Текст книги "П. А. Столыпин"

Ключевая ставка

Системная важность аграрной реформы, которую Столыпин с самого начала объявлял первостепенной, обуславливалась соображениями и экономического, и политического характера. С успехом задуманных мероприятий связывалось появление в России широкого слоя мелких земельных собственников – стабильной социальной опоры государства. Если будет предоставлена «возможность достигнуть хозяйственной самостоятельности многомиллионному сельскому населению», как постоянно повторял Петр Аркадьевич, то это «заложит основание, на котором прочно будет воздвигнуто преобразованное русское государственное здание».

«Вопрос землеустройства» Столыпин объявлял «коренною мыслью», «руководящей идеей» правительства, выступая с декларацией перед 3-й Думой. Соответствующие установки теперь формулировались особенно категорично: «Не беспорядочная раздача земель, не успокоение бунта подачками – бунт погашается силою, а признание неприкосновенности частной собственности и, как последствие, отсюда вытекающее, создание мелкой личной земельной собственности (рукоплескания центра и справа), реальное право выхода из общины и разрешение вопросов улучшенного землепользования – вот задачи, осуществление которых правительство считало и считает вопросами бытия русской державы. (Рукоплескания в центре и справа.)»⁸³.

Примечательно, что в реалиях «третьеиюньской системы» Столыпин не только настойчиво подчеркивал приоритетность реформы, поднимающей «благосостояние основного земледельческого класса государства». Премьер прямо ставил в зависимость от ее успеха большинство других либеральных преобразований – в сфере государственного управления и местного самоуправления, развития судебной системы, обеспечения гражданских прав и неприкосновенности личности, свободы совести, развития просвещения. Отвечая на речь В. А. Маклакова, критиковавшего выступление Столыпина за перекос в сторону репрессивных и полицейских мер в ущерб проведению реформ, глава правительства делал упор на идею: необходимо еще создать условия, при которых население сможет «в действительности воспользоваться дарованными ему благами». При этом подразумевалось, что в первую очередь следует «поднять» до такой возможности многомиллионное крестьянское население. А главной предпосылкой является экономическая, материальная составляющая, то есть превращение крестьян в полноправных собственников земли.

«Пока крестьянин беден, пока он не обладает личною земельною собственностью, пока он находится насильно в тисках общины, он останется рабом, и никакой писаный закон не даст ему блага гражданской свободы (рукоплескания в центре и справа), – провозглашал Столыпин. – Для того чтобы воспользоваться этими благами, ведь нужна известная, хотя бы самая малая доля состоятельности. Мне, господа, вспомнились слова нашего великого писателя Достоевского, что «деньги – это чеканная свобода»… Вот почему раньше всего и прежде всего правительство облегчает крестьянам переустройство их хозяйственного быта и улучшение его и желает из совокупности надельных земель и земель, приобретенных в правительственный фонд, создать источник личной собственности. Мелкий земельный собственник, несомненно, явится ядром будущей мелкой земской единицы; он, трудолюбивый, обладающий чувством собственного достоинства, внесет в деревню и культуру, и просвещение, и достаток. Вот тогда, тогда только писаная свобода превратится и претворится в свободу настоящую, которая, конечно, слагается из гражданских вольностей и чувства государственности и патриотизма. (Рукоплескания в центре и справа. Возгласы „браво“.)»⁸⁴.

Ключевую роль в «пакете» аграрных преобразований играл указ 9 ноября 1906 года о свободном выходе из общины. Столыпин и проправительственное большинство 3-й Думы не спешили запускать обсуждение указа, вступившего в действие сразу после издания, рассчитывая, что реформа станет уже абсолютно необратимой. Законопроект, к обсуждению которого приступили лишь в октябре 1908 года, был принят с не очень существенными поправками, получил одобрение Государственного совета (один из немногих реформаторских актов, благополучно прошедших «фильтр» верхней палаты!) и утвержден государем 14 июня 1910 года.

