Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Попытки одного из консервативных правительств Канады распустить в 1980 г. корпорацию под флагом борьбы с бюрократизацией экономики ускорили его падение. В федеральный парламент немедленно поступила петиция в защиту корпорации со 100 тыс. подписей. Девизом массовой оппозиции правительству стало – «Давайте упраздним консерваторов и спасем «Петро-Канаду»!». На внеочередных парламентских выборах, получивших название «энергетических», консерваторы были разгромлены, и «Петро-Канада» продолжила деятельность.

Не менее поучительна деятельность американской Администрации долины реки Теннесси. Она представляет собой «независимое агентство» без права акционирования капитала (однако с правом выпуска облигаций). Все активы администрации принадлежат федеральному государству.

Мандат агентства по Акту Конгресса 1933 г. содержал комплексную задачу помощи экономике и населению обширного региона, расположенного на границе американского Юга и Севера, охватывающего территорию семи субъектов американской федерации, отличающегося труднодоступностью (болота, предгорья) и традиционно страдающего от застоя в экономике и оттока населения (в литературе подобные регионы нередко именуются «неперспективными», «зонами бедствия» или «загнивающими районами»).

Сегодня Администрация долины Теннесси управляет 47 государственными электростанциями – 11 тепловыми, тремя атомными, 29 ГЭС и четырьмя новейшими газотурбинными станциями, а также 17 тыс. миль линий электропередач с несколькими сотнями подстанций. Большинство объектов было построено Администрацией или капитально реконструировано ею. Предприятия Администрации снабжают электроэнергией не менее 8 млн жилищ и значительное количество промышленных объектов. Тарифы на электроэнергию агентство регулирует самостоятельно, помимо Федеральной энергетической комиссии. Поскольку рабочая сила в регионе дешевле, чем в большинстве других штатов, Администрация отпускает электричество потребителям заметно дешевле, чем частные энергетические фирмы, – по 6 центов за киловатт-час против 8,5 центов в среднем по стране.

Щадящие потребителя тарифы на электричество, применяемые Администрацией, свидетельствуют также об ее отличном техническом оснащении и об изощренном и дальновидном планировании руководством ее политики. А такое планирование всегда основано на тщательном и тонком менеджерском (и политическом) расчете.

Администрации долины реки Теннесси – вероятно, первая в мире государственная корпорация, действиям которой присущ комплексный подход. Сфера ее компетенции по Акту 1933 г. охватывает многие сферы жизни региона. Это – электрификация труднодоступных территорий, борьба с засухами и наводнениями, поддержание и восстановление лесного хозяйства, навигационная служба на реках и водохранилищах. Администрация осуществляет общее управление федеральным земельным фондом на территории семи штатов (в прочих 43 штатах это функция МВД). Агентство также проводит прикладные и даже фундаментальные научные исследования.

Некогда получавшее регулярные федеральные субсидии, данное агентство благодаря тщательно продуманной ценовой и тарифной стратегии со временем сделало такие финансовые накопления, что уже с 50-х гг. XX в. функционирует исключительно на принципе самофинансирования. Между тем в его бюджете имеется много статей расходов (см. выше) и всего два источника доходов – выручка от продажи электроэнергии и выпуск облигаций.

Администрация долины Теннесси выпускает в продажу облигации нескольких классов:

«энергетические» с защитой от инфляции (с привязкой их цены к индексу потребительских цен);

облигации с ежеквартальной выплатой процентов;

дисконтные ноты.

Облигации указанного независимого агентства ни в коей мере не являются обязательствами правительства США или правительств штатов и не гарантированы ни одним из уровней власти американского государства. Тем не менее данные облигации расходятся хорошо, поскольку приобретать их выгодно. Ибо, например, владельцы энергетических облигаций, не являясь акционерами агентства, ежегодно получают процент из доходов Администрации от продажи ею электричества.

