Текст книги "Эволюция канадского федерализма"

Глава 2
Особенности конституционного механизма распределения и перераспределения полномочий по вертикали

2.1
Основы конституционного распределения компетенции между федерацией и субъектами по акту о Британской Северной Америке

Возникновение канадского федеративного государства обычно датируют второй половиной XIX столетия.[88]88
  Впрочем, отдельные зарубежные авторы находят истоки канадской модели федерализма еще в договорах первых франкоязычных колонистов с индейскими племенами. Первый такой договор датируется 1645 г. См.: Constitutional Predicament. Canada after the Referendum of 1992 / ed. by C. Cook. Montreal; Kingston: McGill-Queen’s Univ. Press, 1994. P. 161.


[Закрыть] Ранее составные части современного Канадского государства были владениями британской короны, подчиненными Министерству колоний и через него парламенту Соединенного Королевства. Статус многочисленных североамериканских колоний Великобритании не был при этом унифицирован. Две крупнейшие колонии – Онтарио и Квебек[89]89
  Применительно к провинции Канаде данные наименования применяются автором для удобства изложения материала. В правовых первоисточниках составившие объединенную провинцию административно-территориальные единицы официально именовались Верхней Канадой (современное Онтарио) и Нижней Канадой (нынешний Квебек).


[Закрыть] – по принятому парламентом метрополии статуту (Акту об объединении 1840 г. – Unity Act)[90]90
  В первоисточниках и зарубежной литературе часто называется Конституционным актом 1840 г., как и предшествовавшие ему Квебекские акты 1774 и 1791 г г. (Heard A. Op. cit. P. 110; Magnet J. Constitutional Law of Canada. Cases, Notes and Materials. Montreal: Ivon Blais, 1989. P. 19, 24). Приходится указать на ошибочное утверждение В. В. Маклакова о том, что до 1982 г. ни один правовой акт Канады будто бы не носил названия конституционного (см.: Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / отв. ред. В. В. Маклаков. М.: БЕК, 1997. С. 459).


[Закрыть] являлись равноправными частями объединенной самоуправляемой провинции Канады («колониальной Канады», как ее нередко именуют исследователи). Правительство объединенной провинции несло ответственность перед выборным органом власти – законодательной ассамблеей, а не перед назначаемым и смещаемым короной генерал-губернатором. Четыре периферийные колонии – Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд и Остров Принца Эдуарда – обладали статусом отдельных составных частей Британской империи. Частями провинции Канады они не являлись, хотя и граничили с нею. Еще одна колония – расположенная на Тихоокеанском побережье Британская Колумбия не имела с объединенной провинцией общей границы, так как была отделена от нее тремя тысячами километров владений купеческой корпорации – Компании Гудзонова залива, владевшей землями на основании королевской Хартии.

Объединенная провинция Канада иногда считается в правовой и политической литературе прообразом бездоговорного децентрализованного симметричного федеративного государства.[91]91
  Durand С. Op. cit. P. 80. И. Н. Ившина применительно к объединенной провинции Канаде говорит о ее «протофедерализме» (Ившина И. Н. Становление и развитие канадского федерализма. Киров: Изд-во Вятского гос. гуманитар. ун-та, 2007. С. 19). С этим трудно согласиться.


[Закрыть] С подобной недостаточно обоснованной формулировкой нельзя согласиться. Государственное устройство объединенной провинции представляло собой оригинальную амальгаму элементов унитаризма и федерализма при явном (хотя и не закрепленном юридически) преобладании первых. Обе составные части объединенной провинции находились в сфере прямого подчинения провинциальному правительству и через него генерал-губернатору. Органов управления у составных частей провинции в сфере исполнительной и законодательной власти не было. Выборная Законодательная ассамблея провинции была однопалатной (ст. 4 Акта об объединении), тогда как по общему правилу федерализм предполагает двухпалатную структуру центрального органа законодательной власти.[92]92
  Phillips O. H. Op. cit. P. 231; Oliver M. Op. cit. P. 66; Whyte J., Lederman W., Burr D. Canadian Constitutional Law. Cases, Notes and Materials. Toronto: Butterworths, 1992. P. 12.


[Закрыть] Компетенция центра была в объединенной провинции узкой. Провинциальная ассамблея по ст. 10 Акта об объединении была вправе принимать законы для любой из составных частей провинции, но не для обеих частей сразу. Компетенция составных частей была непомерно обширной; нормы, регулировавшие разграничение сфер компетенции, страдали расплывчатостью. Многие конституционные проблемы (официальный язык, государственные эмблемы и др.) всецело остались вне сферы правового регулирования. У провинции даже не было постоянной столицы: ее административный центр за четверть века перемещался трижды – из франкоязычного Монреаля в англоязычный Торонто, затем в англоязычный Кингстон и позже во франкоязычный Квебек-Сити. Данное бездоговорное децентрализованное государственное образование, тяготевшее к унитаризму, не могло быть долговечным. Однако симметрия в статусе двух его составных частей, несомненно, имелась. Онтарио и Квебек обладали в объединенной провинции одинаковыми правами (ст. 5, 9). По Акту об объединении в однопалатной провинциальной ассамблее Онтарио и Квебеку принадлежало поровну депутатских мест, и изменение данного соотношения нормативной правовой базой запрещалось (ст. 8 и 17 Акта).[93]93
  Martin G. et al. Op. cit. P. 49.


