Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Глава 1
Историко-правовыеосновы государственности Российской Федерации

1.1. Теоретические основы и исторические корни российского федерализма

Как известно слово «федерация» происходит от лат. federare – объединять, укреплять союзом. Слово «федерация» акцентирует внимание на структурной, прежде всего – организационной стороне государства, как состоящего из «соединенных» частей.[9]9
  См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 13.


[Закрыть]

В настоящее время в сфере федеративных отношений в Российской Федерации происходят кардинальные изменения: организация федеральных округов и введение в них института полномочных представителей Президента России, уточняется соотношение законодательных и договорных форм разграничения компетенции между федеральным центром и региональным уровнем власти.

Идет процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами нормативно-правовых актов субъектов Федерации.

Активно ведутся дискуссии между сторонниками централизованной и децентрализованной моделей федерации. Есть озабоченность тем, что центральная власть берет на себя большие полномочия.

Другие исследователи, в частности известный российский государствовед профессор Н. Н. Алексеев писал по этому поводу: «…государство может быть чрезвычайно централизованным, однако федеративным. Это означает, что отдельные части государства участвуют в отправлении суверенитета, однако в государстве не выделено никакого круга вопросов, который бы решался самостоятельно частями, а не центром. И, наоборот, государство может быть построено на чрезвычайно широкой автономии частей и в то же время быть не федеральным».[10]10
  См.: Алексеев Н. Н. Советский федерализм (1927) // Россия XXI. 1993. № 11–12. С. 181.


[Закрыть]

Для России процесс федерализации государственного устройства имеет свои особенности. Федеративные отношения в ней развиваются не на основе объединения государств, а формируются в условиях сложившегося государства. Особенностью является и многонациональный состав Российской Федерации. В результате в России постепенно складывается асимметричная федерация. Этот институт давно известен в мировой практике.[11]11
  См.: Абашидзе А. Х. О некоторых аспектах федерализма // Вестн. РУДН. Серия: Юридические науки. 1998. № 11. С. 10.


[Закрыть]

В работе Л. М. Карапетяна «Федеративное устройство Российского государства» признается возможность асимметрии в законодательстве и иной деятельности органов власти субъектов федерации в рамках их компетенции.[12]12
  См.: Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001. С. 214.


[Закрыть]

Как в отечественной, так и в зарубежной литературе федерация определялась как форма государственного устройства, как государство, состоящее из других государств или государственных образований, которые называются обобщенно субъектами федерации.

Авторы, применив системный подход, переключились на систему связей и отношений, согласно которой «федеративное государство представляет собой нечто большее, чем сумма составляющих его компонентов».[13]13
  См.: Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католического университета г. Лейдена. 1999. С. 10.


[Закрыть]

Главный предмет изучения теперь составляют не столько территориальные структуры, их органы и зафиксированные в конституциях пункты о распределении полномочий, сколько взаимосвязи и отношения власти.[14]14
  См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). С. 13.


[Закрыть]

Исследователи обращают внимание прежде всего на «наличие двух уровней государственной власти» в федерации и на особенности отношений этих властей.[15]15
  См.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С. 14.


[Закрыть]

Существуют разные подходы к понятию федерализма и федеративного государства. Более точно дана характеристика федеративного государства авторами монографии «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).[16]16
  См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 21.


[Закрыть] Федеративное государство характеризуется авторами как союзно-государственная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающихся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальным разделением между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации.

Авторы включили в определение, во-первых, территориальный элемент (федеративное государство имеет территорию и население); во-вторых, организационный элемент (федеративное государство-это организация); в-третьих, особый состав организации (государства и государственные образования); в-четвертых, элемент согласия (если его нет, может быть осуществлена сецессия даже вопреки федеральной конституции); в-пятых, особый вертикальный характер разделения власти; в-шестых, момент доминирования федеральной власти.[17]17
  Там же. С. 21.


[Закрыть]

Понятие «федерализация» часто применяется в научной литературе. Этот процесс может иметь различную направленность. Федерализация может сопровождать как объединение, так и разделение государственных систем. Она может развиваться в трех направлениях: централизация, децентрализация и поиск равновесия.[18]18
  См.: Основы теории и практики федерализма. С. 14.


[Закрыть]

Понятие «федерализм» имеет более сложный характер. Оно объединяет три основных элемента.

Первый элемент материальный – само государство с его территорией, населением, государственной властью.

Второй элемент – организационный. Федерализм – особый способ организации, он более подвижен, неодинаков в разных государствах и может изменяться в одном и том же государстве.