Общими результатами деятельности Администрации приходится считать повышение уровня благоустройства территорий, находящихся в сфере ее компетенции (в том числе их полную электрификацию), общее повышение уровня экономической активности, восстановление немалой части хищнически уничтоженных ранее лесов и возрождение судоходства на обмелевших реках. Последнее обстоятельство улучшило транспортную обстановку в труднодоступных местностях. Вывод периферийного региона из упадка был осуществлен Администрацией с опорой на местную рабочую силу, практически без привлечения кадров из других регионов, что способствовало уменьшению уровня местной застойной безработицы и сокращению уголовной преступности.

В соседней Канаде, исключительно богатой водными ресурсами, с первой половины XX в. функционируют гидроэнергетические государственные корпорации, которые – в противоположность Администрации долины реки Теннесси – находятся не в общефедеральной, а в провинциальной сфере компетенции. Их насчитывается пять – «Онтарио хайдро», «Бритиш коламбиахайдро», «Квебек идро», «Манитоба хайдро» и «Нова Скошиахайдро». Наиболее крупной и преуспевающей из них является «Квебек идро». На долю ее предприятий приходится треть канадского производства электроэнергии.

Данная провинциальная корпорация существует на основании закона, принятого Национальным собранием провинции Квебек в 1944 г. С активами свыше 40 млрд долл. США «Квебек идро» нанимает 20 тыс. постоянных сотрудников. Корпорация настолько разрослась, что в 1996–1997 гг. в ней пришлось провести фундаментальную организационную перестройку. После нее корпорация состоит из четырех подразделений. Одно из них отвечает за производство электричества, другое за передачу энергии на расстояние, третье за ее распределение, четвертое за монтаж оборудования. Каждое подразделение корпорации наделено по провинциальному закону 1996 г. правами самостоятельного юридического лица.

«Квебек идро» располагает менее объемлющим набором полномочий, нежели Администрация долины Теннесси. Управление земельным фондом, борьба с наводнениями, электрификация территорий не входит в сферу ее компетенции. Это сугубо энергетическая корпорация узкого профиля. Она управляет 50 гидроэлектростанциями, расположенных на квебекской территории. (А Квебек – это полтора миллиона квадратных километров со множеством полноводных, порожистых рек.) Объекты управления «Квебек идро» также включают три тепловые электростанции, одну атомную станцию, 24 водохранилища различной емкости, несколько десятков плотин.

«Квебек идро» известна и влиятельна далеко за пределами провинции и Канадской федерации. Дело в том, что продаваемая корпорацией электроэнергия – самая дешевая во всей Северной Америке. Жители провинции при этом получают ток по льготной средней цене – 2,8 цента за киловатт-час. В соответствии с законом, принятым Национальным собранием в 1965 г., корпорация обязана продавать физическим лицам, живущим в Квебеке, по данной расценке ежегодно не менее 165 трлн киловатт-часов электричества.

Излишки производимой сверх указанного лимита электроэнергии «Квебек идро» сбывает по рыночным («свободным») ценам. В выборе направлений экспорта излишков энергии и его адресатов корпорация обладает дискреционными полномочиями. Все возрастающую часть продукции корпорация поставляет в пограничные американские штаты, преимущественно в крупнейший мегаполис континента – Нью-Йорк, многие районы которого полностью зависят от снабжения квебекской электроэнергией. Известно, что авария на одной из передаточных станций «Квебек идро» в 2005 г. лишила тока сразу несколько районов Нью-Йорка.

В «Квебек идро» действует кодекс этики и правил профессионального поведения. Центральное место в нем принадлежит нормам о максимальной гласности (прозрачности) в отношениях руководства корпорации, во-первых, с подчиненными и, во-вторых, с участниками рынка ценных бумаг. В результате корпорация, существующая свыше 60 лет, не знает финансовых или других скандалов (заметим, что в остальном публичном секторе Квебека в целом такие скандалы – вовсе не редкость, в том числе связанные с Олимпийскими играми 1976 г.).

Корпорация не продает акций физическим и юридическим лицам. Но она выпускает целую гамму облигаций, доступных квебекским и канадским покупателям. Некоторые облигации «Квебек идро» (бескупонные, с фондом досрочного погашения) выпускаются под гарантию правительства Квебека.