[Закрыть] Более всего такое государственное устройство напоминало вариант децентрализованной унитарной административно-территориальной государственной организации.

Унитарная форма государственного устройства тогда господствовала на правовой карте мира. Федерации, общее количество которых не превышало пяти, многими исследователями считались отклонениями от магистрального пути развития форм административно-территориальной государственной организации.[94]94
  Ormsby W. Op. cit. P. 27, 29.


[Закрыть] К тому же гражданские войны, почти одновременно разыгравшиеся в Аргентине, Бразилии, Мексике, Соединенных Штатах и Швейцарии, убедительно раскрыли самую уязвимую сторону тогдашних федеративных государств – недостаточную юридическую и материальную силу институтов центральной власти и управления.

В силу данных причин общественно-политические деятели, которым британское Министерство колоний доверило объединение разрозненных североамериканских колоний, в течение четверти века (1840–1860-е годы) не были в состоянии прийти к согласию в выборе формы административно-территориальной организации страны. Разбивка мнений канадских колониальных деятелей в данном вопросе шла по отчетливо выраженным региональным и (реже) по национально-этническим границам. Подавляющая часть политиков-англоканадцев из Онтарио была настроена в пользу унитаризма (который они упорно именовали «законодательным союзом»), сильные стороны которого наглядно демонстрировала конституционная практика британской метрополии и опыт огромного большинства прочих цивилизованных государств. Лидерам Онтарио противостояли политики-франкоканадцы из Квебека и политики-англоканадцы из Новой Шотландии, находившиеся под влиянием конфедеративной модели государства, созданной в Швейцарии и одно время существовавшей в США (в 1776–1787 гг. в масштабе всей страны и в 1861–1865 гг. на Американском Юге). Наконец, политики из Нью-Брансуика отстаивали «промежуточный вариант» федеративного государственного устройства.[95]95
  Federalism in Canada and Australia. Early Years / ed. by B. Hodgins, D. Wright. Waterloo (Ont.): Wilfried Laurier Univ. Press, 1988. P. 97, 100, 114; Johnson W. Op. cit. P. 50; Trudeau P. With a Bang, Not a Whimper. Pierre Trudeau Speaks out on Meech Lake Accord. Toronto: Palmerstone Press, 1990. P. 29.


[Закрыть]

Таким образом, неполное и непоследовательное внедрение отдельных элементов федеративной модели государственного устройства в объединенной провинции Канаде вовсе не предрешало последующего федералистского выбора (тем более что британская метрополия традиционно была унитарным государством). Работа над проектами конституционного акта современного канадского государства поэтому заняла годы. Целостной концепцией формы государственного устройства основатели государства не располагали. В их распоряжении были три противоречившие друг другу концепции: централизованного унитарного государства (Онтарио), конфедерации (Квебек, Новая Шотландия) и децентрализованной федерации (Британская Колумбия, Нью-Брансуик). Вопрос был решен в пользу федеративной модели только после категорического отказа трех колоний – Британской Колумбии, Квебека и Новой Шотландии войти в состав унитарного государства. Прошло, следовательно, компромиссное предложение делегатов Британской Колумбии и Нью-Брансуика. «Промежуточный вариант» был воплощен в жизнь.

Затем предметом глубоких разногласий стал выбор варианта федеративной формы государственного устройства – договорной или бездоговорной, монархической или республиканской, территориальной или национальной, симметричной или асимметричной, интеграционной или деволюционной. Территориально незначительные и экономически маломощные Атлантические колонии – Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд, Остров Принца Эдуарда, естественно, стремились получить гарантии против установления господства густонаселенных и развивавшихся опережающими темпами Онтарио и Квебека. Католическое большинство франкоязычного Квебека резонно опасалось национально-языковых и религиозных притеснений со стороны англоязычного протестантского шовинистического большинства прочих колоний. Малонаселенный и переживавший финансовый хаос Остров Принца Эдуарда старался предупредить возможность его поглощения соседней Новой Шотландией.

Положения конституционного акта, получившего официальное наименование Акта о Британской Северной Америке (British North America Act), были согласованы делегатами колоний на трех конституционных конференциях – Квебекской 1864 г., Шарлоттаунской[96]96
  Шарлоттаун – столица Острова Принца Эдуарда. Название данной конференции условно. Участники Шарлоттаунской конференции периодически заседали еще в трех городах – Галифаксе (Новая Шотландия), Сент-Джоне (Нью-Брансуик) и Торонто (Онтарио). См.: Swinton K. E. The Supreme Court and the Canadian Federalism. Toronto; Vancouver: Carswell Thompson, 1990. P. 101.


