Текст книги "Эволюция канадского федерализма"

Отметим и отсутствие унифицированной терминологии применительно к органам законодательной власти субъектов федерации. Термин «легислатура» использован в АБСА применительно только к двум провинциям из четырех – к бывшим составным частям объединенной провинции Канады. Законодательные органы Новой Шотландии и Нью-Брансуика названы в тексте ассамблеями.

В свете анализа данных норм напрашивается вывод, что одна из провинций-основательниц доминиона – Квебек – в силу ст. 71–80, 94 и 97 АБСА изначально наделена подобием «специального статуса», нарушающего принцип равноправия членов федерации и потому более уместного в унитарной модели административно-территориального устройства государства. Данный вывод находит подтверждение и в том факте, что уже на Шарлоттаунской конституционной конференции, состоявшейся ранее составления АБСА, Квебек выговорил себе право пользоваться в гражданско-правовой сфере Гражданским Кодексом Франции (Кодексом Наполеона). Упомянутое решение превратило указанный субъект федерации в страну смешанного права, подобную Шотландии в Соединенном Королевстве и Луизиане в США в противоположность прочим канадским провинциям, которые принадлежат к семье «общего права».[136]136
  Williams D. et al. Op. cit. Р. 164.


[Закрыть] Кодекс стал неотъемлемой частью правовой системы страны. Так в конституционном строе Канады впервые – и в очень ограниченной степени – проявились некоторые черты деволюционной федерации.[137]137
  Banks M.-F. Op. cit. P. 315–316; Reconciling the Solitudes… P. 189, 192, 357.


[Закрыть]

Еще одним элементом асимметричности канадской федерации стало закрепление за одной из провинций – Нью-Брансуиком – по ст. 119 АБСА права на «добавочные субсидии» из федеральной казны.[138]138
  Canada. A Consolidation… P. 40.


[Закрыть]

Иными словами, вместо строго симметричного административно-территориального устройства объединенной провинции Канады составители АБСА в результате борьбы между англоязычными провинциями и франкоязычным Квебеком де-факто закрепили на конституционном уровне в доминионе вынужденный, компромиссный вариант «скрытого» асимметричного федеративного государственного устройства. Это было сделано впервые в конституционной практике Нового времени.[139]139
  Fitzmaurice J. Canada and Quebec. Past, Present and Future. N. Y.: Univ. Press of America, 1995. P. 154; Vadeboncour P. Op. cit. P. 15. См. также: Федерализм в России и Канаде: Курс лекций. М.: Формула права, 2009. С. 37–39.


[Закрыть]

Носившее новаторский характер внесение некоторых элементов асимметрии в конституционные институты федерации стало со стороны центра (и британской метрополии) своеобразной компенсацией Квебеку за построение федеративного доминиона строго по территориально-географическому принципу, применение которого сделало возможным игнорирование федеральным центром на уровне конституционного регулирования национально-этнических, в том числе языковых проблем страны.

Необходимо отметить, что при составлении АБСА политики из Онтарио и Нью-Брансуика по настоянию делегаций Квебека и Новой Шотландии политически уместно, но юридически безграмотно согласились именовать государство по швейцарскому образцу «конфедерацией» (ст. 3, 138, 146, 147 АБСА).[140]140
  Строго говоря, в англоязычном первоисточнике АБСА не содержится термина «конфедерация». Использован термин «union» (Canada. A Consolidation… P. 2, 44, 46), который в середине XIX в. мог обозначать любую из форм административно-территориальной государственной организации – от конфедерации до унитаризма. «Юнионистами» в США эпохи Гражданской войны называли сторонников Севера, т. е. твердых федералистов. Главным образом для обозначения конфедерации термин стали применять позже – к XX в. (Turpin R. Op. cit. P. 200). Юристы-конституционалисты и политологи подвергают аргументированной критике «темный» язык АБСА, отягощенный редакционными шероховатостями. В современных правительственных публикациях отмечается: «Отцы-основатели доминиона использовали термин “конфедерация” очень вольно» (Government of Canada. Notes on Canadian Federalism. Ottawa: Queens Printer. 1982. P. 5; Laselva S. Op. cit. P. 51–55).


[Закрыть] Отступление от постулатов права в угоду политической конъюнктуре неизбежно породило в дальнейшем трудно устранимую двусмысленность в конституционно-правовом толковании установленной в доминионе формы административно-территориальной организации государства.[141]141
  Scott F. Op. cit. P. 390, 397; см. также: Dufuor G. Op. cit. P. 165, 184; Turpin R. Op. cit. P. 387.


[Закрыть]

Не до конца ясным является фигурирующее в заголовке (но не в тексте) раздела V АБСА, охватывающего ст. 58–90, положение о «провинциальных конституциях».[142]142
  Canada. A Consolidation… P. 28.