Закон (а сначала указ) устанавливал, что каждый домохозяин, владеющий наделом на общинном праве, может потребовать «укрепления» в личную собственность полагающейся ему земли. Желающие стать владельцами земли получали ряд «бонусов», которые по замыслу властей дополнительно стимулируют выход из общины и формирование столь значимого для судеб России слоя мелких земельных собственников. Так, «укрепляться» должен был надел, который находился в пользовании со времени последнего передела, причем независимо от того, как изменилось с тех пор количество человек в семье. Это было привлекательно для семей, ожидавших уменьшения своих наделов при следующем переделе. Выходившие из общины могли также оставить за собой излишки земли, превышавшие норму, – плата за эту землю устанавливалась льготной (по выкупной цене 1861 года, которая была существенно ниже текущих цен). А если передела земли в общине не происходило свыше 24 лет, то «укрепить» в личную собственность можно было всю землю, находившуюся в пользовании, без какой-либо доплаты. Особенно важно, что покидающий общину был вправе потребовать выделения «отруба» – отдельного участка взамен чересполосных земель; законом предусматривалась и возможность отселения на хутора. Оформление в частную собственность полноценного компактного участка превращало землю в более ценный актив, который можно выгоднее продать, а главное – получить под залог земли кредит в Крестьянском банке.

«Насильственное разрушение общины», которое оппоненты ставили в вину Столыпину, проявлялось, к примеру, в довольно разумной норме указа 9 ноября, а затем «Закона 14 июня». Если община в течение 30 дней не давала согласия на выход, то выдел происходил по распоряжению земского начальника. Кроме того, действенный инструмент был предусмотрен и в другом важнейшем законе – «О землеустройстве», называвшемся «Законом 29 мая 1911 года»⁸⁵ (его принятию предшествовало издание ряда временных правил и инструкций). При выполнении землеустроительных работ для ликвидации чересполосицы не требовалось предварительного «укрепления» земли за дворохозяевами, и члены общины начинали автоматически считаться собственниками, даже если об этом не просили. Поэтому селения, в которых были проведены землеустроительные работы, объявлялись перешедшими к наследственно-подворному владению. Как отмечает П. Н. Зырянов, «Столыпин, видимо, и сам понимал, что чересполосное укрепление не создаст „крепкого собственника“», что это «лишь половина дела». Поэтому с 1908 года для стимулирования перехода к хуторам и отрубам принимались дополнительные меры в рамках землеустроительной политики, приоритетным становилось разверстание наделов сразу целых деревень («Временные правила о выделе надельной земли к одним местам», «Временные правила о землеустройстве целых сельских обществ» и др.)⁸⁶.

В комплексе с указом о свободном выходе из общины были приняты и другие важные меры, обеспечивающие земельную реформу и «устройство быта крестьян», причем ряд решений был сознательно утвержден до издания указа 9 ноября 1906 года. Так, Крестьянскому банку для дальнейшей перепродажи крестьянам была передана часть свободных удельных земель сельскохозяйственного пользования, принадлежавших императорской семье. Свободные казенные земли, пригодные для обработки, передавались землеустроительным комиссиям. Таким образом, в Европейской России создавался земельный фонд, включающий несколько миллионов десятин земли. Для переселения же крестьян в Сибирь выделялись кабинетские земли на Алтае (они находились в ведении государя).

Большое значение имела отмена (указом от 5 октября 1906 года) правовых ограничений, сохранявшихся еще для крестьян. Крестьяне уравнивались с другими сословиями в вопросах, касающихся военной службы, поступления в учебные заведения. Вводилась свободная выдача крестьянам паспортов – с правом выбора места жительства. Отменялись ограничения, которые были связаны с упразднявшейся теперь подушной податью, а также с прекращением взимания выкупных платежей за землю с 1 января 1907 года (об их ликвидации было объявлено манифестом Николая II еще 3 ноября 1905 года). Зависимость крестьян от общины ослаблялась благодаря отмене таких традиционных элементов власти «мира» над отдельными крестьянами, как отдача должников «в заработки» и назначение опекунов. Устанавливалось право ухода крестьянина в город с отказом от общинной земли или с ее продажей. Крестьяне получали право без исполнения личных натуральных повинностей и официального выхода из общины поступать на гражданскую службу или в учебные заведения. Наконец, еще до издания указа о свободе выхода из общины за крестьянами было фактически признано право личной собственности на участок земли, находящийся в пользовании. Это следовало из смысла указа 19 октября 1906 года, разрешавшего Крестьянскому банку выдачу ссуд под надельные земли.

