Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Более того, в отношении контроля Счетной палаты РФ за деятельностью всех государственных корпораций действующее законодательство позволяет сделать вывод о том, что такой контроль предполагается. Область действия контрольных полномочий Счетной палаты РФ распространяется на любые организации (ст. 12 Федерального закона «О Счетной палате РФ»), уже одно это обстоятельство не позволяет утверждать о выведении государственных корпораций из сферы внимания органа парламентского контроля. Счетная палата РФ контролирует целевое и эффективное использование средств федерального бюджета и федерального имущества; критериями оценки деятельности государственных и муниципальных органов и организаций являются их действия и результат, обеспечивающие достижение публичного интереса. В отношении государственных корпораций законодатель однозначно установил целевое использование предоставляемого им федерального имущества, ввел ряд ограничений по его распоряжению, предписал предоставление отчетов Правительству РФ. Все это свидетельствует о праве и обязанности Счетной палаты РФ осуществлять необходимые проверки государственных корпораций.

Именно о таком понимании норм федерального закона свидетельствует и практика проверок Счетной палатой РФ деятельности Агентства по страхованию вкладов[481]481
  См. официальный сайт Счетной палаты РФ: http://www.ach.gov.ru/ru/news/ archive/2550/ (дата обращения: 22 мая 2009 г.).


[Закрыть].

В системе гарантий публичного интереса и контроля за деятельностью государственных корпораций наблюдается тенденция по расширению перечня и видов гарантий и форм контроля.

Так, в декабре 2007 г. в Уголовный кодекс РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях, были признаны должностными лицами. В случае совершения деяний против интересов государства они несут ответственность в соответствии с положениями гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

18 мая 2009 г. Президент РФ подписал Указ № 560, согласно которому замещение руководящих должностей в государственных корпорациях обусловливается предоставлением сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а равным образом распространяется на лиц, замещающих указанные должности. Подобные требования характерны для статуса государственных служащих. Распространение его на руководителей государственных корпораций свидетельствует о предъявлении к ним требований, обычно предъявляемых государством к должностным лицам органов исполнительной власти либо к руководителям иных организаций, в ведении которых находятся федеральные бюджетные средства либо федеральное имущество.

Вышеприведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что для государственных корпораций как особых субъектов публичного права предусмотрены хотя и специальные, но достаточно разнообразные и полномасштабные формы государственного контроля, причем по ряду элементов система такого контроля сходна с контролем за деятельностью федерального органа исполнительной власти.

Контроль финансово-хозяйственной деятельности и предоставление отчетности в отношении большинства государственных корпораций специально предусматривается соответствующими федеральными законами.

Контроль финансово-хозяйственной деятельности в первую очередь связан с установлением Правительством РФ правил ведения отдельных хозяйственно-экономических операций. В отношении некоторых государственных корпораций определяются основные показатели их финансово-экономической деятельности (Меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка). В отношении контроля за финансово-хозяйственной деятельностью особо следует остановиться на проблеме участия государственных корпораций в системе размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Размещение таких заказов государственной корпорацией за счет средств государственного бюджета подчиняется общему правовому режиму, и в данной ситуации государственная корпорация выступает государственным заказчиком, представляя государственные интересы и осуществляя функции по обеспечению расходования средств государственного бюджета.

Заключение же договоров за счет собственных средств государственной корпорации с формально-юридической точки зрения не носит характер распоряжения средствами бюджета и не предполагает обязательного применения конкурсных процедур в соответствии с положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. Соответственно, не возможна реализация и тех форм контроля, которые предусмотрены указанным федеральным законом.

В ряде случаев сама государственная корпорация может выступать не в роли заказчика, а в роли исполнителя (поставщика, подрядчика), и общий режим, равно как и специфика их деятельности, допускает получение государственного заказа без прохождения конкурсных процедур. В частности, это касается государственного оборонного заказа, который специально для государственной корпорации «Росатом» утверждается постановлением Правительства РФ.

Однако особую роль в качестве инструмента контроля за финансово-хозяйственной деятельностью государственной корпорации играют отчеты о деятельности корпорации. Как правило, это представляемый в Правительство РФ ежегодный отчет корпорации, который включает годовую финансовую (и бухгалтерскую) отчетность, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, отчет о результатах мониторинга. В отношении всех государственных корпораций предусмотрено проведение обязательного ежегодного аудита. Для Внешэкономбанка требуется также проведение проверки годовой бухгалтерской отчетности службой внутреннего контроля.

