Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Ф. Х. Мухаметшин считает, что равноправие – это отсутствие во вза-имоотношениях между федеральной властью и субъектами Федерации соподчинения, наличия каких-либо конституционных (государственных) связей[211]211
  Там же. С. 59.


[Закрыть].

Принципы устройства федеративного государства относятся к основополагающим конституционным основам и определяют всю систему отношений между федеральным центром и субъектами Федерации.

Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие «государство». Именно с ним связаны такие категории, как суверенитет (свойство государственной власти, а не федерации); верховенство государственной власти на всей территории федерального государства; верховенство федерального закона государства (и вытекающей из этого прерогативы федеральных органов государственной власти отменить противоречащие федеральному закону подзаконные акты); единство системы органов государственной и исполнительной властей на основе отношений «власти – подчинения»; федеральная собственность; федеральные налоги; государственная целостность, государственная территория; гражданство и др.[212]212
  Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12. С. 22.


[Закрыть]

Конституция РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта федерации эти принципы детализируются в законодательстве субъектов федерации. В то же время федерация есть государственная структура, не подвергающаяся коренной ломке под влиянием текущих взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, а, напротив, регулирующая и направляющая развитие этих отношений в русле федеративных связей.

Федеративное государство – это единое государство, распределение компетенции между федеральным центром и субъектами федерации не исключает общегосударственного единства, и субъекты федерации остаются составными частями федеративного государства. Федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации не противостоят друг другу.

Это единая система государственных органов власти, и отношения между ними регулируются внутригосударственным (федеральным) правом. Входящие в федеративное государство субъекты федерации образуют единое целостное государство.

Суверенитет как неотъемлемый признак или свойство государства разносторонне проявляется и практически реализуется не иначе, как через государственную власть.

Полная государственная власть создает реальные предпосылки для соответствующего полного обеспечения и реализации государственного суверенитета – верховенства государства, реализуемого через его власть внутри страны и его независимости вовне. Ограниченный же характер государственной власти позволяет создать лишь некоторые ограниченные возможности и предпосылки для осуществления государственного суверенитета.[213]213
  См.: Марченко М. Н. Государственный суверенитет: понятие и содержание. С. 8.


[Закрыть]

Ни одно федеративное государство не может эффективно развиваться без устойчивой исполнительной вертикали, нейтрализующей сепаратистские тенденции.

Перевод на договорную основу первооснов государства противоречит Конституции РФ, ее ст. 135, согласно которой положения глав 1, 2, и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Согласно ст. 3 Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который в целом осуществляет конституционную власть. Законодательная, исполнительная и судебная власти опираются не на договорные, а на конституционные нормы[214]214
  Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений. С. 22.


[Закрыть].

Изучение практики реализации норм Конституции РФ и федерального законодательства в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации показывает, что пока еще отсутствует единое правовое пространство.

Несмотря на то что в Конституции РФ определены основные признаки государственного суверенитета, данный основополагающий признак нарушается. Ряд республик в своих конституциях закрепляет по сути конфедеративный тип связей с Российской Федерацией.

Провозглашение суверенитета рядом республик нарушает другой конституционный принцип равноправия субъекта федерации, ставит в неравноправное положение другие субъекты федерации (области, края, автономии).

Идет усиленный процесс подрыва суверенных прав Российской Федерации путем одностороннего их присвоения субъектами федерации, например, закрепление главенствующей роли титульной нации в политике государства, ей же отдается предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам (Бурятия, Башкортостан, Коми, Удмуртия).

Нарушается принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов: во многих республиках Российской Федерации закреплено юридическое верховенство их конституций по отношению к федеральной Конституции (Ингушетия, Калмыкия, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Кабардино-Балкарская Республика). Некоторые субъекты установили в одностороннем порядке приоритет республиканского законодательства над федеральным, закрепили право приостановления на территории республики действия законов и иных нормативных актов Российской Федерации, если они противоречат конституции или законам субъектов Российской Федерации, например, Республика Саха (Якутия). Все эти установления разрушают единое правовое пространство Российской Федерации и ведут к возникновению правового сепаратизма[215]215
  Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений. С. 27.


[Закрыть].