[Закрыть] 1866 г. и Лондонской 1867 г., проведенных колониями при некотором участии чиновников из Министерства колоний метрополии.[97]97
  Роль британского министра колоний Э. Булвер-Литтона в формировании АБСА была настолько незначительна, что большинством канадских конституционалистов она давно и безвозвратно забыта (The Canadian and American Constitutions in Comparative Perspective… P. 185; Williams D. et al. Op. cit. P. 24–27).


[Закрыть] Текст АБСА был рассмотрен и утвержден парламентом метрополии и вступил в силу после издания главой Британской империи – королевой Викторией соответствующей прокламации. АБСА состоит из преамбулы и 147 статей.[98]98
  Около 20 статей АБСА к настоящему времени отменено или утратило силу. Однако они по-прежнему воспроизводятся (с соответствующими комментариями) во всех современных изданиях Акта. В соседних США подобный обычай, способствующий поддержанию минимума правовой преемственности, соблюдается в отношении конституционных поправок.


[Закрыть] Федеративное устройство государства закреплено нормами ст. 3, 93, 116, 138 и 147 трех разделов АБСА: «Федерация», «Распределение законодательной власти» и «Различные постановления».

Уникальность статуса федерации нашла выражение прежде всего в том, что Канада стала конституционным государством, оставаясь вместе с тем неотъемлемой частью Британской империи. Именно тогда и именно применительно к статусу исследуемого государства в теорию и практику британского имперского конституционализма был включен термин «доминион» (владение). Необычный, противоречивший шаблонам, сложившимся в конституционно-правовой мысли и в конституционной практике, статус Канады как федеративного несуверенного владения унитарного Соединенного Королевства был воспринят конституционно-правовой доктриной XIX в. не без затруднений (см. п. 1.1 наст. изд.). В дальнейшем он породил затяжные конституционно-правовые и международно-правовые коллизии и дискуссии,[99]99
  «Обладающие самой широкой автономией английские колонии – Канада, Капская земля, Австралия не суть государства», – провозглашал в начале XX в., через 30 лет после создания доминиона крупнейший германский юрист-конституционалист Г. Еллинек (1851–1911). Правда, в другом разделе той же монографии, говоря о статусе субъектов различных федеративных государств, Еллинек, в противоположность Дюги и Орландо, все же причислил Канаду к категории государств (Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Юридический пресс-центр, 2005. С. 473, 626–627).


[Закрыть] не завершенные до сих пор.

В преамбуле АБСА по настоянию делегатов Онтарио и Нью-Брансуика было зафиксировано, что Конституция Канады «в принципе сходна с Конституцией Соединенного Королевства». Подразумевалось, следовательно, что конституция нового государства может быть только неконсолидированной и монархической.[100]100
  Smith D. The Invisible Crown. The First Principle of Canadian Government. Toronto; Buffalo: Univ. of Toronto Press, 1995. P. VII–VIII. Однако в тексте АБСА Канада прямо не названа монархией. В дальнейшем это дало отдельным авторам возможность заявлять, что в Канаде в ходе ее историко-правовой эволюции сложилась гибридная форма правления: «не королевство и не республика» (см.: Oliver M. Op. cit. P. 342).


[Закрыть] Там же презюмировалось, что новое государство будет «благоприятствовать интересам Британской империи». Однако с колониальным статусом страны в узком значении термина было покончено.

Принятие АБСА ознаменовало победу монархистов Онтарио, Новой Шотландии и Нью-Брансуика над республиканцами Квебека. Канаде было суждено стать первым в мировой истории федеративным государством с монархической формой правления.[101]101
  Ormsby W. Op. cit. P. 226–230; Rethinking the Constitution… P. 6–7, 10.


[Закрыть] Таким образом, было создано сразу несколько правовых прецедентов, в значительной мере повлиявших впоследствии на правовое развитие ряда других государств – Австралии, Бельгии, Испании, Малайзии, Южной Африки. В зарубежной юридической литературе принятие данной Конституции поэтому не без оснований именуют «небывалым и немыслимым ранее конституционно-правовым и политическим экспериментом».[102]102
  Comparative Constitutional Federalism. Europe and America… P. 41; Gilbert C. The Australian and Canadian Federalism 1867–1984. Melbourne; Toronto: Prentice-Hall, 1986. P. 32.


[Закрыть]

Не вызывает сомнений верховенство парламента в качестве одной из конституционных основ канадской федерации. Регулирование гражданских прав и практически всех институтов и правоотношений законодательной и исполнительной власти раскрыто в писаной части неконсолидированной Конституции через нормы, утверждающие верховенство законодательной власти и досконально регулирующие ее функции (преамбула и ст. 17–59 разделов «Законодательная власть» и ст. 91–94 «Распределение законодательной власти» АБСА). В указанном плане между АБСА, Актом об объединении и неконсолидированной британской Конституцией, изменяемой стандартными парламентскими актами, прослеживается несомненная преемственность. Следовательно, Конституция Канады по способу ее изменения и обновления спроектирована по британскому «вестминстерскому» образцу в качестве неконсолидированной гибкой Конституции в отличие от консолидированных жестких конституций огромного большинства государств.[103]103
  Jovell J. et al. Op. cit. P. 168.


