимание и на концентрацию у госкорпораций управленческих полномочий: если в отношении обычных федеральных предприятий ряд полномочий собственника сохраняется за Правительством РФ (например, согласование сделок с имуществом стоимостью выше 150 млн руб.), то Росатом и Ростехнологии решают данные вопросы в отношении подведомственных предприятий самостоятельно. Помимо этого, Росатом компетентен принимать решения о реорганизации и ликвидации подведомственных предприятий (не входящих в перечень стратегических), в то время как по общему правилу такие полномочия принадлежат только Правительству РФ[269]269
  См.: Пункт 3 постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».
  Отметим, что для реорганизации или ликвидации стратегических предприятий необходимо соответствующее решение Президента РФ (п. 2 ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»).


[Закрыть].

Что касается процедур реализации прав собственника имущества предприятий, то анализ нормативных правовых актов не позволяет говорить о возможности применения здесь порядка принятия решений (об утверждении плана финансово-хозяйственной деятельности, о согласовании сделок и т. д.), установленного для федеральных органов исполнительной власти.

В итоге Росатом и Ростехнологии превращаются в фактического собственника имущества подведомственных предприятий (несмотря на то что формально действуют от имени Российской Федерации), и практически все полномочия реализуют по собственному усмотрению без применения административно-правовой формы управления. Возможно, в какой-то степени это оправдано по отношению к реорганизуемым предприятиям (они все равно вливаются в структуру госкорпораций), однако абсолютно неприемлемо для управления федеральными унитарными предприятиями на постоянной основе, а их в ведении Росатома сохраняется значительное количество.

Осуществление от имени Российской Федерации прав собственника имущества учреждений носит временный характер и распространяется на учреждения, которые передается Росатому в качестве имущественного взноса по перечню, утвержденному Правительством РФ (Ростехнологиям федеральных учреждений не передается). Круг реализуемых полномочий собственника закреплен в законе и достаточно традиционен (ст. 40 во взаимосвязи с п. 1 ч. 1 ст. 38 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»). Примечательно, что после завершения реорганизационных процедур и оформления права собственности Корпорации на имущество подведомственных учреждений содержание ее правомочий каким-либо образом не изменяется и регламентируется той же ст. 38 Закона, что указывает на формальность сохранения в переходный период права собственности Российской Федерации на имущество передаваемых учреждений.

Процедуры реализации полномочий собственника от имени Российской Федерации в переходный период не регламентированы, в связи с чем соответствующая управленческая деятельность здесь также теряет административно-процессуальных характер.

Управление госкорпорациями иным федеральным имуществом. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» данная организация обеспечивает управление государственным запасом специального сырья и делящихся материалов, его содержание, хранение и обращение, а также передачу находящихся в федеральной собственности ядерных материалов юридическим лицам в порядке, установленном Правительством РФ (до настоящего времени не принят).

Помимо этого Правительство РФ должно утвердить перечень федерального казенного имущества, права собственника на которое от имени Российской Федерации осуществляет Корпорация (подп. «г» п. 1 ч. 2 ст. 5 Закона).

Таким образом, управление указанным имуществом со стороны Росатома носит постоянный характер и не ограничено переходным периодом. При этом законодатель опять-таки не отвечает на вопросы, какова природа таких полномочий: носят они публично-правовой характер и осуществляются в административно-правовой форме или подчиняются положениям частного права и подразумевают фактическое использование имущества? Каково содержание правоотношений между государством и Корпорацией по поводу переданного в управление федерального имущества? Какие нормы права следует применять к таким правоотношениям?