Аграрная реформа, в основе которой был закон о свободе выхода из общины, носила либеральный характер и способствовала развитию капитализма в деревне. В специфических российских условиях эти преобразования, диктуемые «сверху», напоминали скорее «прусский» образец развития, чем более прогрессивную и экономически эффективную фермерскую, «американскую» модель. Впрочем, главное – не исторические аналогии, а полученные результаты. Создать широкий и устойчивый слой мелких крестьян-собственников как социальную опору режиму «третьеиюньской монархии», отказавшись от традиционной ставки на консервацию общины, в полной мере не удалось. В период 1907–1914 годов из общин вышло около 3 млн дворов, что составляло примерно 26 % от общего числа «общинников» (по состоянию на 1914 год). Право личной собственности получили порядка 2,5 млн крестьян с «укрепленной» землей (всего около 16 млн десятин). Но выделивших землю в одном месте и образовавших действительно единоличные хозяйства на надельных землях было меньше. За 1907–1915 годы создано порядка 1,2 млн единоличных хозяйств (на их долю приходилось 12 млн десятин земли, то есть около 9 % всей надельной земли). Помимо этого, при участии Крестьянского банка возникли еще 270 тысяч единоличных хозяйств, а также 13 тысяч хозяйств на казенных землях. К началу Первой мировой войны на отруба и хутора вышли 1,5 млн крестьян – это только 10 % всех крестьянских дворов. Кстати, хутора в России так и не успели прижиться. Доля хуторов (и существовавших, и созданных в ходе реформы – в основном они приживались в северо-западных и западных губерниях) составляла лишь 2 % от общего количества крестьянских дворов⁸⁷.

Столыпин, как известно, подчеркивал необходимость, «когда мы пишем закон для всей страны, иметь в виду разумных и сильных, а не пьяных и слабых». Эта прославившаяся формулировка была озвучена в Думе 5 декабря 1908 года. В ходе постатейного чтения законопроекта премьер специально поднялся на трибуну, чтобы выступить в защиту принципа единоличной крестьянской собственности (и против ее подмены семейной собственностью): «Неужели не ясно, что кабала общины, гнет семейной собственности являются для 90 миллионов населения горькой неволей. Неужели забыто, что этот путь уже испробован, что колоссальный опыт опеки над громадной частью нашего населения потерпел уже громадную неудачу?» Говоря, что правительство, взяв на себя большую ответственность проводить закон по статье 87, «делало ставку не на убогих и пьяных, а на крепких и сильных», Столыпин отмечал с гордостью и оптимизмом: «Таковых в короткое время оказалось около полумиллиона домохозяев, закрепивших за собой более 3 200 000 десятин земли. Не парализуйте, господа, дальнейшего развития этих людей и помните, законодательствуя, что таких людей, таких сильных людей, в России большинство. (Рукоплескания центра и отдельные справа.)»⁸⁸.

Однако, как выяснилось, качественный состав крестьян, выходивших из общины и «укреплявших» землю, далеко не в полной мере отвечал ожиданиям авторов реформы. Современные исследования свидетельствуют, что в первую очередь активно оформлять землю в собственность принялись те, кто уже утратил связь с деревней и перестал работать на земле. Обосновавшиеся в городе торговцы, ремесленники, служащие, «рабочие с наделом» стремились побыстрее «укрепиться» и продать землю. Например, в 1914 году было продано 60 % площади земель, «укрепленных» в этот год. Значительную часть покидавших общину составляли бедняки, «пролетаризированные» деревенские элементы, не желающие (и не способные) оставаться в деревне и обрабатывать землю. Примечательно, что распространенное в советской историографии представление: мол, землю «укрепляли» главным образом зажиточные, многоземельные крестьяне, – неточно отражает реальную картину. Как доказал П. Н. Зырянов, многоземельные крестьяне, многие из которых «укрепляли» наделы в собственность, были совсем не обязательно зажиточными. Такие хозяйства зачастую оказывались довольно бедными – не хватало ни рабочих рук, чтобы обрабатывать наделы, ни средств на развитие хозяйственной деятельности. Поэтому среди избавлявшихся от наделов были и многоземельные хозяева, которые отнюдь не стремились становиться «сильными». А действительно богатые крестьяне, составлявшие в деревне меньшинство, во многих случаях и не спешили выходить из общины (удобнее и выгоднее было пользоваться общественными выгонами и лесами, просто арендовать у бедняков их наделы и т. д.). Интересно и то, что землю после ее «укрепления» часто покупали крестьяне, остававшиеся в общине, – и богатые, и не очень зажиточные. Поэтому в распоряжении у хозяев нередко оказывались и общественные участки, и «укрепленные», находившиеся в различных местах⁸⁹.