[Закрыть] Где-либо в тексте АБСА, в имперских и федеральных статутах данное понятие не раскрывается и не комментируется. В научной литературе со ссылкой на конвенциональные нормы считается, что ст. 92 АБСА (относящаяся к разделу VI «Распределение законодательной власти»), статуты о создании провинций и статуты самих провинций образуют в совокупности «провинциальные конституции».[143]143
  Правомерен в данном случае вопрос: могут ли некоторые, отдельно взятые статьи писаной части неконсолидированной федеральной конституции, разбросанные по ее разделам, являться в то же самое время составными частями конституций субъектов федерации? Дискуссию на указанную тему нельзя считать законченной (см.: Hogg P. Op. cit. P. 68–70, 809).


[Закрыть] Настораживает, что о конституциях канадских провинций особенно охотно пишут авторы, специально не изучавшие конституционного строя Канады.[144]144
  В основном это американские и французские историки и журналисты. См., напр.: Dufuor G. Op. cit. P. 49, 60; Fitzmaurice J. Op. cit. P. 121.


[Закрыть] Между тем провинциальные премьеры и другие деятели провинциальной власти, обычно стремящиеся к повышению статуса субъектов и к их возвеличиванию (Л. Бушар, М. Дюплесси, Р. Левек в Квебеке, П. Лоухид, Д. Гетти, Р. Клайн в Альберте, С. Лайон и Г. Филмон в Манитобе, Б. Пекфорд и Дж. Смолвуд в Ньюфаундленде), ссылаясь на нормативную правовую базу провинций или характеризуя ее, говорят и пишут исключительно о провинциальном законодательстве (кодексах, статутах, парламентских резолюциях ассамблей), но никогда о провинциальных конституциях.[145]145
  См., в частности: Barrett D. Reminiscences of a Premier form Pacific Coast. Toronto: McClelland and Stewart, 1996; Blakeney A. Canada: Its framework, Its Foibles, Its Future. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, 1988; Bouchard L. Op.cit.; Doern R. Wednesdays are Cabinet Days. Memoirs of a Provincial Cabinet Minister. Winnipeg: Queenstone House, 1982; Douglas T. C. Making of a Socialist. My Recollections. Edmonton: Univ. of Alberta Press, 1992; Johnson D. Egalité ou independance. Montreal: Editions Renaissance, 1965; Levesque R. Memoirs. Toronto: McClelland and Stewart, 1986; Idem. My Quebec…; Smallwood J. I Chose Canada. Memoirs of Hon. Joey Smallwood. Toronto: Viking, 1985; Wood D. The Lougheed Legacy. Edmonton: Hurtig, 1987.


[Закрыть]

Таким образом, есть основания сделать вывод, что «конституции канадских провинций» – неточный термин главным образом политического, а не правового происхождения и содержания. С конституционно-юридической точки зрения провинции Канады в отличие от субъектов федерации таких государств, как Австралия, Соединенные Штаты Америки, ФРГ, Швейцария (штатов, земель, кантонов), собственными конституциями как таковыми не обладают.

По условиям АБСА государственные формы Канады претерпели существенные изменения. Из государственноподобного административно-территориального образования – объединенной провинции, являвшейся колонией и не имевшей конституции, юридически закрепленной формы государственного устройства и постоянной столицы, Канада стала парламентской, договорной, централизованной (с приведенными выше оговорками), территориальной, асимметричной и интеграционной федерацией. Одним из важнейших писаных составных частей ее неконсолидированной Конституции и источников ее конституционного права стал нормативно-правовой Акт о Британской Северной Америке. Принятие Канадой высшего закона страны – развернутого акта писаного права шло вразрез с конституционной доктриной и практикой метрополии – Соединенного Королевства. В этом факте нашло отражение дозированное, выборочное восприятие Канадой ряда аспектов конституционной практики федеративных республик – Швейцарии и США. Остальные источники конституционного права Канадской федерации и воздействие, оказанное ими на эволюцию канадской модели федерализма, рассматриваются в следующем параграфе.

2.2
Путь Канады к конституционной реформе. Место источников конституционно-правового регулирования в эволюции канадской модели федерализма

«Все провинциальные дела все равно так или иначе вершатся в столице доминиона».[146]146
  Magnet J. Op. cit. P. 215.