[Закрыть]

По признанию «отцов-основателей» канадского государства, на формирование модели федерализма, закрепленной Актом о Британской Северной Америке, существенное влияние оказал опыт двух конституционных республиканских демократических федеративных государств – Соединенных Штатов и Швейцарии, причем большинство составителей АБСА воспринимали указанный опыт главным образом «от противного», т. е. с большой дозой критики и оговорок или всецело в негативном ракурсе.[104]104
  См.: Parliamentary Debates on the Subject of the Confederation of the British North American Provinces. Quebec City: Queens Printer, 1865. P. 33, 59, 486.


[Закрыть]

Правда, канадская федерация, подобно швейцарской федеративной модели (и в противоположность объединенной провинции Канаде), все же была образована на договорной основе. Образцы бездоговорных латиноамериканских федераций были вследствие их чрезмерного централизма и царившей в них политической неустойчивости канадцами отвергнуты (главным образом по настоянию Квебека и вопреки позиции Онтарио). Учредителями федерации согласно конституционной преамбуле стали четыре «федерально объединенных» (federally united) бывших колоний британской короны – Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик, получившие в доминионе статус провинций (см. приложение 1 наст. изд.).[105]105
  Canada. A Consolidation of the Constitution Acts 1867–1982. Ottawa: Government of Canada, 2001. P. 1. В совокупности четыре провинции доминиона охватывали не более одной шестой части современной Канады. Еще три колонии – тихоокеанская Британская Колумбия, приатлантические Ньюфаундленд и Остров Принца Эдуарда – войти в состав федерации после предварительных переговоров отказались. Причины отказа имели не конституционно-правовой, а отчетливый экономический характер. Британская Колумбия в качестве условия вхождения в федерацию требовала соединения ее территории с доминионом трансконтинентальной железнодорожной магистралью (которой не было даже в проекте). Финансовый характер носили требования Ньюфаундленда и Острова Принца Эдуарда, которые настаивали на предварительном погашении доминионом всех колониальных долгов частным лицам и корпорациям.


[Закрыть] Таким образом, новая федерация имела, говоря языком современной конституционной юриспруденции, ярко выраженный интеграционный характер.

По условиям разделов АБСА «Исполнительная власть». «Законодательная власть» и «Законодательство провинций» (ст. 16, 53–57 и 69–91) федерация обрела ряд атрибутов государственности – право на собственное законодательство на двух уровнях власти, отдельные органы законодательной и исполнительной власти, постоянную столицу, государственный герб, самостоятельную денежную и почтовую систему. Самостоятельность доминиона от метрополии в его внутренних делах подчеркивалась также нормами, регулировавшими его публичные финансы. По всем долгам, образовавшимся ранее у провинций, федерация несла ответственность независимо от метрополии (ст. 111 раздела «Доходы; долги; активы; налоги» АБСА).[106]106
  Canada. A Consolidation… P. 37.


[Закрыть]

Однако главой канадского государства и его исполнительной власти остался британский монарх (монархиня), которого в федерации по ст. 10 раздела «Исполнительная власть» АБСА олицетворял генерал-губернатор, действовавший «от имени и от лица монарха». В провинциях учреждались посты лейтенант-губернаторов с аналогичными функциями. Статуты метрополии автоматически становились частью законодательства доминиона. АБСА остался под юрисдикцией верховного органа власти Соединенного Королевства – парламента, без согласия которого не могла быть изменена, дополнена или отменена ни одна статья АБСА, ни тем более Акт в целом (по смыслу ст. 12 раздела «Исполнительная власть» и ст. 129 заключительного раздела «Различные постановления» АБСА). Института канадского гражданства при образовании доминиона не было создано. В соответствии с нормами АБСА жители федерации оставались подданными британской короны (ст. 147). Флаг и государственный гимн доминиона были «по умолчанию» оставлены британскими. Новое государство получило утвержденный метрополией герб с использованием британской и французской геральдики, но его описание не было внесено в АБСА.[107]107
  Ibid. P. 4, 42, 46.


[Закрыть]

Федерация не получила независимости в судебной области. Высшей судебно-апелляционной инстанцией доминиона остался Судебный комитет Тайного совета в Лондоне – орган, выполнявший вплоть до 2009 г. функции Верховного суда Соединенного Королевства, а ранее всей Британской империи.[108]108
  Barnett H. Op. cit. P. 307, 310; Phillips O. Op. cit. P. 422–424; Turpin R. Droit constitutionnel. P.: Presses universitiaries France, 2001. P. 328.