* * *

В руководстве зарубежных государственных корпораций присутствуют интересы разных (хотя не всех) социальных групп и слоев. В формировании руководящих органов этих корпораций гибко сочетаются принципы выборности и назначения. Корпорации используют в разумных пределах обширный управленческий опыт, аккумулированный частным бизнесом. Вместе с тем корпорации, даже получая подчас коммерческую прибыль, не берут на вооружение принцип извлечения максимальных прибылей любой ценой. Нормы административного, трудового и гражданского права, по которым действуют государственные корпорации, оставляют их руководству и работникам необходимый простор для проявления деловой инициативы.

Все это сделало государственные корпорации ряда зарубежных стран существенным и в целом надежным инструментом реализации государственной политики. Их деятельность способствует поддержанию здорового баланса между частными, частно-публичными и публичными интересами, отсечению требований и запросов экстремистских и откровенно преступных группировок и течений.

Таким образом, именно на уровне государственных корпораций происходит принципиально важный процесс – амальгамирование широкой гаммы законных и позитивных частно-публичных и публично-частных интересов в публичный интерес. Из деятельности государственных корпораций видно, что государство не стремится уничтожить или вытеснить частные интересы, а проводит курс на их сближение с публичным интересом. Тем самым государство поддерживает заслон на пути развития и укоренения противозаконных частных интересов, которые в любой стране так или иначе питают преступность.

В.В. Долинская
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ: ПОИСК МЕСТА В СИСТЕМЕ

На определенном этапе обособления человека, общества и его институтов от природы возникает такое различие в их развитии, связанное в первую очередь с наличием субъективной воли, как наличие (в социальных образованиях)/отсутствие (восполняемое законами естественного отбора и т. п.) планирования.

Последние годы ознаменованы большим числом планов, программ, концепций, но то ли системные ошибки в них, то ли их оторванность от реалий, то ли их игнорирование ведут к серьезным ошибкам в правотворчестве и правоприменении, схоластическим дискуссиям в науке и периодике.

В частности, известный цивилист доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, член-корреспондент Российской академии наук, советник Президента РФ, Председателя Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства В.Ф. Яковлев указывает, что «работа по совершенствованию механизмов создания и ликвидации не только коммерческих, но также и некоммерческих организаций должна проводиться комплексно, что обеспечит разработку согласованного и непротиворечивого гражданского законодательства…

Представляемые проекты законов, как правило, не решают всех выявленных практикой проблем… юридических лиц. Они изобилуют крайне неопределенными нормами, применение которых на практике может привести к массовым нарушениям прав и законных интересов… лиц.

Принятие таких проектов не устраняет необходимости внесения новых изменений в гражданское законодательство в этой же части, что может отрицательно повлиять на стабильность экономических отношений, поскольку в условиях постоянно меняющегося законодательства эти отношения нормально развиваться не могут.

Обозначенные проблемы должны решаться комплексно и после тщательной проработки на стадии подготовки законопроектов»[291]291
  Яковлев В.Ф. К вопросу о направлениях законопроектных работ // Цивилист. – 2010. – № 4. – С. 27.


[Закрыть].

Итак, требование комплексного подхода, согласованного и непротиворечивого законодательства.

Это должно распространяться как на всю систему, так и на ее составные части.

В Резолюции I Международной научно-практической конференции «Частное право: проблемы и тенденции развития» отмечено:

«Организации, юридические лица, являющиеся крупной группой субъектов частноправовых отношений и основными производителями валового национального продукта, развиваются количественно и качественно.

Это развитие не должно нарушать конституирующие принципы системы юридических лиц.

Необходимы единые подходы к признакам, учредительным документам и имущественной базе деятельности юридических лиц.

Открытый перечень некоммерческих организаций требует установления основных направлений правотворчества по их созданию и деятельности»[292]292
  Частное право: проблемы и тенденции развития: Материалы Международной научно-практической конференции / отв. ред. В.В. Долинская, Н.П. Заикин. – (Сер. «Библиотека журналов “Законность”, “Уголовное право”, “Цивилист”»). – М.: АНО «Юридические программы», 2009. – С. 613.