[Закрыть] Этот родившийся на земле Канаде второй половины XIX в. афоризм не мог появиться в США, Швейцарии или Австралии. Он адекватно отражал особенности тогдашнего механизма функционирования канадской федерации. Введенная правительством доминиона «национальная индустриальная политика» вызвала прилив иностранного капитала и новых технологий и через таможенные и налоговые институты способствовала устойчивому положению федеральных финансов. Поэтому федерация, к тому же не отягченная возникшими ранее долговыми обязательствами, обрела положительную репутацию на международном финансовом рынке. Последнее обстоятельство в решающей степени облегчило Оттаве получение иностранных займов и инвестиций. Между тем провинциальные финансы до 1900-х годов оставались в критическом положении, в котором их застало образование федерации. Провинциальный уровень власти был связан условиями ст. 111 АБСА, обязывавшей выплачивать возникшие до образования доминиона провинциальные долги «под ответственность федерации» (т. е. под контролем ее органов власти). Субъекты федерации уже по этой причине не могли вызывать доверия у кредиторов, не могли претендовать на внешние займы и находились в положении, вынуждавшем их правительства регулярно ходатайствовать перед Оттавой о выделении дополнительных субсидий на местные нужды. Тем самым провинции фактически (но все же не юридически) допускали вмешательство центра в сферу безраздельной субъектной компетенции. Так образовались дополнительные правовые предпосылки возникновения не закрепленной конституционным актом и статутным правом совместной сферы компетенции. На данном отрезке времени это способствовало процессам централизации власти в доминионе.

Факторы такого порядка не могли не ставить субъекты федерации или по крайней мере большую их часть в прямую зависимость от намерений и действий федерального уровня власти. Ведь субсидии, гарантированно выделявшиеся центром в соответствии со ст. 118 АБСА на административные расходы провинций (дословно – «на содержание их правительств и законодательных ассамблей»)[147]147
  Canada. A Consolidation… P. 39.


[Закрыть] в соответствии с их населенностью, были явно недостаточными. Размер конституционно закрепленных федеральных субсидий составлял в среднем не более 0,08 долл. на душу населения ежегодно. Между тем, в частности, долг Нью-Брансуика в пересчете на душу населения составлял ко времени образования доминиона почти 30 долл.[148]148
  Рассчитано по: Forbes H. et al. Op. cit. P. 300.


[Закрыть]

А характер норм ст. 91 АБСА о поддержании «мира, порядка и хорошего управления» (см. выше) не оставляет сомнений в отсутствии у них императивного характера. Правда, нельзя не согласиться с тем, что названная статья, разумеется, при расширительном толковании ее положений, совсем не исключает наделения федерального центра правомочиями на оказание субъектам федерации дополнительной поддержки, в том числе и финансовой. Однако же указанная статья, в противоположность ст. 118, не возлагает на органы власти центра каких-либо ясно очерченных обязанностей. Как справедливо отмечает ряд зарубежных исследователей, в случае со ст. 91 АБСА в конечном счете все сводится к применению федеральной властью данных ей Конституцией дискреционных полномочий – или же к законному отказу от их применения.[149]149
  Reesor B. Canadian Constitution in Historical Perspective. Scarborough (Ont.): Prentice-Hall, 2000. P. 49–50.


[Закрыть]

К этому же периоду относится ряд действий федерального центра, расходившихся с принципами федерализма. Например, премьер-министр Дж. Макдональд, расширительно толковавший нормы ст. 91 АБСА, однажды не остановился даже перед тем, чтобы назначить премьера Квебека, что шло вразрез не только с духом и буквой ст. 92, но и с конвенциональными нормами парламентской монархии британского «вестминстерского» образца. Макдональд, создавший в федеральном кабинете должность министра по делам провинций, открыто направлял через последнего действия правительства Квебека, а временами также правительства Онтарио.[150]150
  Swinton K., Chandler M. Advanced Constitutional Law. Federalism and Public Policy. Toronto; Buffalo: Univ. of Toronto Press, 2000. P. 25. АБСА напрямую не предусматривает возможности назначения кем-либо главы правительства – федерального или провинциального. Однако по смыслу ст. 10 и 65–67 АБСА назначить главу правительства провинции вправе только лицо, олицетворяющее корону – генерал-губернатор Канады или лейтенант-губернатор провинции. Премьер-министр Канады таким лицом не является (подробнее см.: Smith D. The Invisible Crown…).


[Закрыть] Каких-либо протестов или судебных исков действия главы федерального правительства и Министерства по делам провинций не вызвали. В этом смысле сделанный И. Н. Ившиной вывод о преобладании административных методов в управлении канадской федерацией на начальном этапе ее развития не вызывает возражений.[151]151
  Smiley D. Op. cit. P. 128; Ившина И. Н. Указ. соч. С. 32.


[Закрыть]

«Диктат центра» облегчался тем обстоятельством, что Сенат Канады, призванный по смыслу ст. 23 (5) АБСА отстаивать права и интересы провинций,[152]152
  Canada. A Consolidation… P. 11.


[Закрыть] не выполнял и не мог выполнять данной функции, так как по ст. 24–27, 32 и 34 верхняя палата парламента комплектовалась в одностороннем порядке органами федеральной власти.[153]153
  Например, ст. 24 АБСА устанавливает: «Время от времени от имени короны путем издания акта с приложением большой печати Канады Генерал-губернатор призывает в Сенат лиц, обладающих необходимыми квалификациями; и при условии соблюдения положений настоящего Акта каждое лицо, таким образом призванное, становится членом Сената» (Canada. A Consolidation… P. 12, 13).