Третий элемент – релятивный. Это особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами и в отдельных случаях с несубъектами. В таких отношениях много слагаемых, но главное в них – это отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти.[19]19
  См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). С. 31.


[Закрыть]

И федерация, и ее субъекты обладают государственной властью. Эти отношения всегда включают сотрудничество и подчинение. Существуют различные формы федерального принуждения. К ним относятся введение чрезвычайного положения, президентского правления, федеральная интервенция, приостановление собственного управления субъекта федерации и другие.

Таким образом, федеративное государство можно охарактеризовать как сложное политическое образование, в рамках которого составные территориальные единицы одновременно являются политическими сообществами.[20]20
  Там же. С. 33.


[Закрыть]

Разделение властей порождает коллизии, противоречия, различия. Постоянно происходит перераспределение полномочий, усиливается то роль субъектов, то роль федерации, идут процессы централизации и децентрализации.

Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначности. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество властно-управленческих структур.

Интересным, но спорным является утверждение И. В. Левакина, автора монографии «Российская Федерация: проблемы государственного единства»,[21]21
  См.: Левакин И. В. Российская Федерация: проблемы государственного единства. М.: Эдель-М., 2002. С. 176.


[Закрыть] о том, что Россия – единое федеративное государство с элементами «регионализма». Примечательно, что И. В. Левакин видит основной подход к исследованию проблемы регионального единства России в соотнесении ее с позицией «общее – особенное». Он считает, что Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип государственного единства, т. е., федерация – единое целое.[22]22
  См.: Там же. С. 180.


[Закрыть]

Еще один термин, часто применяемый исследователями федерализма. Это рамочное государство как носитель определенного компромисса: во-первых, между отдельными субъектами; во-вторых, между отдельно взятым субъектом и федеральным центром; в-третьих, между федеральным центром и отдельными группами субъектов. Рамочное государство обеспечивает баланс интересов, удерживая их в рамках общефедерального правопорядка.[23]23
  См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). С. 34.


[Закрыть]

Очень важно установить, в каких сферах действует только Федерация в лице федеральных органов, а в каких только республики. Чтобы определиться в этом, необходимо четко представлять, что вкладывается в понятие «компетенция» и «предмет ведения».

Как считает И. Н. Барциц, компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством – суверенитетом. Совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета.[24]24
  См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. С. 80.


[Закрыть] Отсюда вывод: есть совместное ведение федерации и республики, но совместной компетенции нет.

Для всех отраслей права понятие «статус субъекта права» является одним из ключевых, раскрывающих основные юридические институты. В отечественной юридической литературе, как правило, не проводится принципиальное отличие между понятиями «субъект права» и «субъект правоотношения».

С. Ф. Кечекьян отмечал, что под «субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее, или б) могущее участвовать в правоотношении.[25]25
  См.: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 84.


[Закрыть]

В работах других авторов делается вывод, что понятие «субъект правоотношения» является более узким, чем понятие «субъект права», поскольку носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения.[26]26
  См.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты. Л.,1968; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.,1974. С. 31, 114–115.


[Закрыть]

В результате получается, что под субъектами права и субъектами правоотношения понимаются конкретные органы, организации, физические лица, выступающие в качестве носителей субъективных прав и обязанностей. Следовательно, фактически речь идет об одних и тех же лицах.[27]27
  См.: Якимов А. Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С. 5.


[Закрыть]

Аналогичная точка зрения высказывается и в последних работах, посвященных вопросам теории государства и права. Н. И. Матузов утверждает, что понятия «субъекты права» и «субъекты правоотношений» в принципе равнозначны.[28]28
  См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Учебник. М., 2001. С. 388.


[Закрыть] М. Н. Марченко констатирует, что в современной юридической литературе указанные понятия чаще всего используются в качестве синонимов.[29]29
  См.: Марченко М. Н. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. М., 2001. С. 263.


[Закрыть]

Исходя из анализа источников можно сделать вывод, что под субъектом права надо понимать абстрактное лицо, предусмотренное правовыми нормами, которое наделено определенным объектом абстрактных юридических прав и обязанностей.[30]30
  См.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 6.


[Закрыть]

Анализируя понятие «статус субъекта права», можно отметить, что латинское слово status означает состояние, положение. Соответственно под статусом субъекта права, или правовым статусом субъекта, понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей.[31]31
  См.: Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 24.


[Закрыть]

В юридической литературе нередко выделяется конституционный статус государственных органов, причем это относится как к органам государственной власти в целом, так и к органам исполнительной власти.[32]32
  См.: Габричидзе Б. Н. конституционный статус органов советского государства. М., 1982. С. 7; Пронина В. С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981. С. 4.