[Закрыть].

Особо отметим, что законодатель, соблюдая правила юридической техники, должен использовать однозначные и непротиворечивые дефиниции, ибо вольное использование терминов, обозначающих одно и то же явление, является серьезной проблемой межотраслевого взаимодействия, «что создает прямую угрозу эффективности нормотворческого процесса»[293]293
  Туранин В.Ю. Проблемы и перспективы унификации терминологии // Журнал российского права. – 2002. – № 11. – С. 46.


[Закрыть].

Отношения и связи гражданско-правовых норм определяются не самими по себе нормами права, нормативными актами, а общественными отношениями, регулируемыми этими нормами. «Система права служит основой для построения системы законодательства как его структурной формы»[294]294
  Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства // ИЗиСП; ред. коллегия: Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров, Ю.П. Орловский. – 3-е изд., перераб. и доп. – М., 1998. —С. 10.


[Закрыть].

То есть помимо внутренней логики законодательства, шире правового регулирования отношений, необходимо конкретизировать сами эти отношения. Адекватное правовое регулирование невозможно без четкого определения его объекта.

Все эти подходы весьма актуальны при рассмотрении проблем государственных корпораций (далее – ГосК), определении их места в современной системе экономических, общественных и правовых отношений.

О существовании таких проблем свидетельствуют многочисленные и острые обсуждения на различных уровнях.

Например, 27 марта 2008 г. Комитетом Совета Федерации по промышленной политике был проведен «круглый стол» на тему «Государственные корпорации в современной России: пути совершенствования законодательного обеспечения». Рекомендации этого «круглого стола» были утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по промышленной политике 14 апреля 2008 г.

Проблемы ГосК также были предметом обсуждения на парламентских слушаниях «Законодательное обеспечение эффективного управления государственной собственностью важнейший фактор стратегии инновационного развития Российской Федерации», организованных 8 апреля 2008 г. Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по собственности.

Правовой статус ГосК и различные аспекты их деятельности и взаимоотношений с другими субъектами привлекли внимание ученых в 2008–2009 гг.[295]295
  См., например: Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. – 2008. – № 4; Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5; Циммерман Ю. Государственная корпорация – специфика правового регулирования // Право и экономика. – 2008. – № 10; Бандурина Н.В. Правовые особенности отчетности и аудита государственных корпораций по законодательству Российской Федерации // Журнал российского права. – 2009. – № 9.


[Закрыть] и даже стали темой отдельного выпуска журнала «Законы России: опыт, анализ, практика»[296]296
  См: Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 4 (консультант номера – Долинская В.В.; авторы статей: Батрова Т.А., Горазеев Н.Г., Долинская В.В., Ефимова Л.Г., Жуков И.В., Жукова Т.В., Рыбакова С.В., Семенов A.B., Серегина Т.А., Фроловский Н.Г., Целовальников А.Б.).


[Закрыть], в некоторой мере освещаются и сейчас[297]297
  См., например: Кудашкин В.В. О роли и специфике организационно-правовой формы государственной корпорации в современных экономических условиях // Журнал российского права. – 2010. – № 4; Кравченко Д.В. О реформировании государственных корпораций // Законодательство и экономика. – 2010. – № 5.


[Закрыть].

Попробуем еще раз обратиться к этой теме на качественно новом уровне.

Немного истории

В правовых актах РФ термин «ГосК» стал использоваться с 1993 г.[298]298
  Указы Президента РФ от 2 февраля 1993 г. № 184 «О создании Государственной инвестиционной корпорации» и от 15 марта 1993 г. № 339 «О создании Российской финансовой корпорации».


[Закрыть].

Понятие ГосК как организационно-правовой формы юридических лиц (далее – ЮЛ) было введено в российское законодательство в 1999 г. Федеральными законами:

от 8 июля 1999 г. № 137-Ф3 «О внесении изменения в статью 8 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О банках и банковской деятельности в РСФСР”»[299]299
  СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3470.