В частности, Агентство по страхованию вкладов отправляет отчеты не только в Правительство РФ, но в Центральный банк РФ. При этом необходимо отметить, что законодательство о государственных корпорациях не предусматривает обязательного утверждения представленных отчетов. Очевидно, что по результатам анализа таких отчетов возможно принятие только кадровых решений – мер дисциплинарного воздействия, но только таких радикальных, как освобождение от должности руководителей корпорации.

Контроль за выполнением публичных функций может осуществляться в иных формах, нежели контроль за финансово-хозяйственной деятельностью государственной корпорации.

Судебный контроль деятельности государственных корпораций требует решения вопроса о формах и характере такого контроля.

На первый взгляд государственная корпорация выступает в имущественных отношениях в качестве некоммерческой организации – юридического лица, наделенного статусом участника гражданско-правовых отношений. В этом отношении участие государственной корпорации в гражданском обороте должно было бы осуществляться исключительно в режиме частноправового регулирования. Однако судебная практика свидетельствует об обратном. В судебном споре, вынесенном на окончательное рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации, возник спор относительно обязательности требований ГК РФ о порядке проведения публичного конкурса применительно к процедурам отбора организаций, принимающих участие в государственной программе реформирования ЖКХ. Поскольку правила проведения такого отбора, утвержденные государственной корпорацией «Фонд содействия реформированию ЖКХ», по ряду положений входили в противоречие с Гражданским кодексом РФ, они были оспорены в суде.

Окончательно ставя точку в этом деле, Верховный Суд РФ указал, что отношения, связанные с реализацией функций и полномочий государственной корпорации носят публично-правовой характер и для их регулирования нельзя признавать обязательным применение ГК РФ (см.: Определение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2008 г. № 7-Г08-21). Правда, при этом Верховный Суд РФ не сделал другого вывода: по каким процессуальным правилам следует рассматривать споры с участием государственных корпораций – по правилам искового производства или по правилам рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений.

Очевидно, что в отношении форм судебного контроля за деятельностью государственных корпораций важнейшую роль будет играть разграничение функций, реализуемых корпорациями в режиме частного права, и функций публично-правового характера.

В случаях если речь идет о реализации властных полномочий в области государственного управления и о принятии решений, носящих обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены, то оспаривание подобных действий и решений должно осуществляться по правилам гл. 25 ГПК РФ (п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»).

Примером реализации таких полномочий могут послужить нормативные правовые акты, издаваемые в случаях, предусмотренных законом, государственными корпорациями. В частности, ст. 8 Закона о государственной корпорации «Росатом» предусматривает, что нормативные правовые акты корпорации могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, что аналогичные правила должны применяться и в отношении ненормативных актов, действий и решений государственной корпорации и ее должностных лиц.

Обеспечение социальных прав как направление деятельности государственной корпорации

Обеспечение реализации социальных прав граждан следует рассматривать как общую обязанность государства. От имени государства обеспечение социальных прав может осуществляться любыми организациями – независимо от того, будут эти организации непосредственно выступать от имени государства или же будут участвовать в выполнении социальных функций в качестве юридического лица соответствующей организационно-правовой формы.

Второй вариант характерен для государственных корпораций, и в то же время ряд механизмов, используемых государственными корпорациями, не может быть реализован другими организациями. Специфика государственных корпораций заключается в том, что de jure они действуют автономно от государства, их имущественные и финансовые фонды, хотя и признаются публичной собственностью, не ограничены строгими рамками процедур, установленных для использования федерального имущества. В то же время цели и задачи государственных корпораций определены государством. Эти цели и задачи, в частности, носят характер обеспечения прав граждан, а специфика государственных корпораций заключается в том, что, преследуя туже цель, что и государство, государственные корпорации, не стеснены рамками строго регламентированного порядка расходования публичных финансовых средств и управления публичным имуществом, который в обычных условиях призван способствовать эффективному и результативному использованию публичных ресурсов, однако не способствует реализации масштабных проектов, позволяющих достичь качественно иного уровня инфраструктурного, технологического, энергетического, финансового, страхового, социального обеспечения, а также защиты социальных прав и законных интересов граждан.