Много нарушений наблюдается в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации в одностороннем порядке относят к своей компетенции предметы ведения и полномочия, отнесенные ст. 71 Конституции РФ к исключительной компетенции Российской Федерации в вопросах владения, пользования и распоряжения природными и иными ресурсами, определяют порядок управления и распоряжения объектами федеральной собственности, переданными им только на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, и ряд других вопросов.

Субъекты федерации наделяют себя полномочиями, льготами и привилегиями, заключая договоры с органами государственной власти по бюджетным, финансовым, налоговым и другим вопросам.

В результате возникает противостояние между республиками в составе Федерации и краями и областями, которые этих прав не имеют. Несмотря на то, что надо учитывать местные условия, нельзя нарушать фундаментальные принципы государственного устройства России.

Любое федеративное государство базируется на его конституционной целостности. Даже если государство возникает на основе договоров, оно функционирует на основе общих закономерностей развития целого, что закрепляется в конституции. Наличие договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами федерации не исключает подчиненности субъектов федерации федеральной конституции и иерархичности в построении государственной власти[216]216
  Там же. С. 28.


[Закрыть].

В последние десятилетия наблюдается рост международной активности членов различных федераций. Появление на международной арене субъектов Российской Федерации усилило эту тенденцию.

Расширение международной деятельности членов федерации неизбежно ставит вопросы согласования и координации.

Конституция и Федеративный Договор оставляют правовой вакуум в регулировании международной деятельности субъектов Российской Федерации. Его заполняют федеральные законы и подзаконные нормативные акты.

Однако нормативные акты не заполняют правовой вакуум. Нет четкой правовой концепции для данного комплекса вопросов. Существуют разночтения, а порой и прямые противоречия. Например, Указ Президента РФ по Калининградской области указывает на полномочия субъектов в международной сфере, в то время как эти полномочия не обозначены ни Конституции РФ, ни в Федеративном Договоре, ни в федеральном законодательстве. Перечисление таких полномочий в Законе о внешнеторговой деятельности можно рассматривать лишь как первый шаг, который касается конкретного сектора международной деятельности[217]217
  Пустогаров В. В. О концепции развития международных связей субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 2. С. 48.


[Закрыть].

Названный Закон регулирует взаимодействие федерации и ее субъектов только по предметам совместного ведения. Согласование и координация действий субъектов Российской Федерации в пределах их собственных полномочий остается в стороне. Указ Президента по Калининградской области предусматривает принятие соглашений с иностранными партнерами в пределах собственных полномочий по согласованию с МИД РФ, а в случае необходимости и с другими федеральными ведомствами.

Закон о внешнеторговой деятельности устанавливает для субъектов Российской Федерации право заключать соглашения с субъектами иностранных федераций и административно-территориальными образованиями иностранных государств. Был заключен договор с Татарстаном, который фиксирует право республики заключать соглашения с иностранными государствами. Указ Президента РФ по Калининградской области добавляет возможность соглашений с министерствами и ведомствами иностранных государств.

Координация международных связей субъектов Российской Федерации отнесена к главным задачам МИД РФ, именно Министерство логически должно быть федеральным координирующим органом. А Указ Президента РФ по Калининградской области допускает самостоятельное соглашение области с различными ведомствами Российской Федерации[218]218
  Там же. С. 48.


[Закрыть].

В названном законе одна из глав посвящена защите Российской Федерацией экономических интересов своих субъектов за рубежом.

Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации являются составной частью внешних сношений Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации инициативно развивают свои внешние связи на основе Конституции РФ, Федеративного Договора, федерального законодательства и своих договоров с федеральной исполнительной властью о взаимном разграничении полномочий.

Все субъекты Российской Федерации равны в своем праве на установление и развитие международных и внешнеэкономических связей.

Международная деятельность субъектов Российской Федерации выражается в заключении соглашений с иностранными государствами или их составными частями и министерствами и ведомствами, открытии представительств на территории иностранных государств, участии в деятельности соответствующих международных организаций.

Субъекты Российской Федерации несут полную ответственность за выполнение обязательств по своим соглашениям с иностранными партнерами, а также ответственность за возможные международные правонарушения.

Субъекты Российской Федерации совместно с компетентными федеральными органами могут создать региональные ассоциации для развития своих международных и внешнеэкономических связей. Эти ассоциации формируются на основе добровольности и равноправия всех участников и не могут создавать властные структуры, ограничивающие полноту власти субъектов Российской Федерации, установленную Конституцией РФ. Соглашения органов власти субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами подлежат регистрации в едином федеральном органе и хранению в компьютерной базе данных.