[Закрыть];

от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон “О некоммерческих организациях”»[300]300
  Там же. – Ст. 3473.


[Закрыть];

от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»[301]301
  Там же. – 1999. – № 28. – Ст. 3477 (утр. силу).


[Закрыть].

Первичная цель правового регулирования отношений, связанных с созданием, деятельностью ГосК и ее прекращением постулировалась как разовая: формирование законодательной базы для преобразования Агентства по реструктуризации кредитных организаций из открытого акционерного общества (далее – АО), ординарной кредитной организации, в некоммерческую организацию (далее – НКО). Это следует из пояснительной записки к проекту федерального закона № 99062996-2 «О внесении дополнения в Федеральный закон “О некоммерческих организациях”»[302]302
  СПС «КонсультантПлюс» и СПС «Гарант».


[Закрыть].

Эта задача была решена. Затем ГосК «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» была ликвидирована[303]303
  Федеральный закон от 28 июля 2004 г. № 87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона “О реструктуризации кредитных организаций” и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации “Агентство по реструктуризации кредитных организаций”» // СЗ РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3223.


[Закрыть] и на смену ей пришла ГосК «Агентство по страхованию вкладов»[304]304
  Статьи 14–26 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч. I). – Ст. 5029.


[Закрыть].

Обращаем особое внимание на то, что АРКО являлась кредитной организацией, а Агентство по страхованию вкладов – это страховая организация, и они подлежат жесткому правовому регулированию и контролю, что не наблюдается в отношении других ГосК.

Статья 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[305]305
  СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145 (с изм.).


[Закрыть] (далее – Закон об НКО) довольно лаконична и подразумевает дальнейшее статутное законотворчество.

«1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

4. Положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации».

В 2007 г. государство приняло шесть федеральных законов о создании ЮЛ в организационно-правовой форме ГосК:

от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»[306]306
  СЗ РФ. – 2007.– № 22.– Ст. 2562.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 82, Внешэкономбанк);

от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»[307]307
  СЗ РФ. – 2007.– № 30.– Ст. 3753.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 139, Нанотехнологии);

от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»[308]308
  Там же. – Ст. 3799.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 185, Фонд содействия реформированию ЖКХ);

от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»[309]309
  СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 238, Олимпстрой);

от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»[310]310
  Там же. – № 48. – Ст. 5814.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 270);

от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»[311]311
  Там же. – № 49. – Ст. 6078.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 317). Существуют предложения о создании еще нескольких ГосК. Помимо организационно-правовой формы ГосК, в это время создаются ЮЛ со словом «корпорация» или словосочетанием «ГосК» в названии. Например, в 2006 г. было создано ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК), в 2007 г. – ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК) [выделено мной. – В.Д.]. 20 февраля 2007 г. распоряжением Федеральной аэронавигационной службы № 14-р утвержден Устав Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации»[312]312
  О его статусе см. пункт 8 Концепции модернизации и развития единой системы организации воздушного движения РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. № 144; п. 2 распоряжения Минстерства экономического развития и торговли РФ и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 28 февраля 2007 г. № 466-р.


[Закрыть] [выделено мной. – В.Д.]. Эти случаи мы исключаем из сферы настоящего исследования.

В адрес ГосК высказывается большое число претензий. Следует разобраться, какие из них обоснованны, а какие нет, какие недостатки имманентно присущи этой форме, какие являются следствием системных ошибок законодателя, какие из них устранимы и каким путем.

Первый вопрос – о правомерности создания ГосК.

Он выходит, на наш взгляд, на вопрос об экономических правах и свободах (ст. 17 Всеобщей декларации прав человека, принятой и провозглашенной резолюцией 217А (III) ГА ОНН от 10 декабря 1948 г., ст. 26 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, подписанной в Минске 26 мая 1995 г.; п. 1 ст. 34, п. 2 ст. 35 Конституции РФ; п. 1 и 2 ст. 1, ст. 9, 18, 49, ч. II п. 4 ст. 66, п. 2 ст. 209 и др. ГК).