[Закрыть]

Федеративное устройство, и федеративные отношения, складывающиеся в каждом государстве, опираются на определенные философско-правовые основы и принципы.

Результатом осмысления принципов федерализма является формулирование и закрепление таковых в государственно-юридических актах. Исходными пунктами в оформлении федерализма являются договор и конституция.

Важнейшим этапом развития современного российского федерализма стало заключение Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г., который положил начало строительству постсоветского государства. Договор в определенной степени противоречит классическим канонам федерализма.[33]33
  См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М.: Арена, 1993. С. 24–26.


[Закрыть]

Предметом договора стало не учреждение государства с федеративной формой устройства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.[34]34
  См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 20–21.


[Закрыть]

С принятием Конституции 1993 г. в иерархии правовых документов значение Федеративного Договора значительно уменьшено. Представляя собой собрание трех практически дословно повторяющих друг друга документов, Федеративный Договор не выступал в качестве акта учреждения Федерации. Это было соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федерации – с другой. В Договоре столкнулись две тенденции: с одной стороны – конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с другой – усиление конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.[35]35
  См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М.: МГУ, 2000. С. 351.


[Закрыть]

Федеративные отношения регулируются на пяти базовых уровнях: Конституцией РФ, Федеративным Договором, федеративными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

После принятия Конституции в РФ заключалось большое количество договоров и соглашений между субъектами РФ и федеральным центром, которые были неоднозначны. В них имелись позитивные моменты – договоры и соглашения, казалось бы, позволяли разрешать конфликтные политические и экономические ситуации, учитывать специфические особенности конкретных субъектов Федерации. Однако были и отрицательные моменты: несоответствие целого ряда положений указанных договоров Конституции РФ (договоры с Татарстаном, Якутией, Башкортостаном и др.). Кроме того, довольно часто подписавшим эти договоры предоставлялись дополнительные права, что вступало в явное противоречие с Конституцией РФ. Более того, законодательство некоторых субъектов закрепляло принцип большей юридической силы положений договора над федеральной Конституцией. Нарушение договорами конституционных норм представляло серьезную опасность и в отношении обеспечения единства правового пространства России. Например, ст. 70 Конституции Республики Башкортостан устанавливала, что «отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации».

В последнее время появилась тенденция к отказу от договорных взаимоотношений между субъектами РФ и федеральным центром. Начало работе по пересмотру заключенных договоров было положено Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741.[36]36
  См.: СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.


[Закрыть]

В соответствии с ним, создана специальная Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Среди ее полномочий – оказание содействия по приведению заключенных договоров в соответствие с Конституцией РФ. Такая работа осуществлялась очень интенсивно, что в результате привело к расторжению большого числа заключенных договоров в короткие сроки. Так, расторгнуты договоры между федеральным центром и Республикой Бурятия, Воронежской, Ивановской, Костромской, Челябинской, Магаданской, Калинградской областями, и многими другими субъектами Федерации.

Российская Федерация обладает сравнительно небольшим опытом построения федеративного государства. Среди последних законодательных изменений, осуществляемых в рамках федеральной реформы, – новый порядок формирования Совета Федерации; создание Государственного совета совещательного органа при Президенте РФ с целью содействия реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Положительным моментом создания Госсовета состоит в том, что в рамках его деятельности постепенно выстраиваются взаимоотношения между главой государства и главами субъектов, что должно оказать положительное влияние на взаимоотношения Федерации и субъектов в целом.

В рамках федеральной реформы образованы семь федеральных округов для реализации Президентом конституционных полномочий.[37]37
  См.: Указ Президента от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».


[Закрыть]

Проводится судебная реформа, а в ее рамках создаются уставные суды, осуществляющие официальное толкование основных законов субъектов Федерации и рассматривающих дела о соответствии нормативных актов субъекта Федерации Основному закону этого же субъекта.

Для определения структуры конституционных основ российского федерализма надо выделить его основные принципы.

Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства.

В ст. 1 федеральной Конституции Россия определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя РФ, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции РФ).

В Конституции Российской Федерации конституционные принципы изложены в главе 1. Эти принципы определяют федеративное устройство государства. Они отражают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Часть 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации должна давать исчерпывающий перечень принципов федеративного устройства. Оно основывается на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. В то же время это не полный перечень принципов. К таковым можно отнести государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами (ст. 71–73).

Некоторые исследователи считают, что логично было бы ввести принцип унитаризма, дополняющий принцип федерализма. По их мнению, унитаризм не является абсолютной противоположностью федерализму, а два эти начала обеспечивают гармоническую целостность федеративного государства и ослабление унитарного начала создает угрозу дезинтеграции государства. Отсутствие этого принципа представляет собой идеологическую основу для сепаратистских тенденций в государстве.[38]38
  См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. С. 24.