Власти, рассчитывая сформировать массовый слой собственников-крестьян, при этом не хотели образования крупного фермерского землевладения. В появлении новых частных собственников земли – «сильных» фермеров – усматривали нежелательных конкурентов дворянскому поместному землевладению – с точки зрения и экономического влияния, и политического (прежде всего на местном уровне, в земствах). Была и другая причина, почему правительство не желало концентрации земли в руках небольшого количества «мироедов», – это опасение серьезных социальных последствий. Разорение массы мелких землевладельцев обернется потоком бедноты, устремляющейся в города на заработки, однако промышленность может не справиться с таким наплывом рабочей силы. Оптимальным считалось появление мелких собственников с недробимыми участками в пределах 5– 10 десятин. Правительство дополнительно утвердило норму, препятствующую сосредоточению у собственника в пределах одного уезда более шести высших душевых наделов, определенных в реформу 1861 года (для различных губерний получался «норматив» от 12 до 18 десятин)⁹⁰.

В разгар реформы, в 1909 году, в знаменитом интервью саратовской газете «Волга» глава правительства высказывал надежду, что постепенно сложится баланс между крупным землевладением (которое будет все-таки уменьшаться) и мелким и средним. «…Понемногу, естественным путем, без какого-либо принуждения раскинется по России сеть мелких и средних единоличных хозяйств, – предсказывал Столыпин. – Вероятно, крупные земельные собственности несколько сократятся. Вокруг нынешних помещичьих усадеб начнут возникать многочисленные средние и мелкие культурные хозяйства, столь необходимые как надежнейший оплот государственности на местах»⁹¹.

Впрочем, практика подтвердила в значительной степени и опасения, что на столь небольших наделах или хуторах сложно добиться повышения сельскохозяйственной культуры, производительности труда и доходности хозяйства. Тем более что правительству не удалось наладить эффективную систему кредитования крестьянских хозяйств (в том числе для покупки сельскохозяйственных машин) под залог «укрепленной» в собственность земли. Негативно отразились и затянувшиеся на несколько лет распри вокруг ведомственной принадлежности Крестьянского банка.

В то же время активная скупка Крестьянским банком помещичьих земель – для последующей продажи и сдачи в аренду крестьянам на льготных условиях – вызывала растущее недовольство поместного дворянства. Особенно резкие выступления прозвучали на Съезде объединенного дворянства в начале 1909 года. В докладе В. И. Гурко правительство обвинялось в проведении политики, ведущей к ликвидации крупных имений, распылению больших культурных хозяйств, что понижает экономический уровень страны, в чрезмерном расширении мелкого землевладения, которое в других странах Западной Европы не играет уже преобладающей роли. В ход шли и чисто политические аргументы: мол, правительство чуть ли не реализует «социал-революционную программу». А главное – подрывает политический режим, созданный «Законом 3 июня», поскольку ликвидирует экономическим путем именно те элементы, на которых опирается при выборах в Думу⁹².

Реформаторское «чистилище»

Правительству приходилось считаться с «оппозицией» влиятельного поместного дворянства и лоббистским давлением, призванным замедлить распад крупного дворянского землевладения. Тем не менее аграрная реформа была фактически единственным системным преобразованием, с которым крупные помещики-землевладельцы готовы были смириться. Противодействие Совета объединенного дворянства и в целом консервативных кругов (предопределявших, по сути, принимаемые Государственным советом решения) наиболее существенно отразилось на судьбе других реформ, имевших актуальное политическое и общественное значение.