[Закрыть]

Интеграционный характер канадского федерализма нашел выражение в территориальном расширении доминиона, предусмотренном положениями ст. 146 раздела «Допущение других колоний» АБСА.[154]154
  Canada. A Consolidation… P. 46.


[Закрыть] В состав федерации на правах ее субъектов были включены еще три административно-территориальные единицы неравноценного статуса – британские колонии Британская Колумбия, Остров Принца Эдуарда и Манитоба, выделенная по настоянию ее населения из только что образованных (1868 г.) Северо-Западных федеральных территорий. Не все конституционно-правовые формы принятия субъектов в состав доминиона, ставшего в короткое время в соответствии с замыслами «отцов-основателей» трансконтинентальной державой, укладывались в жесткие рамки, очерченные нормами «квазиунитарного АБСА».[155]155
  Smiley D. Op. cit. P. 84; Williams D. et. al. Op. cit. P. 324.


[Закрыть]

Правда, принятие англоязычных и лояльно настроенных к Британской империи Британской Колумбии и Острова Принца Эдуарда состоялось в обычном порядке – на основании издания генерал-губернатором Канады закрепленных конвенциональными нормами британского права и нормами АБСА единообразных подзаконных нормативных актов – приказов-в-совете.[156]156
  Cheffins R., Johnson P. The Revised Canadian Constitution: Politics as Law. Toronto: McClelland and Stewart, 1990. P. 27; Legislative, Executive and Judicial Governance in Federal Countries / ed. by G. Stevenson. Montreal; Melbourne: McGill-Melbourne Univ. Press, 2006. P. 290.


[Закрыть] Во франкоязычной и республикански настроенной Манитобе в 1870 г. было проведено не имевшее прецедента в праве метрополии и в праве доминиона, однако же впрямую не запрещенное ими народное волеизъявление о присоединении к федерации на правах ее члена, после чего парламентом доминиона был принят отдельный статут – (Манитобский акт). Данная административно-территориальная единица, таким образом, пробыла в составе Северо-Западных территорий всего два года. Манитобский статут стал первой поправкой (дополнением) к писаной части неконсолидированной Конституции доминиона.

«Манитобский» способ присоединения территориальной единицы к федерации на правах ее субъекта отразил воздействие на Канаду элементов конституционной практики Соединенных Штатов.[157]157
  По «Большому ордонансу конфедерации», принятому Конгрессом в 1787 г., всякая территория была вправе ходатайствовать о приеме в состав США, если ее население достигло 60 тыс. душ мужского пола и организовало «свободные институты» власти и управления. Манитоба к 1870 г. отвечала всем перечисленным требованиям (см.: Federalism in Canada and Australia. Early Years… P. 100, 102).


[Закрыть] Он никоим образом не был предусмотрен пробритански и антиамерикански настроенными составителями АБСА.[158]158
  Whyte J. et al. Op. cit. P. 114.


[Закрыть] Прецедентов народного волеизъявления и тем более регулировавших его статутов в конституционной практике всей Британской империи совсем не имелось.[159]159
  Power Divided. The Theory and Practice of Contemporary Federalism… P. 300–302.


[Закрыть] Только обоснованные опасения Оттавы и Лондона, что жители политически бесправных федеральных территорий решат присоединиться к США или же будут аннексированы последними,[160]160
  Magnet J. Op. cit. P. 456.


[Закрыть] заставили федеральное правительство отступить от следования букве писаной части неконсолидированной Конституции.

Народное волеизъявление в Манитобе и принятие с соблюдением всех парламентских процедур статута о повышении статуса указанной административной единицы с безвластного округа в составе федеральной территории до провинции ознаменовали создание очередного правового прецедента, который ни полностью, ни частично не вытекал ни из одной нормы писаной части неконсолидированной Конституции, однако вместе с тем не противоречил основополагающим принципам «общего (прецедентного) права», запечатленным в ее неписаной части. Тем не менее юридическая полноценность Манитобского статута вызвала сомнения в Министерстве иностранных дел Соединенного Королевства и в палатах его парламента.

Сомнения правящих кругов метрополии были устранены через год. Положения Манитобского статута доминиона были консолидированы статутом парламента Соединенного Королевства в Конституционном акте о Британской Северной Америке (КАБСА – Constitutional Act for British North America). Данным статутом метрополия подтвердила юридическую полноценность Манитобского акта и, сверх того, признала, что парламент доминиона «вправе время от времени учреждать новые провинции на любых территориях, образующих в данное время часть доминиона Канады, но не включенных в состав какой-либо из его провинций».[161]161
  Leading Constitutional Decisions / ed. by P. Russell. Ottawa: Carleton Univ. Press, 1997. P. 48; Whyte J. et al. Op. cit. P. 122.