Специфика публично-правового статуса государственной корпорации, позволяет, в частности, Агентству по страхованию вкладов эффективно осуществлять деятельность по «защите прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации, укреплению доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулированию привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации»[482]482
  Статья 1 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ.


[Закрыть].

Для этих целей средства федерального бюджета не могли быть использованы в том числе и потому, что потеря банковского вклада представляет собой риск, на который идет любой вкладчик, заключая договор банковского вклада. Гарантируя вкладчикам соответствующие выплаты при наступлении страхового случая – банкротства коммерческого банка, законодатель преследует цель именно обеспечения прав граждан.

Следовательно, восстановление имущественной сферы гражданина, добровольно передавшего свои сбережения в банк с целью получения дохода, относится к защите частного интереса в каждом конкретном случае, но приобретает характер социальной политики государства.

Агентство по страхованию вкладов имеет в своем распоряжении уникальный инструментарий для достижения поставленной задачи: платежи, направляемые в его распоряжение для формирования фонда страхования вкладов, носят характер обязательных платежей для коммерческих банков; отношения с банками строятся на основе принципов страховой деятельности; корпорация выступает от имени публичного субъекта в процедуре банкротства кредитных организаций; при недостаточности собственных средств Агентство по страхованию вкладов имеет право получать финансовую помощь из федерального бюджета. Следует отметить, что определение размера компенсационной выплаты гражданину в случае банкротства банка определяет федеральный законодатель, а обеспечение этих выплат становится задачей государственной корпорации исключительно за счет собственной деятельности по формированию фонда страхования вкладов.

Через введение системы страхования вкладов обеспечивается «защита прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации, укрепление доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации». При этом социальное назначение государства проявляется в том, что оно гарантирует гражданам – вкладчикам, независимо от того, насколько добросовестны банки в выполнении своих обязанностей как страховщиков, возмещение денежных средств в установленном федеральным законом размере.

В.В. Бондаренко
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИЧНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

Общие положения

Одной из важнейших функций государства является обеспечение удовлетворения общественных потребностей. Удовлетворение общественных потребностей, в свою очередь, требует обобществления части национального богатства в производстве и потреблении, здесь собственность является объективно необходимым элементом структуры любого общества. Государственная собственность являет собой базис формирования государственных доходов, необходимых для осуществления публичных функций любым публично-правовым образованием.

В современных странах с развитой экономикой, тем более в тех, где во главу угла ставятся централизованные методы управления хозяйством, удельный вес государственной собственности в структуре основных производственных фондов достаточно высок. Это обусловлено тем, что государственная собственность играет важную роль государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частный сектор. Государственная собственность и публичный сектор определяют экономический рост, служат залогом стабильности и устойчивого роста, гарантом сохранения национального богатства. В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения на случай всякого рода чрезвычайных обстоятельств. Важными отраслями «присутствия» государства являются также военно-промышленный комплекс, атомная энергетика, транспорт, связь и ряд других.

Сохранение в собственности государства значительного числа объектов производственного, социально-культурного и иного значения необходимо для обеспечения безопасности, причем не только военной, но и экономической, технологической и т. д., а также выполнения социальных функций.

Объем публичной собственности определяется исходя из публичного интереса, признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования[483]483
  Тихомиров Ю.А. Публичное право. – М., 1997. – С. 53, 54.


[Закрыть].

В настоящее время, несмотря на прошедшую волну приватизации государственного имущества, в стране по-прежнему осуществляется перераспределение имущественных прав, причем вопрос о том, какое место в итоге займет государственный сектор, до сих пор остается открытым. Большинство исследователей отмечают, что официальная политика по отношению к публичному сектору, его границам, сферам приложения до сих пор не выработана[484]484
  См.: Гражданское право: В 3 т. / под ред. А.П.Сергеева. – М., 2008. – Т. 1. – С. 712 (автор главы – Е.Н. Абрамова).


[Закрыть]. Идет процесс разрушения государственной собственности и самоустранения публично-правовых образований от исполнения функций собственника. Соотношение частной и публичной собственности приблизилось к признаваемым нормальными показателям, экономика уже не страдает переизбытком государственной собственности, но уровень ее управления еще не отвечает потребностям современного общества[485]485
  Там же. – С. 713.


[Закрыть].