[Закрыть]

Таким образом, можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов РФ; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; равноправие и самоопределение народов в РФ.

Одной из важнейших составляющих конституционных основ федерализма является определяемая в Конституции государственная система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. И здесь необходимо конституционно-правовое оформление.

Уровень развития федерализма определяется тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями.

Очень важно кто выступает субъектами федеративных отношений, что является объектами разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции.[39]39
  См.: Там же. С. 26.


[Закрыть]

Еще одна важнейшая проблема: как и в каком объеме распределяется между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. Таким образом, особенность федеративного государства проявляется в составе субъектов государственной власти, круге предметов ведения субъектов федеративных отношений, способах их разграничения.

Как отмечает И. А. Умнова, природа федерации, уровень развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как отделяются и структуируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяются между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной нам конституционном уровне государственной власти.[40]40
  См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С. 48–49.


[Закрыть]

Особое значение имеют способы структурирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности федерации и ее субъектов.

Федеративные отношения, между которыми государственная власть делится по вертикали можно разделить на два уровня: первый – отношения государственной власти, которые формируются непосредственно между РФ и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти; второй – отношения между непосредственными носителями государственной власти РФ и ее субъектами. Такими носителями могут выступать как народ, так и органы государственной власти. При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях выделяется регулирование отношения между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104, 125, 134, 136 Конституции РФ.

По вопросу разделения предметов ведения в федеративных отношениях выделяются три ключевых задачи.

Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых или с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования.

Одна из наиболее сложных проблем государства – оптимизация территориальной структуры власти. Все многообразие выработанных человечеством форм территориальной организации может быть сведено к двум базовым вариантам: централизованного и децентрализованного управления.

Проблема распределения полномочий в федеративных государствах заключается в отношениях между различными правительственными уровнями, имеющими определенную самостоятельность, гарантированную конституцией, которые вместе с тем являются взаимозависимыми, а потому должны тем или иным образом сотрудничать между собой для обеспечения выполнения всего комплекса государственных функций.[41]41
  См.: Макру Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств – членов Совета Европы //Журнал российского права. 2002. № 9. С. 111.


[Закрыть]

Федеративные государства могут быть централизованы в большей или меньшей степени, в зависимости от распределения властных полномочий и ресурсов между федерацией и ее составляющими.

Какой же вариант характерен для российского федерализма?

Выбор между ними, как показывает история, обусловлен размерами территории и степенью гомогенности объединяемого ею населения.[42]42
  См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 256–264; Варламова Н. В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.


[Закрыть]

В последние десятилетия XX века децентрализация территориальной организации власти отмечалась практически во всех западных странах. В западной политологии и конституционном праве федерализм признается наиболее либеральной и перспективной формой политической организации.

В правовой доктрине федерацией называется союз государств, основанный на договоре. Отличительные признаки федерации:

1) территория федерации состоит из территории ее субъектов;

2) субъекты федерации обычно обладают учредительной властью, т. е. могут иметь свою конституцию;

3) компетенция разграничивается союзной конституцией;

4) каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы;

5) в большинстве федераций единое гражданство.

Без сомнения, отличительными чертами нашего государственного устройства является федерализм с учетом огромных размеров страны, количеством субъектов (89), а также того обстоятельства, что федерализм в России вырос из унитарной организации, а не из объединения существовавших до этого государств.

Можно вычленить три общих проблемы, которые позволяют выявить в мировой практике случаи, представляющие наибольший интерес в плане определения места российского федерализма, и дать ориентиры для современных дискуссий о распределении полномочий в Российской Федерации: 1) распределение законодательных полномочий; 2) организация функций исполнительной власти; 3) статус и роль органов местного самоуправления.

Федерализм в России уникален. Его трудно ограничить национально-государственным устройством, характерномым для советского периода, и территориальным, которое свойственно большинству стран. Существующий ныне асимметризм, подтвержденный Конституцией РФ, отразил сложный состав государства и прошлое страны.

Почти три четверти субъектов Российской Федерации не обладают статусом государства в составе Российской Федерации, 32 субъекта образованы по этническому признаку. Россия, провозгласив федеративное устройство, сохранила конструкции, которые присущи унитарному государству.

Из опыта создания федераций можно сделать вывод, что при формировании федерации субъекты, объединяясь, обычно создавали центр и передавали ему часть своих полномочий. В России, согласно Конституции, полномочия передаются от центра субъектам, причем их самостоятельность увеличивается неравномерно.