[Закрыть] Статус Северо-Западных территорий был нормами КАБСА уточнен.

Впоследствии «манитобский способ» неоднократно находил применение. Из исключения он стал одной из конвенциональных норм конституционной практики Канады. Таким же способом в состав федерации был принят отдельный британский доминион – Ньюфаундленд, ранее отказавшийся присоединиться к Канаде.[162]162
  По результатам выборов в Законодательную ассамблею острова.


[Закрыть] Основанием его наделения статусом провинции послужили результаты народного волеизъявления на острове[163]163
  Boyer P. Direct Democracy in Canada. The History and Future of Referendums. Toronto: Dundurn, 1992. Р. 69; Verney D. Op. cit. P. 411.


[Закрыть] и статут парламента доминиона – Акт о Ньюфаундленде (Newfoundland Act). Сходным образом, на основании отдельных статутов – Акта об Альберте и Акта о Саскачеване (Alberta Act и Saskatchewan Act) из состава федеральных территорий парламентом Канады были выделены еще два субъекта федерации – Альберта и Саскачеван.[164]164
  Народным волеизъявлением образование данных провинций, в отличие от Манитобы и Ньюфаундленда, не сопровождалось (Davis L. Canadian Constitutional Law Handbook. Aurora (Ont.): Canada Law Books, 1985. P. 88).


[Закрыть]

Закрепленный в писаной части Конституции Канады способ принятия новых членов федерации не отменен. Он остается юридически полноценным и может быть применен в любое время. Однако он был использован лишь дважды и не находит применения начиная с 1870-х годов, т. е. в течение 140 лет. Так конвенциональная норма фактически вытеснила из данной отрасли конституционной практики федерации (но не из ее конституционной доктрины) принятую ранее с соблюдением всех конституционных процедур норму писаного права.

Рассмотренное выше отсутствие единообразия в нормативно-правовом регулировании принятия новых членов федерации лишний раз подтверждает наличие рано проявившихся элементов асимметричности в канадском федерализме. Четыре провинции вошли в состав доминиона на договорных началах и в качестве учредителей федерации. Две – в порядке и на основаниях, закрепленных в АБСА, носящем характер договора. И еще четыре – на иных, бездоговорных основаниях и в ином порядке, никак не предусмотренном конституционными документами или статутами.

Для понимания основных тенденций в дальнейшей эволюции канадского федерализма необходимо осветить несколько моментов.

1. Сам по себе факт существенного увеличения численности субъектов федерации с первоначальных четырех до десяти, т. е. в два с половиной раза, послужил известному упрочению позиций провинциального уровня власти в его отношениях с федеральным центром. В то же время перед всеми провинциями встал комплекс общих проблем, как непосредственно находящихся в сфере конституционно-правового регулирования, так и иных связанных, например, с охраной правопорядка, территориальным размежеванием с соседними территориальными единицами, миграциями народонаселения, функционированием публичных финансов и т. д. Данный фактор направил органы власти провинций на пути поисков средств и форм межпровинциального и межрегионального сотрудничества, не предусмотренных и не запрещенных нормами АБСА и статутов парламента доминиона, равно как и статутами парламента метрополии.

Принципиально новым событием, не имевшим прецедента в масштабах Британской империи, стал переход субъектов федерации к совещаниям (конференциям). Прецедентом послужили конституционные конференции 1860-х годов.[165]165
  Banks M.-F. Op. cit. Р. 270; Reesor B. Op. cit. Р. 429.


[Закрыть]

В первой провинциальной «колониальной» конференции 1887 г. приняли участие только два премьера – О. Моуэт из Онтарио и О. Мерсье из Квебека. Манитоба, Новая Шотландия и Нью-Брансуик прислали только наблюдателей, а Британская Колумбия и Остров Принца Эдуарда уклонились от участия. Тем не менее почти все участники конференции подвергли публичной критике курс федерального центра, в том числе «национальную индустриальную политику», выгодную Онтарио, но препятствовавшую экономическому благосостоянию всех непромышленных районов страны. Особенно сильное недовольство выразили наблюдатели из не затронутых индустриализацией Атлантических провинций. Инициатор созыва конференции О. Мерсье осудил подавление федеральным правительством народного восстания на Северо-Западных территориях и казнь его вождей. Между тем оба вопроса входили в сферу безраздельной федеральной компетенции, а осуждение действий органов исполнительной и судебной власти доминиона, осуществленных в рамках ст. 91 и 133, могло быть при желании истолковано как «подстрекательство» к мятежу по статуту 1797 г.[166]166
  Whitley S. Criminal Justice and the Constitution. Scarborough (Ont.): Carswell and Thompson, 1989. P. 71.