[Закрыть] Федерация не была наделена правом на самостоятельную внешнюю политику,[109]109
  Canada. A Consolidation… P. 27.


[Закрыть] что лишало ее права иметь послов в зарубежных странах, состоять отдельно от метрополии в международных организациях и вступать в международные договоры и соглашения.

Из АБСА невозможно было вывести, сколько именно народов живет в федерации и что это за народы. Статьи Акта говорили только о подданных и о личностях. Дававшие о себе знать уже тогда национально-этнические проблемы[110]110
  Подробнее см.: Bourgault P. Now or Never. Manifesto for Independent Quebec. Toronto: Key Porter Books, 1995; Vadeboncour P. Op. cit.; Whyte J., Lederman W., Burr D. Op. cit.


[Закрыть] были сознательно растворены канадскими федералистами в узко толковавшихся ими конституционно-юридических категориях. Следовательно, на конституционном уровне был закреплен чисто территориальный тип федеративной административно-территориальной государственной организации. В этом отношении Канада последовала примеру федераций, сложившихся в странах Западного полушария (Аргентине, Бразилии, Мексике, США), а не в Швейцарии, конституционное право которой исходит начиная с 1848 г. из наличия в стране нескольких этнолингвистических общностей.[111]111
  См.: Королева-Бородич Н. В. Основы конституционного права Швейцарии. Киев: Юстиниан, 2009. С. 42–57.


[Закрыть]

Консервативные в политическом отношении «отцы-основатели» федерации отвергли принятую в юриспруденции соседних США доктрину о естественных и неотчуждаемых правах личности. АБСА не содержал каталога прав, свобод и обязанностей человека и норм, постулирующих гражданское равенство или неравенство. Лишь при помощи толкования норм раздела «Законодательная власть» (ст. 40–41, 47–51 и 79 Акта) можно сделать выводы, в частности, о закреплении в доминионе на федеральном и провинциальном уровне институтов избирательного права.[112]112
  Canada. A Consolidation… P. 11–12, 17–18, 23.


[Закрыть] Права личности на натурализацию, на собственность, на вступление в брак и на его расторжение, на социальное вспомоществование, а также отдельные гражданские обязанности личности (уплата налогов) рассредоточены по двум разделам Акта – «Распределение законодательной власти» и «Доходы; долги; активы; налоги» (ст. 91, 95, 102, 109 и 124–126). При этом указанные права и обязанности регулируются в Акте исключительно «сверху» – через характеристики предметов компетенции законодательной власти на федеральном и провинциальном уровне.

Пробелы, редакционно-стилистические шероховатости, сознательные умолчания в вопросах о гражданских правах и свободах и о статусе меньшинств, в изобилии содержавшиеся в тексте АБСА, могут вызвать ныне недоумение. Однако они вполне адекватно отражали характерную черту конституций «первого поколения», в которых указанные вопросы, как правило, не были предметом специального регулирования.[113]113
  Turpin R. Op. cit. P. 226–227. Напомним, что Конституция США (даже взятая в совокупности с Биллем о правах) закрепляет еще меньшее количество прав и свобод.


[Закрыть] В данном отношении в неконсолидированной Конституции федерации налицо прочная связь с неконсолидированной Конституцией метрополии. В правовой системе Соединенного Королевства источниками правового регулирования прав и свобод подданных традиционно являлись главным образом конвенциональные нормы, правовые прецеденты, судебные толкования и, в сравнительно небольшой степени, писаный конституционный документ – Билль о правах 1689 г.[114]114
  Bradley A., Ewing K. Op. cit. P. 112; Phillips O. Op. cit. P. 499. В этой связи отметим, что ссылок на Великую хартию вольностей и Петицию о праве в современной литературе приводится на порядок меньше.


[Закрыть]

Значительное внимание составители Акта о Британской Северной Америке отвели детальному разграничению сфер ответственности между федеральным центром и провинциями. B этой черте АБСА принято усматривать одно из его достоинств.[115]115
  The Constitutional Predicament. Canada after the Referendum of 1992… P. 58; Rethinking the Constitution… P. 209.


[Закрыть] АБСА создал нормативную правовую базу конституционного механизма распределения полномочий двух уровней государственной власти и управления. Распределение предметов компетенции по вертикали регулируется в шести обширных разделах («Законодательство провинций», «Распределение законодательной власти», «Отправление правосудия», «Доходы; долги; активы; налоги», «Допущение других колоний», «Различные постановления»), охватывающих ст. 90–147 АБСА. Данной тематике в совокупности посвящено 67 статей АБСА из 147, что составляет почти 40 % общего количества статей Акта и около 45 % всего объема документа.

Большинство «отцов-основателей» доминиона, начиная с наиболее видного из них – Дж. Макдональда (1815–1891),[116]116
  Возглавлял делегацию Онтарио на всех конституционных конференциях, предшествовавших созданию доминиона. После образования доминиона стал его первым премьер-министром.