Законодательство о международной деятельности субъектов Российской Федерации должно стать важным звеном в общем становлении федеральных отношений в России и проведении правовой реформы.

Позитивной оценки заслуживает сотрудничество в сфере транспорта, торговли, культуры, экологии приграничных территорий России с Финляндией, Калининградской области с соседними Литвой и Польшей, Мурманской области с приграничными районами Норвегии. Тут есть ряд сложностей.

Конституция РФ, действующее законодательство не содержат прямого упоминания о понятии «трансграничное сотрудничество», а лишь в общих чертах закрепляют нормы, предусматривающие такое сотрудничество. В настоящее время получили конституционное закрепление такие понятия и нормы, как «таможенные границы» (ст. 74), «таможенное регулирование» (ст. 71), «координация международных и внешнеэкономических связей» (ст. 72), «валютное регулирование» (ст. 71 и ст. 106), «внешнеэкономические отношения» (ст. 71). Все эти правовые нормы имеют прямое отношение к развитию приграничного сотрудничества. Сюда же можно отнести и такое положение: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации» (ст. 72 Конституции РФ).

Несмотря на стремление к сотрудничеству в приграничье, руководство ряда регионов старается установить барьеры, а то и запреты на вывоз зерна, угля, леса.

Запрещая субъектам Российской Федерации принимать нормы, предусматривающие таможенные границы внутри РФ, введение каких-либо пошлин, сборов и иных препятствий экономической деятельности, Конституция РФ тем самым одновременно помогает налаживанию трансграничного сотрудничества региональных властей и местных сообществ.

Существенное влияние на «ускорение» или «торможение» трансграничного сотрудничества в Российской Федерации оказывает конституционно-договорной характер Федерации. Договоры между центром и субъектами Российской Федерации создают дополнительные проблемы[219]219
  Глотов С. А. Приграничное сотрудничество российских регионов в контексте принципов и норм Совета Европы // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 84.


[Закрыть].

Такие соглашения, договоры не соответствуют Конституции РФ, законодательству. Юридическая сила их непомерно завышается, что становится причиной правовых коллизий и нередко влечет негативные последствия для государства в целом.

По общему правилу договоры субъектов Российской Федерации с иностранными государствами или их территориально-административными единицами не создают прав и обязательств для Российской Федерации в целом и поэтому не могут считаться международными договорами Российской Федерации.

В процессе правового регулирования трансграничного сотрудничества в Российской Федерации важное значение имеет региональное законодательство, которое получило за последнее время заметное развитие.

Можно сделать вывод, что конституции республик, уставы краев и областей Российской Федерации, с одной стороны, содержат достаточные основы для функционирования трансграничного сотрудничества региональных и местных властей в контексте норм и правил Совета Европы (право на вступление в ассоциации, заключение соглашений и т. д.), с другой – многие положения основных законов субъектов Российской Федерации весьма активно вторгаются в федеральное правовое пространство, противоречат ныне действующей Конституции и законодательным актам России, нуждающимся в существенных уточнениях.

Суверенитет, территориальная целостность и единство государства не могут служить непреодолимым препятствием на пути самоопределения народов. Самоопределение должно происходить демократическим путем и на основе норм международного права, а в строго определенных случаях – с помощью международных органов и организаций.

При решении проблемы соотношения суверенитетов, предметов ведения в федеративном государстве важно исходить из того, что:

а) сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она не входила и оставалась полностью независимым государствам;

б) вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов; в) хотя носителем суверенитета федерации является ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов; г) самоограничение суверенных прав и полномочий республик – субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета; д) суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны, так как они взаимосвязанные и сопряженные суверенитеты, каждый из которых не может реализовываться вне учета действий друг друга; е) суверенитет республик-субъектов федерации не должен вести ни к автократии, ни к сепаратизму[220]220
  Тадевосян Э. В. Российский федерализм и национально-государственный нигилизм. С. 11.


[Закрыть].

Надо иметь в виду, что только четкое разграничение предметов ведения и полномочий является важнейшим предварительным условием и предпосылкой нормального взаимодействия федерального центра и субъектов федерации.