Подобная ситуация определила осознание неэффективности управления государственной собственностью при необходимости выполнения важнейших социально-экономических задач, остро стоящих перед страной, что послужило мощным импульсом в принятии решения о поиске новой модели управления публичной собственностью, не утрачивая при этом присутствие государства в экономике. Таким решением явилось появление юридических лиц с особым правовым статусом: государственных корпораций, под которыми законодатель понимает не имеющих членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданных для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций[486]486
  Пункт 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.


[Закрыть].

Максимально «плодотворным» в плане создания государственных корпораций стал 2007 г. Так, на свет появилось шесть государственных корпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – Росатом)[487]487
  Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078.


[Закрыть], Государственная корпорация «Ростехнологии» (далее – Ростехнологии)[488]488
  Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814.


[Закрыть], Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк),[489]489
  Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // СЗ РФ. – 2007. – № 22. – Ст. 2562.


[Закрыть] Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд содействия реформированию ЖКХ)[490]490
  Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799.


[Закрыть], Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – Олимпстрой)[491]491
  Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415.


[Закрыть], а также ныне реорганизуемая в акционерное общество Российская корпорация нанотехнологий (далее – Роснанотех)[492]492
  Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3753.


[Закрыть] (при общем количестве семь, Агентство по страхованию вкладов[493]493
  Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч. 2). – Ст. 5029.


[Закрыть] появилось несколько раньше, в 2003 г.).

Возможно данное явление и не привлекло бы к себе столь пристального внимания, если не два обстоятельства:

во-первых, обращение на него внимания в 2009 г. Президентом РФ в своем ежегодном послании Федеральному посланию, посчитавшим эту форму организации хозяйствующих субъектов в целом бесперспективной;

во-вторых, тот объем средств, который был выделен из федерального бюджета на создание государственных корпораций, в общем породивший вопрос о правовой природе собственности государственных корпораций и особенностях реализации им права собственности.

Собственно, если бы не второе обстоятельство, то вероятнее всего не было бы и первого, а это, в свою очередь, не породило бы столь оживленной дискуссии, в том числе и в научных кругах. Поскольку обратного пути нет, тем позитивнее, что проблемы, связанные с правовым статусом государственных корпораций, на наш взгляд, выявляют емкий и значительный вопрос, связанный с гражданской правосубъектностью государства и особенностями права государственной собственности в целом.

Проблематика, определившая столь серьезный интерес среди юридической общественности, расколола последнюю на два лагеря: сторонников и противников (во главе с Президентом РФ) внедрения нового института. В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., предлагается исключить законодательную возможность создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме государственных корпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона «О некоммерческих организациях»[494]494
  Вестник ВАС РФ. – 2009. – № 11.


[Закрыть]. В свою очередь, Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ предложило ряд конкретных мер по реорганизации государственных корпораций и повышению эффективности их деятельности[495]495
  Письмо Минэкономразвития России от 15 февраля 2010 г. № 2141-ЭН/Д06.


[Закрыть].

Так какова же квинтэссенция государственных корпораций, поскольку выявляемые проблемы оказываются столь сложными, что не позволяют до сих пор выработать окончательного решения по ним. Исключение можно считать преобразование ГК «Роснанонех» в ОАО[496]496
  Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. 2010. – № 31. – Ст. 4180.


[Закрыть], однако и это обстоятельство, возможно, не явится решением общей проблемы. Базисными, на наш взгляд, являются проблемы юридической личности и правовой природы собственности государственных корпораций.

Гражданская правоспособность государства и формы его участия в гражданском обороте

Государство, наряду с другими субъектами гражданского права может участвовать в гражданских правоотношениях, что предопределяет его правоспособность. Вместе с тем правоспособность государства обладает рядом особенностей, поскольку государство является главным субъектом публичного права, т. е. носителем власти.

Особое положение государства выявляет две противоположные тенденции. С одной стороны, необходимость уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями, с другой – использование этих полномочий для регулирования частно-правовых отношений. Первая тенденция отражена в ГК РФ в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ государство участвует в гражданских правоотношениях на равных началах с другими субъектами. Участие государства в гражданских правоотношениях на равных началах с другими субъектами не следует толковать таким образом, будто бы на эти отношения распространяется один единственный принцип равенства. Участие на равных означает, что нормы гражданского права применяются к государству в полном объеме, если иное не предусмотрено законом[497]497
  См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой (постатейный) / под ред. О.Н. Садикова. – 3-е изд. – М., 2005. – С. 345.