[Закрыть] Тем не менее репрессалий против участников конференции или против органов провинциальной власти не последовало. На руку провинциальному уровню власти оказалось упомянутое ранее отсутствие как в АБСА, так и в статутах метрополии и доминиона прямого запрещения субъектам самостоятельно вступать в соглашения (в конституционном праве США, как известно, запрет сходного содержания имеется).[167]167
  The Canadian and American Constitutions in a Comparative Perspective… P. 106.


[Закрыть]

В дальнейшем регулярные (в среднем раз в два года) конференции премьеров, министров и высших чиновников провинциального уровня власти превратились в одну из конвенциональных норм доминиона. К настоящему времени (2012 г.) их состоялось около 50. Вплоть до первой четверти XX в. конференции функционировали без участия федеральных деятелей и соответственно без согласования с федеральными органами. Когда же Оттава после 40-летней задержки все же сочла целесообразным участвовать в работе конференций (с 1927 г.), в конституционном праве федерации образовалась новая конвенциональная норма. По ней центр участвует в федерально-провинциальных (конституционных) конференциях на тех же основаниях, что и каждая провинция, т. е. без права решающего голоса, что в корне отличает данные конференции от ежегодных совещаний президента США с губернаторами штатов.[168]168
  Необходимо отметить, что Канада является первой в мире федерацией, учредившей федерально-субъектные конференции. Соединенные Штаты последовали канадскому примеру на полстолетия позже.


[Закрыть] Присоединение федерации на таких условиях к конституционным конференциям придало данному институту законченный правовой статус, но одновременно обернулось успехом провинциального уровня власти в его отношениях с Оттавой. «Центру фактически объяснили, что его власть производна от власти провинций»,[169]169
  The Crosscurrents. Centralization versus Separatism / ed. by M. Charlton, P. Barker. Scarborough (Ont.): Nelson, 1994. P. 112; см. также: Magnet J. Op. cit. P. 343; Tardif A. Op. cit. P. 199. Некоторые отечественные авторы между тем характеризуют подобный порядок вещей («уравнивание голоса федерации с голосом одного субъекта федерации») как «грубейшее отступление от принципов федерализма» (см.: Федерализм в России и Канаде: Курс лекций. М.: Формула права. С. 33). Между тем это было только проявлением децентрализаторских тенденций в рамках федеративной модели.


[Закрыть] – комментировали впоследствии канадские юристы-конституционалисты.[170]170
  Правда, институт федерально-провинциальных конференций далеко не сразу стал каналом интенсивного общения федеральных и провинциальных политических деятелей и администраторов. Как отмечает Д. Смайли, такие ветераны федеральной и провинциальной политической жизни, как министр торговли и промышленности Канады К. Хау (22 года правительственного стажа, 1935–1957 гг.) и премьер Альберты Э. Мэннинг (28 лет правительственного стажа, 1943–1971 гг.) никогда не встречались (Smiley D. Canada in Question. Federalism in Eighties and Nineties. Toronto: Addison-Wesley, 1990. P. 203).


[Закрыть]

2. Еще более существенные последствия повлекли за собой перемены в области публичных финансов провинциального уровня власти. За 40 лет существования федерации ее субъекты погасили накопившиеся у них долги. Ввиду снятия проблемы задолженности провинций с повестки дня был упразднен статутом 1907 г. и контроль центра над их публичными финансами. Одновременно, в связи с непредвиденно быстрым, опережающим развитием природно-ресурсного сектора канадской экономики, находящегося в сфере исключительной субъектной компетенции по ст. 92 (5), 92 (16) и 109 АБСА (см. п. 2.1 наст. изд.), обозначилась явственная тенденция к пополнению казны провинций налоговыми и арендными доходами из этого сектора. Геологическая экспертиза установила наличие почти во всех провинциях запасов разнообразных, в том числе редких полезных ископаемых. «Национальная индустриальная политика» Оттавы, нацеленная на поощрение обрабатывающего сектора экономики, стала менее перспективной.[171]171
  «Национальная индустриальная политика» была окончательно демонтирована к середине XX в. во многом по настоянию большинства провинциальных правительств.


[Закрыть] А большинство провинций, кроме небогатого природно-энергетическими ресурсами Острова Принца Эдуарда, стали нуждаться в финансовой поддержке со стороны центра в меньшей степени, нежели в XIX в.

Обзаведясь независимыми от центра источниками доходов, провинции, пользуясь пробелами и нестыковками в тексте АБСА, одна за другой стали проявлять в рамках конституционной законности инициативу во внутренней политике (см. приложение 2 наст. изд.). В частности, правительство Манитобы на основании статута ее Законодательной ассамблеи и вразрез с духом действовавших на тот момент, по принятой в отечественной юриспруденции терминологии, «вышестоящих правовых актов», в 1890-х годах перестало субсидировать франкоязычные католические школы. Впрочем, буква АБСА или статутного права не была нарушена. Статут 1870 г. гарантировал уважение «языковых и религиозных прав большинства», а большинство в провинции образовали англоканадцы-протестанты, которые в итоге стихийных межпровинциальных миграций численно превзошли франкоканадцев-католиков. Примеру Манитобы последовали органы власти Онтарио – самой населенной провинции, в которой права франкоканадцев-католиков не были ограждены конституционными гарантиями, статутами или конвенциональными нормами. Обе провинции ссылались на ст. 93 (3) АБСА, а Онтарио еще и на ст. 92 (16).[172]172
  Canada. A Consolidation… P. 43.