То, что либеральная часть программы преобразований явно пробуксовывает и, более того, Столыпин сворачивает реформаторскую деятельность почти по всем направлениям, кроме аграрного, стало очевидно политической элите и общественности уже с весны 1909 года. Отступление правительства от декларировавшихся планов наглядно демонстрировалось корректировкой под давлением справа собственных же законопроектов, внесенных в Думу, или просто отказом от их дальнейшего продвижения. «Не только из программы исчезают „реформы“, но и те законопроекты о реформах, которые вносятся в законодательные учреждения, на протяжении одного-двух лет претерпевают радикальные изменения, отводящие их так далеко от начал Манифеста 17 октября, что едва ли и правым в Государственном совете придется много трудиться», – констатировал тенденцию А. С. Изгоев⁹³.

Политически знаковым было выступление А. И. Гучкова в Думе 22 февраля 1910 года при обсуждении сметы Министерства внутренних дел. Лидер партии октябристов – основы проправительственного большинства, совсем не случайно именовавшейся «партией последнего правительственного распоряжения», – впервые публично и в резком тоне обращался к Столыпину с напоминанием об обещанных реформах. «Мы находим, что в стране наступило успокоение, и до известной степени успокоение прочное», – подчеркивал Гучков, отмечая отсутствие препятствий к осуществлению реформ и в Думе, и в области управления. При этом, указывая недвусмысленно на Государственный совет, заявлял о серьезных препятствиях в иных законодательных инстанциях. Резюме речи Гучкова, обращенное к правительству и лично к Столыпину, было похоже на предупреждение: «Мы, господа, ждем».

Важнейшая реформа местного управления и самоуправления, которой Столыпин придавал принципиальное значение (как второй по значимости после аграрной реформы), завершилась полным провалом. Концепция проекта местной реформы, представленная Министерством внутренних дел в конце 1906 года и одобренная в целом царем, имела весьма прогрессивный характер. Столыпин стремился перестроить всю систему местного управления – от сельского до губернского – на современных началах, с учетом реалий «обновленной России», в том числе и ожидаемых социальных изменений в деревне. Ключевой идеологический вектор, объединявший изначально основные мероприятия реформы, – отход от традиционных сословных начал организации местного управления и самоуправления. Часть законопроектов в рамках общего проекта реформы была подготовлена в 1907 году для внесения во 2-ю Думу, но в пылу противостояния дело так и не дошло до их содержательного рассмотрения. А тем временем, как оказалось, миновала благоприятная для проведения либеральных реформ конъюнктура. Правительство не только снизило активность при продвижении преобразований, но было вынуждено все больше оглядываться на оппонентов справа. Столыпин предварительно выносил проекты на обсуждение в Совет по делам местного хозяйства, созванный в 1908 году (он был задуман как совещательный орган – «Преддумье», как его стали называть). И практически все проекты местной реформы сталкивались с ожесточенным сопротивлением консервативных сил, в первую очередь представителей «объединенного дворянства», – и на заседаниях этого совета, и в Государственном совете, и в придворных сферах…

Реформа уездного управления, занимавшая центральное место в концепции местной реформы, вызвала и самое энергичное противодействие. Столыпин попытался посягнуть на прерогативы уездных предводителей дворянства, которые были главными фигурами в уездных администрациях. Предводителей дворянства (по традиции, «из чести», являвшихся также главами всех уездных административных коллегий) предлагалось заменить уездными начальниками – чиновниками, которые назначаются правительством и перед ним ответственны. Компетенцию уездных предводителей планировалось ограничить, оставив за ними лишь школьное дело и местное землеустройство. При подготовке правительственного проекта учитывалось, в числе прочего, и то, что зачастую из-за оскудения дворянского землевладения было невозможно подобрать на ответственную должность предводителя дворянства какого-либо кандидата, подходящего по своим деловым качествам. Противники реформы сразу усмотрели «оскорбление» для дворянства в намерении лишить предводителя (выбираемого только дворянством и независимого от населения и администрации) гарантированной роли руководителя уездной власти. Активные деятели Совета объединенного дворянства, негодующие по поводу нововведения, пускали в ход всевозможные политические аргументы. Правительство и лично Столыпин обвинялись в попытке отнять полномочия, дарованные царями, подорвать опору «исторической власти», подготовить переход к республиканскому строю и т. п. В итоге, хотя проект реформы уездного управления и смог пройти через Совет по делам местного хозяйства (с минимальным перевесом голосов – за счет присутствовавших чиновников), Столыпин был вынужден в 1909 году отступить. Весной 1911 года Министерство внутренних дел разработало новый проект, закреплявший теперь за предводителями дворянства председательство в уездных советах. Но даже в таком виде проект не был внесен в Думу…