Федерализм, который первоначально зародился в США, подразумевал строгое разделение функций и полномочий между центральной властью и властями субъектов федерации. Однако такая модель не действует в чистом виде ни в одном государстве.

Имеются сферы, в которых требуются кооперация и солидарная ответственность центра и составных частей при осуществлении важнейших государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила название кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов[221]221
  Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 22.


[Закрыть].

И. А. Умнова считает, что в «целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма»[222]222
  Там же. С. 22.


[Закрыть].

Документом, положившим начало новому типу федеративных отношений стал Федеративный Договор. Действующая Конституция РФ подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма, необходимость формирования механизма совместного осуществления государственной власти.

Отношение к установлению предметов ведения неоднозначно в отечественной науке. Некоторые ученые рассматривают этот принцип как неспособность законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами[223]223
  См.: Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. М., 1996. С. 78; Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации: Проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 нояб.


[Закрыть].

С. Шахрай считает, что это своего рода «переходные положения», рассчитанные на неопределенный временной период[224]224
  Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. 1995. № 8. С. 8.


[Закрыть].

В мире существуют два способа разграничения предметов ведения. Первый способ – закрепление предметов ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов – сферы конкурирующей компетенции и второй способ – когда определяются предметы исключительного ведения федерации, совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации[225]225
  Чиркин В. Е. Основы конституционного права. М., 1996. С. 129.


[Закрыть].

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является закрытым. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.

В основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидарности и централизации.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что перечень предметов ведения субъектов Федерации довольно обширен. Однако субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в таких отраслях права, как гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, арбитражно-процессуальное, авторское и патентное, которые в той или иной мере касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина.

Принцип централизации характерен и для регулирования судебной системы. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Федерации. Российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем.

Среди множества аспектов, обсуждаемых в ходе дискуссии об «асимметричной федерации», этнолингвистическим проблемам уделяется не слишком много внимания. Речь идет о неравенстве соседствующих в нашей стране языков. До сих пор нет оценки значения беспрецедентного подъема национального самосознания «титульных» народов как в бывших союзных республиках, так и в российских автономиях.

Еще в 1978 г. три закавказские республики – Азербайджан, Армения и Грузия – в своих конституциях закрепили за языками «титульных» наций статус государственных. К середине 1990 г. все тогда еще союзные республики законодательно закрепили за языками «титульных» народов статус «государственных».

Верховный Совет СССР оказался в безвыходном положении: ему не оставалось ничего иного, как признать сложившуюся языковую ситуацию, законодательно санкционировав ее. Это было сделано в Законе «О языках народов СССР», принятом за несколько месяцев до распада СССР. В этом документе русский язык не имел статуса «государственного». В ст. 4 Закона говорилось: «С учетом исторически сложившихся условий и в целях обеспечения общесоюзных задач русский язык признается на территории СССР официальным языком СССР и используется как средство межнационального общения»[226]226
  Переломные годы. Т. 2: Языковая реформа 1989: Документы и материалы. М., 1994. С. 108.


[Закрыть].

Примерно в то же время – в конце 80‑х – начале 90‑х гг. – в «языковую реформу» включились и автономные республики, входившие в состав РСФСР. В стремлении к «демократическому уравниванию» языков они, одна за другой, принимали собственные законы о языках, наделяющие статусом государственных те или иные местные языки.

Российские автономии не могли не учитывать этнодемографический состав населения России, свое анклавное положение, а также степень реального развития языков, т. е. масштаб соответствия состава языка тем функциям, которые ему надлежало выполнять в качестве государственного. По этой причине, как правило, наряду с местным, вторым государственным языком объявлялся русский[227]227
  Захаров А. Проблемы языковой политики в России и «асимметричная федерация» // Асимметричность Федерации. М., 1997. С. 77–78.


[Закрыть].

За стремлением во что бы то ни стало обзавестись собственным государственным языком стояло постепенное обретение бывшими автономиями все более высокого статуса.

Все разнообразие принятых республиками формулировок имело один и тот же подтекст: раньше языки были неравноправны, местные, прежде всего «титульные», языки подавлялись русским и теперь нужно было восстановить равновесие, объявив об их «уравнивании». Но желанного «равноправия» не получилось. Суть реформ сводилась к тому, чтобы с помощью приоритетных условий для языков «титульных» народов обеспечить их представителям доминирующее положение в местных элитах.