[Закрыть] являлись сторонниками сильной центральной (не обязательно федеральной) власти. Не удивительно, что АБСА при его вступлении в силу имел целый комплекс признаков конституции централизованного федеративного государства.[117]117
  Hogg P. Op. cit. P. 312.


[Закрыть] Его составители, критически настроенные к конституционной практике «слабых», по их мнению, федераций, неохотно восприняли федеративную модель государства. Во избежание будущих разночтений они постарались досконально перечислить и с предельной ясностью разграничить предметы компетенции центра и субъектов федерации. Поэтому в разделе «Распределение законодательной власти» установлено минимально возможное в федеративном государстве количество сфер компетенции – федеральная и провинциальная. Юридически не предусмотрена сфера совместной (конкурирующей, или совпадающей) компетенции, закрепленная в конституциях целого ряда современных федераций (Австрии, Бразилии, Германии, Российской Федерации и т. д.). Вместе с тем за пределами конституционного регулирования остался, как в Конституции США, вопрос о том, какому из уровней государственной власти принадлежит компетенция («подразумеваемые полномочия») над вновь возникающими предметами регулирования.

В соответствии с нормами ст. 55, 56, 90–92 и 109 АБСА принцип двух исключительных сфер компетенции выглядит следующим образом. К исключительной сфере компетенции центра нормами АБСА отнесены: 1) назначение и смещение провинциальных лейтенант-губернаторов, 2) внешние сношения федерации, 3) иммиграция и натурализация, 4) уголовное законодательство, 5) органы безопасности, 6) места заключения каторжного режима, 7) народное ополчение, 8) «чеканка монеты», эмиссионное и банковское дело, 9) федеральные налоги и таможенные пошлины, 10) мореплавание, 11) рыболовство, 12) сельское и лесное хозяйство, 13) регулирование торговли и обмена, 14) право вето над провинциальными законами.[118]118
  Canada. A Consolidation… P. 40–41.


[Закрыть]

Сверх того, федеральный центр по ст. 91 раздела «Распределение законодательной власти» наделен правом «издавать законы в интересах защиты мира, порядка и хорошего управления во всех областях, не отнесенных к исключительной компетенции законодательных ассамблей провинций». Данное управомочие носит характер дискреционного усмотрения центра. Некоторые отечественные исследователи утверждают со ссылкой на русский перевод АБСА, что сказанное будто бы отнесено законодателем к «важнейшим вопросам жизни страны».[119]119
  Денека И. М. Канадский федерализм… С. 29. Там же ошибочно сказано, что ст. 24 АБСА будто бы предусматривает право каждой канадской провинции «отказаться от юрисдикции в пользу федерального парламента» (Указ. соч. С. 43). Между тем в данной статье АБСА такой нормы нет.


[Закрыть] Подобное прочтение первоисточника следует считать ошибочным: в английском оригинале ст. 91 АБСА[120]120
  Canada. A Consolidation… P. 44.


[Закрыть] и в русском ее переводе такого, аналогичного или сходного критерия не содержится. Нет его и в прочих статьях АБСА.

В исключительную сферу компетенции субъектов федерации нормами АБСА включены: 1) гражданское законодательство, право собственности и охрана гражданских прав, 2) заключение брака и его расторжение, 3) отправление правосудия, 4) места заключения обычного режима, 5) просвещение, 6) здравоохранение и ветеринарное дело, 7) провинциальное налогообложение, 8) денежные займы, 9) социальное вспомоществование, 10) средства сообщения (дороги, транспорт и средства связи), 11) раздача патентов на местные или муниципальные нужды, 12) регистрация корпораций «провинциального характера», 13) земля, 14) остальные природные ресурсы, 15) муниципальные учреждения. Перечень завершался нормами ст. 92 (16), которая относила к компетенции субъектов федерации «другие вопросы чисто местного или частного характера». В согласии с данным положением ст. 109 раздела «Доходы» АБСА закрепляла право собственности провинций на «земли и полезные ископаемые» на их территории, т. е. на природные ресурсы.

Из норм ст. 92 следует, что перечень предметов провинциальной компетенции оставлен открытым. В этом вопросе победили сторонники регионализма. Но в то же время мореплавание, рыболовство, сельское и лесное хозяйство – основные тогда отрасли экономики доминиона, способные приносить наибольшие налоговые доходы, – к «местным или частным вопросам» отнесены не были. В этом вопросе победили сторонники сильной федеральной власти. Рассредоточение норм, разграничивающих компетенцию федерации и субъектов, по трем разделам АБСА свидетельствовало о напряженности борьбы вокруг данной тематики.

Сравнение с распределением полномочий между уровнями власти, существовавшим в объединенной провинции Канаде, позволяет утверждать, что в итоге образования доминиона провинции утратили ранее имевшуюся у Онтарио и Квебека в рамках колониальной Канады компетенцию при решении таких вопросов, как натурализация, таможенное дело, народное ополчение, рыболовство, сельское и лесное хозяйства. Они по АБСА включены в перечень предметов федеральной компетенции.