[Закрыть]. Иными словами, государство заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частноправовых отношениях и не должно пользоваться имеющимися у него властными полномочиями. Тем не менее во многих иных нормах ГК РФ (например, ст. 445) и в других нормативных актах закреплены достаточно широкие права государства по вмешательству в гражданские правоотношения. Однако это полномочия не участника данных отношений, а стоящего над ними третьего лица.

Публично-правовая сущность государства в гражданских правоотношениях выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией[498]498
  Гражданское право: Учеб. / под ред. Ю.К. Толстого. – 2009. – Т. 1. – С. 217 (автор главы A.A. Иванов).


[Закрыть], не признается, тем не менее, юридическим лицом. В этом заключается специфика правового положения государства в отечественном гражданском праве, где классификация субъектов представляется трехчленной: физические лица, юридические лица и государство. Вместе с тем, несмотря на конструкцию «особого лица», законодатель не определяет того, в чем состоят особенности государства как субъекта гражданского права и распространяет на него нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).

Действительно к государству в полном объеме могут быть применимы только правила о волеобразовании и волеизъявлении. Однако принадлежность к общему роду не отменяет видовых различий содержательного и формального характера. Так, иные правила, характерные для юридических лиц (в частности, о правоспособности, наименовании и месте нахождения, филиалах и представительствах, видах юридических лиц, их регистрации, реорганизации и ликвидации), к государству не применимы. Безусловно, государство, как и юридическое лицо, представляет собой некую структуру, которая имеет внутреннюю организацию, органы управления и участвуют в гражданском обороте. Вместе с тем государство действует посредством не только физических, но и юридических лиц. Что касается таких признаков юридического лица, как имущественная обособленность, выступление в обороте от своего имени и самостоятельная имущественная ответственность, то они применительно к государству получают иное наполнение. Здесь следует согласиться с мнением A.A. Иванова, полагающего, что организационное единство государства достигается главным образом публично-правовыми методами. Отсутствуют единая структура и общий для всех регламент.

Государственное имущество во многом распределено между созданными им юридическими лицами, являющимися самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Государство как собственник выступает в обороте не только от своего имени, но и от имени созданных им юридических лиц, а ответственность государства не распространяется на все принадлежащее ему имущество[499]499
  Там же. – С. 218.


[Закрыть].

Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно (с помощью соответствующих органов (п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ), так и опосредованно. Учитывая специфику предмета нашего исследования, мы остановимся на опосредованной форме участия государства в гражданских правоотношениях.

С формальной точки зрения опосредованное участие государства в гражданском обороте опирается на нормы, закрепленные в п. 3 ст. 125 ГК РФ, закрепляющей правила самостоятельной ответственности публичных образований и учреждаемых ими юридических лиц.

Однако всегда ли формально-юридический подход достаточен для выявления сути анализируемой области отношений. Так, опосредованное участие государства в обороте может достигаться путем вступления в него созданных государством юридических лиц, формально действующих самостоятельно, приобретающих права и обязанности для себя, а не для государства. В первую очередь речь идет о таких организационно-правовых формах, как государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемых государством и автономных учреждениях. Ведь посредством этих юридических лиц, пусть косвенно, но государство все-таки участвует в гражданском обороте. Безусловно, гражданское законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности (п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ). Это далеко не все исключения, иллюстрирующие опосредованное участие государства в гражданском обороте.

Так, государство, оставаясь собственником имущества, на базе которого функционируют созданные им юридические лица, определяет совершение если не каждой, то любой крупной сделки, опять-таки формально заключаемой от имени этих юридических лиц. Де-юре непосредственное участие государства в гражданских правоотношениях отсутствует, но де-факто государство всегда находится рядом.

В качестве более яркой иллюстрации опосредованного участия государства в гражданском обороте можно привести следующие примеры. В частности, в 2008 г. в форме некоммерческого фонда был создан Фонд содействия развитию жилищного строительства[500]500
  Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» // СЗ РФ. – 2008. – № 30. – Ст. 3617.


[Закрыть]. Здесь также следует отметить, что институт некоммерческих фондов в целом используется государством и его субъектами для решения задач, имеющих публичную значимость (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Российский фонд правовых реформ[501]501
  Распоряжение Президента РФ от 22 февраля 1996 г. № 81-рп «О Российском фонде правовых реформ» // СЗ РФ. – 1996. – № 10. – Ст. 882.