Эти права по аналогии распространяются и на ЮЛ, которые, как признано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г., «созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности»[313]313
  СЗ РФ. – 1996. – № 45. – Ст. 5202.


[Закрыть]. Согласно п. 2 ст. 124 ГК к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие ЮЛ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Итак, государство вправе создавать ЮЛ.

ГосК квалифицированы как НКО. Перечень форм НКО в ГК РФ (п. 3 ст. 50 ГК РФ) открытый. В Законе об НКО (ст. 7.1) такая форма предусмотрена. Недостаточность и «распыленность» правового регулирования создания и деятельности НКО по различным законам неоднократно критиковались в литературе и являются проблемой общего порядка, а не исключительно ГосК.

Таким образом, формально, ГосК имеют право на существование.

Второй вопрос – об обоснованности квалификации ГосК в качестве ЮЛ.

Цивилистическая наука выделяет следующие признаки ЮЛ:

1) организационное единство, отражающее:

а) наличие системы существенных социальных взаимосвязей, посредством которых люди объединяются в единое целое;

б) наличие внутренней структурной и функциональной дифференциации;

в) наличие определенной цели образования и функционирования;

2) обладание обособленным имуществом (экономический признак);

3) материально-правовой признак, означающий способность самостоятельно выступать в гражданском обороте от своего имени, т. е. способность от своего имени приобретать, иметь и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, а также самостоятельно нести имущественную ответственность по своим обязательствам;

4) способность быть истцом и ответчиком в суде общей компетенции, арбитражном и третейском суде (процессуально-правовой признак).

Эти признаки определяются действующим законодательством и закрепляются в учредительных документах ЮЛ[314]314
  О признаках ЮЛ см. подробнее: Долинская В.В. Юридические лица: Гл.6 / Гражданское право. Часть первая: Учеб. / отв. ред. А.И. Масляев, В.П. Мозолин. – М., 2003 и др.


[Закрыть].

Организационная обособленность или организационно-правовое обособление является составной частью внешней обособленности как социального свойства, предпосылки признания правосубъектности. Оно обеспечивает стабильное существование субъекта, формирование и выражение вовне его автономной воли. Законченный вид организационно-правовое обособление приобретает в таком признаке ЮЛ, как организационное единство. Внешним выражением такой обособленности выступает государственная регистрация (ЮЛ, предпринимателя), которая является требованием юридического порядка[315]315
  См.: Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. – СПб., 1994. – С. 14, 15; Ровный В.В. Проблемы единства российского частного права. – Иркутск, 1999. – С. 134.


[Закрыть], общим требованием к деятельности и предпосылкой ее осуществления.

Никто не оспаривает наличие признака организационного единства в ГосК, хотя некоторые сомнения вызывает внутренняя дифференциация и государственная регистрация.

Могут быть трудности в квалификации характера управления (органов управления) ГосК.

В отсутствие участников членов ГосК формирование органов этих ЮЛ прямо или косвенно осуществляет государство. Однако это происходит как во всех унитарных организациях (независимо от формы собственности), так и в так называемых корпоративных, но с единственным учредителем. Это может вызывать критику (в том числе у автора), но признается законодателем.

Определяя порядок управления деятельностью ГосК (в том числе органы управления и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц и их освобождения), законодатель проявил большое разнообразие.

Высшим органом управления ГосК является наблюдательный совет (совет директоров), его председатель:

назначается Президентом РФ (Росатом, Ростехнология);

назначается Правительством РФ (Нанотехнологии, Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ);

председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства РФ;

председатель совета директоров Агентства по страхованию вкладов избирается советом директоров по представлению Правительства РФ.

Аналогичный порядок назначения единоличных исполнительных органов ГосК – президента или генерального директора. Генеральный директор Агентства по страхованию вкладов назначается на должность советом директоров по представлению председателя совета директоров.

Количественный и персональный состав наблюдательного совета и коллегиального исполнительного органа – правления ГосК определяется Президентом РФ или Правительством РФ.