Показательно, что даже места размещения органов провинциальной власти были указаны трем субъектам федерации из четырех центром.[121]121
  Этой участи избежали только Новая Шотландия и Остров Принца Эдуарда.


[Закрыть] Административная столица Квебека с созданием доминиона переносилась из Монреаля в Квебек-Сити, столица Онтарио – из Кингстона в Торонто, столица Нью-Брансуика – из Сент-Джона в Фредериктон (ст. 68 раздела «Исполнительная власть» АБСА). Главы исполнительной власти провинций – лейтенант-губернаторы – в одностороннем порядке назначались и смещались центром в лице генерал-губернатора. Их жалованье устанавливалось и выплачивалось федеральным парламентом (ст. 58 и 59 раздела «Исполнительная власть» АБСА).[122]122
  Canada. A Consolidation… P. 19–20.


[Закрыть]

Сказанное дает основания утверждать, что «отцы-основатели» осмыслили и отвергли негативный опыт государственного устройства объединенной провинции Канады – бездоговорного децентрализованного колониального владения и постарались закрепить конституционными нормами новый, нигде и никем не испытанный ранее на практике тип административно-территориальной государственной организации – тип договорной централизованной парламентской федерации. Соединение принципов договорного федерализма с принципом сильной центральной власти и с монархической формой правления стало нововведением. Ныне оно считается вкладом канадцев в развитие доктрины и практики федерализма в глобальном масштабе.[123]123
  Banks M.-F. Op. cit. P. 29; Stevenson G. Unfufilled Union… P. 312. Можно согласиться с мнением И. Н. Ившиной об уникальности форм созданного в 1867 г. государства (Ившина И. Н. Указ. соч. С. 14).


[Закрыть] Напомним, что конституционный строй существовавших к тому времени латиноамериканских федераций не знает договорных начал, а основанная на договоре швейцарская федерация (ранее – конфедерация) до сих пор отличается значительным уровнем децентрализации власти и управления.

Однако принцип разграничения полномочий между двумя сферами исключительной компетенции не был проведен в АБСА с необходимой ясностью и последовательностью. Показательна в этом плане ст. 95 раздела «Распределение законодательной власти»: «В каждой провинции законодательная ассамблея вправе издавать законы о земледелии и иммиграции в провинцию; и парламент Канады вправе время от времени издавать законы о земледелии во всех или в некоторых провинциях и об иммиграции во все или в некоторые провинции. Всякий закон, изданный законодательной ассамблеей провинции о земледелии или иммиграции, имеет силу до тех пор и постольку, пока и поскольку он не противоречит какому-либо акту парламента Канады».[124]124
  Canada. A Consolidation… P. 35.


[Закрыть] На первый взгляд нормы ст. 95 подтверждают верховенство, перевес федерального права над правом субъектов, т. е. отвечают исключительно интересам центра. Однако фактически они также устанавливают совместную (конкурирующую) компетенцию двух уровней власти над сельским хозяйством и над миграциями народонаселения, в том числе над въездом иностранцев на территорию доминиона. Но внедрение де-факто сферы совместной компетенции, пусть даже частичное, не может не расходиться с принципом жесткого разграничения двух исключительных сфер компетенции.

Не вносила ясности в вопросы разграничения компетенции и ст. 94, которая разрешала парламенту Канады «принимать законы по вопросам единообразия законов трех провинций из четырех о собственности и о гражданских правах» вопреки нормам ст. 92 (13). Правда, ст. 94 установила, что подобный акт парламента вступает в силу только «после его принятия и утверждения Законодательной ассамблеей провинции»,[125]125
  Canada. A Consolidation… P. 38.


[Закрыть] что опять-таки расходилось с принципом двух исключительных сфер компетенции и могло быть истолковано как закрепление совместной (конкурирующей) сферы компетенции, что входило в противоречие с буквой АБСА.

Обращает на себя внимание оставленный открытым перечень предметов компетенции обоих уровней власти: у центра – по ст. 91, у провинций – по ст. 92 (16) АБСА.[126]126
  Ibid. P. 28, 30.


[Закрыть] Закрепленный на конституционном уровне данный способ распределения ответственности в дальнейшем стал источником многочисленных федерально-провинциальных коллизий, имевших большей частью форму судебных разбирательств и приведших в современный период к качественным изменениям в отношениях между центром и субъектами (подробнее см. п. 2.2 наст. изд.). Необходимо также подчеркнуть, что АБСА присуще отсутствие конституционных норм, содержащих прямые запреты, свойственные, например, Конституции США и распространяющиеся там как на центр, так и на субъекты федерации. Безусловно, в этой черте АБСА нашла проявление неприязнь пробритански настроенного монархического большинства «отцов-основателей» доминиона к конституционному опыту республиканских Соединенных Штатов.[127]127
  См.: The Canadian and American Constitutions in Comparative Perspective… P. 190; Rethinking the Constitution… P. 215; Russell P. et al. Federalism and the Charter… P. 438.