Фактически, законы о языках разделили население республик на «своих», т. е. носителей государственного языка, и прочих «безъязычных», не имевших в силу этого права на этнолингвистическое самоопределение. «Языковая реформа» должна была, с одной стороны, расширить сферу применения местных языков, по объективным причинам не выдерживающих конкуренции с русским, и с другой – перераспределить должности в руководящей иерархии, оттеснив моноязычную (обычно, русскую) часть местной элиты[228]228
  Там же. С. 82.


[Закрыть].

В ст. 26 Конституции РФ провозглашается право каждого гражданина на «пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, обучения, творчества». Закон отмечает, что в «Российской Федерации с ее многонациональным населением традиционно сложившейся нормой языкового сосуществования является двуязычие и многоязычие» (преамбула). Появляется новый термин «языковый суверенитет», который понимается как «совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка» (ст. 2).

Закон объявляет русский язык «основным средством межнационального общения» и придает ему «статус государственного языка на всей территории Российской Федерации» (ст. 3). При этом отмечается, что республики в составе России могут обзаводиться и собственными государственными языками.

В соответствии с нормами международного права «государство гарантирует гражданам Российской Федерации осуществление основных политических, экономических, социальных и культурных прав вне зависимости от их знания какого-либо языка» (ст. 5). Наряду с этим русский язык функционирует как государственный и в этом качестве изучается во всех учебных заведениях страны (ст. 10). В любом многонациональном обществе всегда существует опасность того, что объявление какого-либо языка государственным повлечет за собой дискриминацию. Наиболее известным и очевидным видом дискриминации является дискриминация меньшинства. В то же время объявление государственным одного из языков местных меньшинств может привести к дискриминации большинства.

Касаясь языковых проблем молодых Соединенных Штатов, А. де Токвиль отмечал: «Когда люди, не будучи более привязанными к своему месту, беспрестанно общаются друг другом, когда кастовость уничтожена, а классовый состав обновляется и перемешивается, все слова языка также смешиваются в одну кучу. Те из них, которые не могут импонировать большинству, погибают; остальные образуют общий фонд… Почти все диалектические различия, разделяющие языки Европы, явным образом стираются; в Новом Свете нет местных говоров, и день ото дня они исчезают в Старом»[229]229
  Токвиль А. де. Демократия в Америке. С. 355.


[Закрыть].

Если события будут развиваться естественно, то же самое может произойти и с русским языком. В то же время необходимо развивать и национальные языки.

Внимательный анализ исходящих от республик политических инициатив свидетельствует, что государственная целостность России рассматривается некоторыми из них лишь как необходимое условие перехода к следующему этапу – государственной независимости.

Существование в составе России в максимально расширенных рамках суверенитета позволяет бывшим автономиям добиться льготных условий для укрепления своих властных систем[230]230
  Кудрявцев В. Русское самоопределение // Независимая газета. 1996. 9 июля.


[Закрыть].

Равноправие субъектов Федерации в их бюджетных отношениях с федеральным центром считается одним из основных принципов бюджетного федерализма.

Бюджетная статистика показывает, что у республик выше уровень бюджетных расходов на душу населения притом, что они «оставляют» у себя более высокую долю собранных налогов и формируют за счет поступления из федерального бюджета более весомую часть своих доходов[231]231
  Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения // Асимметричность Федерации. С. 99.


[Закрыть].

Асимметрия бюджетного устройства может опираться на те или иные нормативно-правовые акты, регламентирующие налоговые и бюджетные от-ношения между центром и регионами. Легитимность такого рода «асимметричных» правовых актов, по меньшей мере, небесспорна. Любое бюджетное неравноправие субъектов Федерации противоречит не только бюджетному законодательству, но и Конституции РФ.

«Формально-правовая» асимметрия продолжает оставаться одной из черт нынешнего состояния бюджетной системы России.

Наиболее яркими ее проявлениями являются: особые бюджетные режимы республик; бюджетные соглашения центра с субъектами Федерации; федеральные законы об отдельных видах налогов; федеральные законы об отдельных субъектах Федерации.