Таким образом, процедуры формирования руководящих органов ГосК учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

В большинстве ГосК решающий голос в формировании руководящих органов принадлежит Президенту РФ.

Недостатком является отсутствие в законодательстве каких-либо критериев и процедур оценки деятельности наблюдательных советов и руководителей ГосК.

ГосК, в отличие от других организационно-правовых форм ЮЛ, государственная регистрация которых носит уведомительный или разрешительный характер, регистрируется в распорядительном порядке. Органы государственной регистрации ЮЛ и индивидуальных предпринимателей (в данном случае – Федеральную регистрационную службу РФ[316]316
  К ведению Росрегистрации (или ее территориальных органов) отнесено принятие решений о государственной регистрации всех видов НКО. См.: Подпункт 2 п. 2, подп. 4.1 п. 6 Положения о Росрегистрации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315 (с изм. и доп.).


[Закрыть]) закон о создании ГосК в императивной форме обязывает осуществить государственную регистрацию. Примечательно, что за рубежом сохраняется разрешительный порядок создания ЮЛ с публичными функциями.

Второй составной частью внешней обособленности выступает имущественная обособленность. При сопоставлении признаков ЮЛ и элементов правосубъектности обнаруживаем, что, например, обладание обособленным имуществом (экономический признак) обеспечивает имущественную самостоятельность (самостоятельное участие в гражданском обороте[317]317
  A.B. Венедиктов называл его решающим критерием и считал, что оно образует само содержание гражданской правоспособности. См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – М. – Л., 1948. – С. 705.


[Закрыть]) и гарантирует имущественную ответственность. Имущественной обособленности как основе гражданской правосубъектности и материальной базе предпринимательской деятельности придается настолько важное значение, что на ее основе пытались и пытаются объяснять не только цели создания, но и саму сущность ЮЛ.

Проблему общего плана представляет распространение на ГосК порочной практики создания имущественной базы деятельности после государственной регистрации ЮЛ. Например, срок формирования уставного капитала Внешэкономбанка – шесть месяцев с даты его государственной регистрации, т. е. государство признает факт существования организации, не отвечающей одному из признаков ЮЛ.

Следующий вопрос – режим имущества ГосК. В соответствии с Законом об НКО, к которым отнесены ГосК, имущество, переданное им государством, становится их собственностью.

Согласно п. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам.

Однако имуществом, принадлежащим ГосК на праве собственности, она может распоряжаться не по своему усмотрению, как это вправе делать ЮЛ-собственники, а только для достижения целей своей деятельности, предусмотренной законами о создании ГосК (ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 82, ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 139, ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 177, ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 185, ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 238, ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 270 и – в отношении Росатома, закон о котором не содержит специальной нормы, – общее положение п. 2 ст. 7.1 Закона об НКО).

Правда, в связи с расплывчатостью формулировок, смешением в большинстве случаев направлений деятельности государства и целей деятельности ЮЛ (практически у всех, кроме Агентства по страхованию вкладов и Олимпстроя), указанные ограничения превращаются в чисто формальные, не имеющие реального содержания.

Прибыль ГосК может быть использована по согласованию с публичным органом, установленным федеральным законом. Как правило, такая прибыль может быть использована с согласия наблюдательного совета или иного коллегиального органа, представляющего интересы государства. Например, Внешэкономбанк вправе использовать прибыль только по согласованию с наблюдательным советом (подп. 5 ст. 14 Федерального закона № 82).

В ряде случаев не собственник, а закон определяет распоряжение имуществом даже во внутрихозяйственной деятельности. Некоторые ГосК обязываются создавать специальные внутрихозяйственные фонды. Например, Росатом должен создавать четыре специальных внутрихозяйственных фонда (ст. 20 Федерального закона № 317).

В законе закреплено направление использования средств внутрихозяйственных фондов. ГосК наделены правом инвестирования и/или размещения свободных денежных средств фондов, но только в объекты, установленные законом и единые для всех ГосК.