[Закрыть]

В отечественной литературе обычно утверждается, что АБСА установил равноправие всех провинций, являющееся отличительным признаком симметричной федерации.[128]128
  См.: Качанов В. А. Федерализм в Канаде // Современный буржуазный федерализм. М.: Наука, 1978. С. 88; Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М.: ИНИОН РАН, 1997. С. 28–29.


[Закрыть] При этом по непонятной причине упускаются из виду нормы ст. 94 и 97 раздела «Распределение законодательной власти» АБСА, гласящие: «Независимо от содержащегося в настоящем Акте парламент Канады вправе принимать меры в целях единообразия всех или части законов о собственности и гражданских правах в Онтарио, Новой Шотландии и Нью-Брансуике и о судопроизводстве во всех или некоторых судах в этих провинциях… Пока законы о собственности и гражданских правах и о судопроизводстве в судах в Онтарио, Новой Шотландии и Нью-Брансуике не станут единообразными, судьи названных провинций будут отбираться генерал-губернатором Канады (т. е. органами федеральной власти. – С. Д.) из числа членов адвокатских коллегий этих провинций».[129]129
  Canada. A Consolidation… P. 34–35.


[Закрыть]

Легко заметить, что к одному из субъектов федерации – Квебеку – только что приведенные нормы АБСА не имеют прямого или косвенного отношения. Значит, по ст. 94 и 97 англоязычные провинции обязывались сделать то, что не ставилось в обязанность единственной франкоязычной провинции, номинально равноправной со всеми другими. В стране с высокоразвитыми товарно-денежными отношениями и с большой ролью органов судебной власти в общественной жизни законодательство об институте собственности, о гражданских правах и о судопроизводстве не может не иметь капитального значения. Эти статьи АБСА таким образом устанавливали, правда в скрытой форме, правовую привилегию Квебека в ущерб прочим провинциям.[130]130
  Reid S. The Breakup of Quebec. Democracy and the Dangers of Partition. 2nd ed. Peterborough (Ont.): Broadview Press, 2006.


[Закрыть]

Не в полной мере отвечало принципу равенства субъектов закрепленное в ст. 19 АБСА неравное представительство провинций в Сенате Канады. Отвергнув американскую и швейцарскую модели равных депутатских квот всех субъектов в верхней палате законодательного органа федерации, «отцы-основатели» выделили центральным провинциям – Онтарио и Квебеку – абсолютное большинство мест в Сенате – 48 из тогдашних 72,[131]131
  В дальнейшем сенаторские квоты провинций, кроме Онтарио и Квебека, неоднократно перекраивались. В настоящее время в Сенате имеется 104 места. По условиям АБСА (ст. 28) «количество сенаторов никогда не будет превышать 112» (Canada. A Consolidation… P. 11, 13).


[Закрыть] тогда как периферийные Новая Шотландия и Нью-Брансуик должны были довольствоваться 24 сенаторскими местами. Острову Принца Эдуарда в Сенате было обещано 4 места, Манитобе – всего 2. Критерии квотирования мест в Сенате в АБСА не уточнялись, что оставило федеральному центру свободу действий в данном вопросе. По мнению некоторых авторов, интересы малонаселенных периферийных провинций оказались внутри Канадской федерации ущемленными с самого начала.[132]132
  Brown B. Op. cit. P. 66; Forbes H. et al. Op. cit. P. 180.


[Закрыть] Правда, с таким обобщением согласны далеко не все исследователи.[133]133
  См.: Forsey E. Freedom and Order… P. 103; Scott F. Op. cit. P. 257.


[Закрыть]

С принципом равенства провинций находились в противоречии и нормы ст. 69, 71–80 и 88 раздела «Законодательная власть». Вводя единый срок полномочий всех провинциальных ассамблей, статьи вместе с тем закрепляют дифференцированную организацию органов власти в провинциях.[134]134
  Jovell J. et al. Op. cit. P. 395.


[Закрыть] В ст. 88 установлено, что «устройство законодательных ассамблей Новой Шотландии и Нью-Брансуика будет с соблюдением положений настоящего акта оставаться таким, каким оно было ко времени образования федерации». Ст. 69 АБСА устанавливает: «В Онтарио будет существовать легислатура, включающая лейтенант-губернатора и одну палату». Уместно сравнить с данной формулировкой формулировку, зафиксированную в ст. 71: «В Квебеке будет существовать легислатура, включающая лейтенант-губернатора и две палаты» (курсив. – С. Д.).[135]135
  Canada. A. Consolidation… P. 21–22, 25.


[Закрыть] Регулированию структуры и состава однопалатных ассамблей Новой Шотландии и Нью-Брансуика посвящена одна статья, однопалатной легислатуре Онтарио – две статьи, тогда как двухпалатной легислатуре Квебека – 10 статей АБСА (ст. 71–80).