[Закрыть] и т. п.). Вряд ли в формировании упомянутых юридических лиц государство остается безучастным, исходя даже из их названия. Подобный же вывод можно сделать и на иных примерах, где в качестве организационно-правовой формы использовалось ОАО. В 1996 г. было учреждено ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», функционирующее в целях реализации федеральных целевых программ и привлечения внебюджетных финансовых средств для предоставления населению долгосрочных ипотечных кредитов на улучшение жилищных условий[502]502
  Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию» // СЗ РФ. – 1996. – № 37. – Ст. 4312.


[Закрыть]. Несмотря на целевой характер деятельности данной организационно-правовой формы, деятельность Агентства, тем не менее, сопровождается постоянным финансированием (путем увеличения уставного капитала) и предоставлением государственных гарантий за счет федерального бюджета (подробные данные можно получить из законов о федеральном бюджете).

Наряду с ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» не оставленной без внимания государства является деятельность таких акционерных обществ, как ОАО «Российские железные дороги»[503]503
  Статья 8 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» устанавливает перечень имущества ОАО «Российские железные дороги», изъятого из оборота. При этом закрепляется, что соответствующее имущество может находиться только в собственности единого хозяйствующего субъекта (ОАО «Российские железные дороги») или федеральной собственности. Кроме того, в п. 2 ст. 8 содержится перечень имущества, ограниченного в обороте, которым ОАО «Российские железные дороги» не вправе распоряжаться без согласия Правительства РФ.


[Закрыть], ОАО «Газпром», торги акциями которого начали осуществляться с 1996 г., однако это привело к тому, что доля государства в акционерном капитале сократилась до 3 8,87 %, так что же как не желание не просто участвовать, а определять политику компании заставило государство увеличить к 2005 г. свою долю участия до контрольного пакета (50,002 %) и ввести в Совет директоров крупных государственных чиновников. В качестве иллюстрации можно привести и иные финансовые институты развития: ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий», ОАО «Росагролизинг», ОАО «Российский сельскохозяйственный банк», которым отводится особая роль в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[504]504
  См.: Подраздел 1 разд. IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ. – 2008. – № 47.– Ст. 5489).


[Закрыть]. На наш взгляд A.B. Винницкий совершенно справедливо употребил для подобных хозяйствующих субъектов термин государственные «квази-корпорации»[505]505
  См.: Винницкий A.B. Государственная собственность в административном праве. – М., 2010.


[Закрыть].

Наконец, апофеозом желания государства опосредованно участвовать в гражданском обороте посредством учреждаемых юридических лиц можно считать создание государственных корпораций. Спешность принятия решений о создании которых, в свою очередь, породила серьезную дискуссию как в доктринальном плане, так и обнажила законодательные пробелы. Однако, если философски взглянуть на данное явление, то оно позволило лишний раз иначе взглянуть на правовой режим собственности государственных корпораций и подобных им хозяйствующих субъектов, а также вновь обратить внимание на концепцию, которая помогла бы найти общий знаменатель для упомянутых ранее и подобных им юридических лиц, а именно концепцию юридических лиц публичного права, которая возможно и позволила бы разрешить возникшие вопросы из правового положения, поскольку режим имущественных прав юридического лица определяется его организационно-правовой формой.

Общие вопросы статуса юридических лиц публичного права

Понятие «юридическое лицо публичного права» было известно российским дореволюционным[506]506
  Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. – М., 1911. – С. 122.


[Закрыть] и современным ученым[507]507
  Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. – М., 1970. – С. 35; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007.


[Закрыть], оно выделяется и зарубежным законодателем[508]508
  Так, § 89 Германского Гражданского Уложения назван «Юридические лица публичного права»; в ст 298 ГК Квебека указывается, что юридические лица бывают как публичного, так и частного права (Гражданский кодекс Квебека / науч. ред. О.М. Козырь, A.A. Маковская. – М., 1999. – С. 77).


[Закрыть]. Л. Эннекцерус к юридическим лицам публичного права относил «юридические лица, которые либо созданы непосредственно в силу закона или административного акта в качестве исполнителей задач публичного характера с тем, что устройство регламентируется нормой закона, либо такие, которые, осуществляя публичные задачи, хотя бы впоследствии признаются наделенными правами путем закона или административного акта компетентного органа государства»[509]509
  Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. – Т. 1. – Полутом 1. – М., 1948. —С. 419.


[Закрыть].