Столыпинский проект местной реформы предусматривал и другой принципиальный шаг – создание всесословной волости, своего рода подобия «мелкой земской единицы». Предлагая заменить старую крестьянскую волость (она была низким звеном административно-полицейской системы) на волость всесословную, правительство полагало, что на нее можно будет переложить и часть дел, которыми занимается уездное земство. Представлялось полезным, чтобы во всесословной волости – среди выборных гласных и в волостном правлении – были представлены и работали вместе с крестьянами и помещики, и местная интеллигенция. Но и этот проект вызвал сопротивление представителей дворянства, опасавшихся, что они окажутся в меньшинстве в волостном собрании, где будут преобладать крестьяне. Особенно их беспокоило, что на дворян-землевладельцев ляжет основное бремя местных налогов (расходуемых на содержание в волости школы, больницы, полиции, почты и т. д.).

Столыпину пришлось пойти на уступки, и в 3-ю Думу был внесен скорректированный проект Положения о волостном управлении. Он предусматривал достаточно высокий имущественный ценз для участия в выборах, отсекавший интеллигенцию (а в проекте, представленном во 2-ю Думу, говорилось лишь о местном сборе в размере 2 рублей). Коллегиальное правление всесословной волости теперь заменялось единоличным – должен был избираться старшина, а крупные собственники получали возможность отдельно от остальных избирателей проводить своих кандидатов в гласные. Правительство даже категорически отказывалось включить в название законопроекта слово «земство» (на этом настаивали депутаты 3-й Думы) – чтобы не вызывать либеральные ассоциации и не раздражать еще больше реакционные дворянские круги. Более того, под давлением правых Столыпин отказался поддерживать думский проект как слишком либеральный, хотя он и повторял преимущественно правительственный вариант 1907 года. В результате проект всесословной волости, одобренный Думой в мае 1911 года и дошедший до Государственного совета, в мае 1914 года был на корню отвергнут, без попыток постатейного обсуждения⁹⁴. Оказалось похоронено и готовившееся вместе с волостным проектом Положение о поселковом управлении – оно касалось самой первой ступени организации власти, по сути самоуправления. Проект, частично выхолощенный Советом по делам местного хозяйства, с марта 1911 года «завис» в Думе, а в феврале 1913 года был вообще отозван главой Министерства внутренних дел Н. А. Маклаковым⁹⁵.

Сопротивление вызывал еще один важный элемент реформы – переход от сословных курий к имущественным при выборах в уездное земство. В проекте 1907 года это предложение диктовалось не в последнюю очередь нехваткой дворян, сохранивших избирательный ценз, – подобный «дефицит» ставил под сомнение вообще работоспособность земств. Требовалось расширить круг избирателей, и логичным решением показалось объединение в одной курии всех землевладельцев, независимо от происхождения. Расчет делался на приход в земство «крепких и сильных» крестьян-собственников, появляющихся по мере триумфального шествия земельной реформы. Соответствующим образом «настраивался» избирательный ценз – он понижался вдвое и составлял в центральных губерниях 5–6 десятин. Тем не менее дворянская «оппозиция» и здесь усмотрела угрозу потерять руководящую роль. Возможность избрания «достойного» дворянского представительства в уездное земство должна была быть застрахована сохранением сословных курий⁹⁶.