[Закрыть] Органы федеральной власти поэтому уклонились от применения вето против законодательства двух субъектов федерации и от судебного разбирательства вопроса. Оттава только негласно настояла на дополнении законодательства Манитобы и Онтарио статьями о факультативном преподавании католического символа веры в начальных и средних учебных заведениях. В конституционной практике доминиона это стало самым ранним применением методов «кооперативного федерализма» и «федерально-провинциальной дипломатии» (см. п. 2.1 наст. изд.).[173]173
  Hogg P. Op. cit. P. 726; Choquette R. Langue et religion. Histoire de conflicts anglo-francais en Ontario. Ottawa: Univ. de Ottawa presses, 1990. P. 22–23, 52–59; Данилов С. Ю. Канадский вариант федерализма // Федерализм: история и теория. М.: Юристъ, 2000.


[Закрыть]

Значительная часть провинций в XX в. при реализации их конституционных полномочий в регулировании «местных дел» по ст. 92 (16) АБСА стала практиковать народные волеизъявления по американскому и швейцарскому образцу. В применении данного института непосредственной демократии субъекты федерации опередили федеральный центр на несколько десятилетий. Первоначально провинции при помощи референдумов вводили или изменяли нормы гражданского или административного права (чаще всего – правовые нормы, регулировавшие производство и продажу крепких напитков[174]174
  О месте и роли правового регулирования данного вопроса в гражданском и административном праве Канады см.: Gall G. L. The Canadian Legal System. Agincourt (Ont.): Carswell and Thompson, 1990. P. 136–138; Whyte J. et al. Op. cit. P. 210–221.


[Закрыть]). Однако со временем провинциальные законодательные ассамблеи стали выносить на народное голосование также конституционно-правовую тематику.[175]175
  Boyer P. Op. cit. P. 62; Magnet J. Op. cit. P. 198.


[Закрыть] Именно на референдумах 1915–1918 гг. в пяти из девяти субъектов федерации – Альберте, Британской Колумбии, Манитобе, Онтарио и Саскачеване – был положительно решен вопрос об упразднении полового ценза на провинциальных выборах.

Применению провинциальным уровнем власти внепарламентского института непосредственной демократии не помешало то обстоятельство, что во время Первой мировой войны на территории доминиона действовал репрессивный статут – Закон о мерах военного времени (ЗМВВ; подробнее см. п. 3.2 наст. изд.). Федеральный центр даже в условиях военного времени не счел целесообразным пользоваться содержавшимися в ЗМВВ запретительными нормами для вмешательства в сферу исключительной компетенции провинций.

Проводимые на основании ст. 92 (16) АБСА и без возражений со стороны федерального центра провинциальные референдумы приобрели характер конвенциональной нормы, что повлекло за собой серьезные политико-правовые последствия во второй половине XX в., когда органы федеральной власти восприняли у субъектов федерации эту часть созданной ими конституционной практики (см. п. 3.2 и 3.4 наст. изд.).

3. В пользу провинций и в ущерб федеральному центру действуют не только неконсолидированный характер Конституции, вызывающий к жизни все новые конвенциональные нормы и не препятствующий их применению. Картина эволюции канадской модели федерализма не будет полной и до конца понятной, если абстрагироваться от места и роли такого существенного источника «общего права», как судебный прецедент.

Согласно прецедентам и конвенциональным нормам, установившимся в странах «общего права», преобладающая часть всех возникающих в обществе и государстве коллизий регулируется органами судебной власти.[176]176
  Phillips O. H. Op. cit. P. 300–302.


[Закрыть] В Канаде, подобно прочим странам данной правовой семьи, роль данной ветви власти в жизни общества и государства чрезвычайно велика. Полномочия федеральных и провинциальных органов государственной власти изменяются не только и зачастую не столько при помощи внесения поправок в Конституцию, сколько посредством толкования положений неконсолидированной Конституции судебными органами разного уровня – от высших (апелляционных) судов провинций до Судебного комитета Тайного совета (СКТС) в Лондоне. Начало таким толкованиям было положено при рассмотрении в СКТС поступившего из Канады в порядке апелляции гражданского иска «Ходж против Королевы» (1883 г.).