Рассматривая международный опыт государственного устройства, можно обратить внимание на признанную в мире территориальную автономию. Она сложилась в двух видах.

Первый связан с наделением части территории государства более широкими правами, чем другие. Во внимание принимаются особенности исторического, экономического характера, а также наличие компактно проживающей группы населения, подпадающей под понятие «национальное меньшинство». В числе стран, где созданы подобные автономии, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию. В Финляндии специальный статус предоставлен Аланским островам, в Дании – Фарьерским островам и Гренландии, в Португалии – островам Азорского архипелага и Мадейре, во Франции – Корсике, в Великобритании – Северной Ирландии. Автономии в Финляндии и Дании создавались с учетом этнического состава населения. Особый же статус островной части Португалии определяется особенностями географического положения, экономическими и социальными условиями жизни населения.

Во втором случае происходит придание специального статуса территориальным образованиям в рамках всей страны.

Современный российский федерализм сочетает многие элементы из советского и имперского наследия, заимствует опыт либеральных демократий, привнося и свой опыт. Наша страна – молодая многонациональная федерация с существенными этническими и социально-экономическими различиями, с асимметричностью и использованием в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и с диспропорцией в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан.

В Конституции РФ отмечается, что федеративное устройство нашего государства основано на единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация занимает огромную территорию – 17,75 млн кв. км. Это одно из самых многонациональных федеративных государств в мире: по данным переписи населения в 1989 г., в ней имеются 84 нации и народности.

Российская Федерация основана на ряде принципов, один из которых – национальный – означает наличие среди ее субъектов национальных государств (21 республика) и 11 национальных государственных образований (одна национальная область и 10 автономных округов).

После принятия Федеративного договора (3 марта 1992 г.) были созданы принципиально новые субъекты Федерации, которых Россия никогда прежде не имела в своем составе, – административно-территориальные единицы: 6 краев, 49 областей, 2 города федерального подчинения. Всего новых субъектов Российской Федерации – 57. Общее количество субъектов Российской Федерации, ранее равное 32, выросло почти в три раза и составило 89. Таким образом, наряду с прежним национальным принципом строительства Российской Федерации, появился еще один, совершенно новый принцип ее построения – административно-территориальный[43]43
  Златопольский Д. Л. Российская Федерация: особенности современного развития // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11: Право. 1997. С. 23–24.


[Закрыть].

Как известно, в унитарных государствах под влиянием федерализма начинаются процессы децентрализации. Элементы федерализма используются как основа формирования местного самоуправления, которое является необходимой частью межгосударственных отношений и формирования конфедеративных образований с ярко выраженными признаками федеративного устройства. Федерация может быть и формой объединения государств бывшего СССР и тех государств, которые не входили ранее в этот союз, и союзом стран Европы (Европейский союз)[44]44
  Так, 9–10 декабря 1992 г. был подписан Маастрихтский договор, по которому Европейское сообщество оказалось крупнейшим интеграционным объединением современности, не имеющим аналогов в мировой практике.


[Закрыть].

Федерализм – это принцип, режим и форма государственного устройства, дающий возможность обеспечить, с одной стороны, единство, а с другой – разделение государственной власти.

Таким образом, реальная федерация возможна только там, где имеется несколько самостоятельных государств или государственных образований, стремящихся к объединению.

Федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности.

Федерация – это соединение нескольких государств (государственно-территориальных образований) в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом – государством, государственным или территориальным образованием – определенной самостоятельности в рамках единого целого[45]45
  Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 106.


[Закрыть].

Система разделения государственной власти по вертикали связана с природой государства. На протяжении более 200 лет ученые изучают природу федерализма.

Родоначальником теории федерализма считается Иоханес Альтузиус (1562–1638), который разработал федеральную теорию народного суверенитета. Он утверждал, что федерация образуется в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами. На различных уровнях общности все объединившиеся субъекты связаны между собой прямо или косвенно пактом, цель которого – разделение и использование благ на принципе равноправия. Он сделал вывод о том, что федерация в конечном счете не расчленяет, а интегрирует составные части.

Федерализм имеет давнюю историю.

Появление феномена федерализма в идеологии государственного строительства и его практическое становление тесно связано с европейской традицией строительства гражданского общества.

Именно в Европе возникли первые ростки современных представлений о демократических свободах и децентрализации власти. Они явились естественным продолжением христианских постулатов о равенстве людей перед Богом – независимо от места проживания и сословного происхождения, – которые, по сути, создали основу для формирования и реализации принципа равенства граждан перед законом.