Термин «бюджетный федерализм» применим ко всем странам, бюджетная система которых включает несколько обособленных региональных уровней и предполагает осуществление анализа взаимоотношений, возникающих между этими уровнями бюджетной системы.

Основной конфликт заключается в степени децентрализации при выполнении имеющихся фискальных задач. Все решения, которые принимаются в данной области, делятся на две категории: те, которые эффективнее принимать централизованно, и те, которые эффективнее принимать децентрализованно. Общий принцип бюджетного федерализма таков: переход от централизованного к децентрализованному принятию решений происходит только в том случае, когда он ведет к улучшению, то есть повышает в конечном счете эффективность принимаемых решений[232]232
  Стрелец И. А. Теоретические аспекты и практические проблемы бюджетного федерализма в российской экономике // Государство, экономика, общество: аспекты взаимодействия. М., 2000. С. 84–85.


[Закрыть].

Для сравнения некоторых функций управления субъектом федерации можно обратиться к опыту Соединенных Штатов Америки. Один из субъектов федерации – штат Вермонт, который был образован в 1777 г. как независимая республика со своей собственной конституцией и Биллем о правах. Это – первый штат в Северной Америке, объявивший рабство вне закона и отменивший владение имуществом как обязательное условие для избирательного права. В 1791 г. Вермонт был принят в союз четырнадцатым штатом.

Правительственная структура Вермонта близка к федеральной модели с разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Исполнительную власть осуществляют губернатор и ряд должностных лиц. Губернатор выбирается прямо избирателями сроком на два года, в отличие от большинства штатов, где срок полномочий составляет четыре года. Губернатор может быть переизбран на любое количество сроков, обвинен и привлечен к суду Законодательным собранием, но этого еще в истории штата никогда не случалось. Губернатор обладает правом назначать на ответственные должности судей, членов комитетов и комиссий, контролирующих определенные департаменты, что утверждается Сенатом штата. Так же, как и президент США, губернатор предлагает бюджет штата и может рекомендовать законы.

Другие официальные посты штата избираются прямо сроком на два года. Вице-губернатор, или «губернатор-лейтенант», имеет такие же обязанности, как и вице-президент США, включая представительство в Сенате штата.

Государственный секретарь штата в отличие от федерального секретаря отвечает не за международные отношения, а контролирует избирательную компанию, взаимоотношения местных властей и правительства штата, установление норм и стандартов для специалистов различных профессий.

Адвокат-губернатор – это главный прокурор штата, который является главным юридическим советником губернатора.

Казначей отвечает за деньги, полученные штатом, а также за прибыли от взносов, размещенные на длительный срок, за управление заемом штата через продажу. Однако в отличие от федерального секретаря казначейство не несет ответственности за бюджет и за налогообложение.

Ревизор счетов несет ответственность за точность и эффективность во всех финансовых операциях штата, его функции очень схожи с функциями федеральной главной бухгалтерии при конгрессе.

Законодательным органом является Законодательное собрание штата (официально Генеральная Ассамблея), которое состоит из двух палат, так же как и федеральный конгресс. Сенат состоит из 30 сенаторов, избранных от каждой из 14 округов Вермонта, но в отличие от федерального Сената количество сенаторов, представляющих данный округ, зависит от населения того округа. Палата представителей состоит из 150 членов, избранных из двух– или одночленных районов с равным населением.

Законодательное собрание обычно работает с января по апрель или май каждого года. Так же, как и на федеральном уровне, губернатор не может распустить Законодательное собрание, но имеет право созвать его внеочередную сессию. Вице-губернатор председательствует в Сенате, в то время как палата представителей избирает спикера в качестве председательствующего.

Так же, как и в федеральном правительстве, обе палаты должны утвердить законы и расходы штата. Губернатор может наложить вето на закон, но голосование большинством в ⅔ голосов в обеих палатах законодательного собрания аннулирует это вето.

Законодательная власть Вермонта представлена в каждом округе районными судами по уголовным делам, высшими судами по гражданским делам и Верховным судом штата. В его составе – Председатель и четыре члена суда. Суд рассматривает апелляции, причем сохраняется возможность апелляции в Верховный суд США, регулирует деятельность судебной системы в целом. Все судьи назначаются губернатором с согласия Сената, но они должны подтверждаться в должности законодательным собранием каждые шесть лет (в отличие от пожизненного назначения в федеральном органе).