Остались не реализованы планы по модернизации системы губернского, а также уездного управления. Премьер преследовал, не в последнюю очередь, вполне прагматичную задачу – укрепить правительственную «вертикаль власти» при назначении губернаторов, подразумевая, что для этого нужно вывести процесс назначения губернаторов из сферы влияния придворной камарильи и различных «темных сил». Естественно, эти замыслы, как и попытки ослабить позиции уездных предводителей дворянства, встретили резкое противодействие правых. Оппоненты из Совета объединенного дворянства заявляли, что чиновники покушаются на прерогативы верховной власти – «начальники губерний» должны и впредь назначаться царем, а не превращаться в «представителей правительства».

Основная же цель губернской реформы (так и не достигнутая), как изначально объявлял Столыпин, – воплощение в жизнь «принципа возможного объединения всех гражданских властей, всех отдельных многочисленных ныне присутствий и, главным образом, осуществление начала административного суда». «Таким путем все жалобы на постановления административных и выборных должностных лиц и учреждений будут, согласно проекту, рассматриваться смешанной административно-судной коллегией с соблюдением форм состязательного процесса», – пояснял премьер, выступая перед 2-й Думой⁹⁷. Реорганизовав систему губернской администрации, Столыпин стремился усилить влияние правительственной власти в лице губернаторов, а также, что особенно важно, повысить ее эффективность и авторитет. Добиться этого можно только вместе с укреплением законности, а для этого следует ввести совершенно новый для России институт административной юстиции. Планировалось образование специальных коллегиальных учреждений – судебно-административных присутствий губернского совета, которые обеспечивали бы законность в действиях представителей власти. Разрешение в этих присутствиях конфликтов между частными лицами, администрациями, земствами должно было приближаться по форме к гласному и состязательному судебному разбирательству⁹⁸.

Преобразования судебной системы коснулись в основном лишь местного суда. Первоначально приоритетами реформы местного суда называлось упразднение крестьянского волостного суда, лишение земских начальников судебных функций и восстановление института мировых судей, избираемых земством. Ликвидация крестьянского волостного суда рассматривалась как важнейший шаг, позволяющий избавиться от сословных ограничений и распространить на крестьян действия писаного права. Переход от норм обычного права, которым руководствовались крестьянские волостные суды, к писаному праву был призван защитить интересы собственников – в первую очередь крестьян, выделяющихся из общины, – в случае возникновения конфликтов с общинниками. Реформаторские планы Столыпина, представленные депутатам 2-й Думы, предполагали не только отмену волостных судов, но и полную ликвидацию института земских начальников. Особо подчеркивалась задача «создать местный суд, доступный, дешевый, скорый и близкий к населению». Но при прохождении законопроекта под давлением правых в Государственном совете Столыпину и министру юстиции И. Г. Щегловитову пришлось пойти на компромисс. Ради спасения принципов выборности мировых судей и изъятия судебных функций у земских начальников был сохранен волостной суд. Впрочем, с оговоркой, что в нем не могут рассматриваться споры о выделяемых из общины землях. Закон о реформе местного суда был утвержден Николаем II 15 июня 1912 года, но начал вводиться в действие в 1914 году, и только в 10 губерниях⁹⁹.

Не удалось осуществить ряд других принципиальных преобразований, затрагивающих судебную сферу и необходимых «в целях обеспечения в государстве законности и укрепления в населении сознания святости и ненарушимости закона». Между тем правительством была подготовлена серия либеральных законопроектов, укрепляющих основы правового государства, делающих судебную систему более гуманной и демократичной. Так, законопроект «О введении состязательного начала в обряде предания суду» был одобрен Думой в мае 1909 года, но встретил возражения со стороны Государственного совета, с которыми депутаты не согласились, и спустя два года проект оказался отклонен верхней платой. Печальная участь постигла и другой декларировавшийся Столыпиным либеральный законопроект – «О введении защиты на предварительном следствии». Депутаты только начали рассматривать внесенный в 3-ю Думу проект, как он оказался отозван министром юстиции для доработки и впредь больше не вносился. Специальным законопроектом предполагалось ввести институт условного осуждения – он получил одобрение Думы, но был отвергнут Государственным советом в апреле 1910 года¹⁰⁰. Фактически из всего ряда судебно-правовых законопроектов удалось добиться принятия лишь закона «Об условном досрочном освобождении». Проект был утвержден в июне 1909 года, а уже в 1910 году его применили более чем к 12 тысячам осужденных.