Если взглянуть на проблему глубже, весьма спорна сама конструкция осуществления Росатомом прав на казенное имущество от имени государства. Дело в том, что здесь на первый план выходит личность Корпорации как хозяйствующего субъекта, выполняющего различные виды деятельности и использующего в ее рамках в том числе государственное имущество. Иными словами, Росатом не столько распоряжается от имени Российской Федерации переданным имуществом (как субъект управления), сколько реализует в отношении него правомочия владения и пользования в процессе собственной текущей деятельности. Это требует передачи рассматриваемых объектов Корпорации на каком-либо гражданско-правовом титуле. Однако можно предположить, что законодатель загнал себя в тупик поскольку, с одной стороны, желает сохранить имущество в федеральной собственности (в особенности, если речь идет об объектах, изъятых из оборота), а с другой – гарантировал госкорпорациям титул собственности на принадлежащее им имущество, отказавшись от использования ограниченных вещных прав.

Итог закономерен: рассматриваемое имущество признается федеральной собственностью, однако все правомочия в отношении него осуществляет Росатом по своему усмотрению, но почему-то от имени Российской Федерации, хотя объекты используются для осуществления собственных функций как хозяйствующего субъекта. Более несостоятельную юридическую конструкцию сложно представить. Очевидно, что существо отношений (которое включает наделение Корпорации правомочиями пользования, владения, а в некоторых случаях, видимо, и распоряжения) требует передачи имущества на конкретном вещном или обязательственном титуле, без чего содержание правоотношений лишается необходимого юридического наполнения.

Таким образом, нормативно-правовая база, на основе которой госкорпорации должны управлять государственным имуществом, представляется совершенно неадекватной, отличается противоречивостью и пробельностью. Данные обстоятельства лишний раз заставляют крайне критично оценить в условиях существующей классификации субъектов права и юридических лиц создание исследуемых «гибридных» субъекта права (прежде всего, Росатома и Ростехнологий), которые вряд ли смогут эффективно и без злоупотреблений справиться с фактически бесконтрольным управлением не только государственным, но своим собственным многомиллиардным имуществом.

Госкомпании как доверительные управляющие федеральной собственностью

Конструкция организационно-правовой формы госкомпаний предполагает, что основные активы передаются им не в собственность, а в доверительное управление. Действующее российское законодательство не запрещает передачу публичного имущества в доверительное управление, однако раньше такая возможность активно использовалась лишь применительно к принадлежащим государству и муниципалитетам пакетам акций. Возникают закономерные вопросы: чем обусловлено и насколько оправданно избрание именно этого института и отказ от более привычных способов наделения государственных организаций правомочиями владения, пользования и распоряжения публичным имуществом (правом собственности, оперативного управления, хозяйственного ведения)?

Анализ Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» заставляет прийти к выводу, что использование применительно к госкомпаниям модели доверительного управления непоследовательно, концептуально ошибочно и приводит к разбалансированию системы правового регулирования вещных и обязательных отношений.

Во-первых, доверительное управление возникает по общему правилу на основании договора, что соответствует обязательственной природе таких отношений в рамках российского законодательства (ст. 1112 ГК РФ). Учреждение доверительного управления по основаниям, предусмотренным законом, допускается лишь в качестве исключения (ст. 1026 ГК РФ), однако, как обоснованно пишет В.В. Витрянский, и в этих случаях непосредственным основанием возникновения правоотношений, связанных с доверительным управлением имуществом, является договор доверительного управления имуществом, заключаемый с доверительным управляющим, с той лишь разницей, что в качестве учредителя доверительного управления выступает не собственник имущества, а иное лицо, указанное в законе[270]270
  Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. – Кн. 3. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. – М., 2002. – Гл. 14. – § 1.


[Закрыть]. В ситуации с госкорпорациями доверительное управление учреждается, следовательно, и прекращается на основании отдельного федерального закона, что противоречит природе рассматриваемых отношений.

Во-вторых, существенным условием договора доверительного управления является прежде всего условие о предмете, т. е. о составе передаваемого имущества. Между тем перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, подлежащих передаче в доверительное управление Автодору, утверждается Правительством РФ (ч. 2 ст. 28 Закона). Соответственно, на момент учреждения доверительного управление его главное условие – условие о предмете – отсутствует. Состав передаваемого имущества определяется позднее, притом в одностороннем порядке Российской Федерацией.