В разъяснениях, данных лордами-юристами Судебного комитета, были охарактеризованы источники компетенции уровней власти доминиона. Ход мыслей лордов-юристов был таким. Является юридическим фактом, что составляющие доминион провинции Канады существовали ранее принятия АБСА, тогда как федерацию следует считать существующей лишь со дня вступления этого акта в законную силу. АБСА не создавал провинций, и потому он не может являться источником провинциальной компетенции. АБСА может быть лишь источником компетенции доминиона. Очевидно, что каждая из провинций ранее создания доминиона имела больше прав, чем после его создания, поскольку часть власти провинций отошла к власти доминиона. Судебный комитет Тайного совета сделал вывод: автономия составляющих доминион провинций, несомненно, начала складываться раньше, нежели та автономия, которой доминион пользуется в рамках Британской империи. В силу названных причин «права провинций первичны и не ограничены ст. 92 (1–16) АБСА; права доминиона вторичны по отношению к провинциальным правам, которые поэтому могут толковаться расширительно. Полномочия же федерации всецело ограничены перечнем, содержащимся в ст. 91(1–29) АБСА, и они подлежат ограничительному, а не расширительному толкованию».[177]177
  Hogg P. Op. cit. P. 511; Tardif A. Op. cit. Р. 224. В связи с вышесказанным приходится указать на ошибочность некоторых формулировок, проникших в отечественную конституционно-правовую литературу. Так, В. А. Качанов со ссылкой на относящуюся к 1920-м годам оценку В. Н. Дурденевского, специально не изучавшего источников конституционного права Канады, полагает, что перечень полномочий центра в АБСА имеет примерный характер, а полномочий провинций – ограничительный (Качанов В. А. Указ. соч. С. 93). Выше на основании обращения к первоисточникам в оригинале показано, что ограничительным перечень полномочий канадских провинций являться не может.


[Закрыть]

Сходной была трактовка, данная высшей судебно-апелляционной инстанцией Британской империи предметам компетенции доминиона и субъектов при разбирательстве других коллизий, например, дел «Торонтский банк против Лэмба» 1887 г. и «Ликвидаторы Приморского банка против генерального регистратора Нью-Брансуика» 1892 г. Плодом данных прецедентов судебного толкования стало начало расширения сферы провинциальной компетенции (конституционно закрепленной), а также совместной (конституционно не закрепленной) сферы компетенции в ущерб сфере безраздельной компетенции федерального уровня власти.[178]178
  Power Divided. The Theory and Practice of Federalism… P. 295; Magnet J. Op. cit. P. 317.


[Закрыть]

В юридической литературе указывается, что в противоположность Верховному суду США, имеющему дело с консолидированной Конституцией и придерживающемуся доктрины «широкого» конституционного толкования, Судебный комитет Тайного совета исходил из выработанной в Соединенном Королевстве доктрины «узкого» судебного толкования неконсолидированной Конституции, которое в свою очередь исходит из равной юридической силы всех статутов, одним из которых является АБСА.[179]179
  Forsey E. Freedom and Order… P. 201.


[Закрыть] При рассмотрении иска «Торонтский банк против Лэмба» СКТС заключил, что в его распоряжении нет правовых оснований рассматривать АБСА в качестве особого, конституционного акта. Поэтому «все положения упомянутого акта парламента метрополии надлежит в соответствии с ее конституционной практикой нижестоящим судам метрополии и доминиона толковать так же, как и положения любого другого законодательного акта».[180]180
  Leading Constitutional Decisions… P. 110.


[Закрыть]

Созданные Судебным комитетом Тайного совета прецеденты толкования не могли не повлечь за собой существенных конституционно-правовых последствий, которые оказали влияние и на действия доминиона в сфере его внешних сношений. Когда впоследствии федеральный парламент принял статут о присоединении доминиона к конвенциям Международной организации труда и о введении на его основании федерального трудового законодательства (1936 г.), правительство Онтарио обратилось в Верховный суд Канады, а затем в СКТС, указывая на вторжение Оттавы в его сферу компетенции. В деле «Онтарио против генерального прокурора доминиона» (1937 г.) Судебный комитет вынес решение в пользу провинции. Лорды-юристы постановили, что центр «не может принимать законодательство, хотя бы и вытекающее из присоединения страны к международной конвенции, если такое законодательство нормами АБСА отнесено к сфере компетенции провинций и регулируется статутным правом провинций». Был установлен очередной очень важный прецедент судебного толкования: если предмет целиком или даже только частично отнесен к сфере провинциальной компетенции и если введение в действие заключенного доминионом международного договора требует изменения провинциального статутного права, органы власти доминиона не имеют права на такие изменения без одновременного изменения провинциями их нормативной правовой базы.[181]181
  Williams D. et al. Op. cit. P. 366.


[Закрыть] Границы сферы совместной компетенции, сложившейся на основе прецедентов толкования и конвенциональной нормы, еще раз были истолкованы высшей судебно-апелляционной инстанцией Британского содружества расширительно. А принятие федерального трудового законодательства было отсрочено почти на 40 лет.