Текст книги "Эволюция канадского федерализма"

Обратим внимание еще на одну кардинальную особенность правовой системы Канады, наглядно проявившуюся в рассмотренных прецедентах судебного толкования. Речь идет о теснейшей связи между конституционным правом и гражданским правом, которое, как известно, регулирует имущественные права граждан и статус собственности. Отметим, что подобную особенность конституционного права можно обнаружить также в правовых системах таких стран, как Австралия и США, тогда как публичному и частному праву большей части прочих федеративных государств (Аргентины, Бразилии, Индии, Малайзии, Мексики, Пакистана) она не свойственна.[182]182
  Gall G. L. Op. cit. P. 128–129.


[Закрыть]

Вряд ли нуждается в дальнейшей аргументации, что проигрыш ответчиком – федеральным центром судебного дела «Онтарио против генерального прокурора доминиона» – послужил дальнейшему упрочению конституционно-правовых позиций субъектов федерации, что в свою очередь не могло не укрепить общеполитического влияния провинциального уровня власти в его отношениях с Оттавой.

В свете вышесказанного в конституционной доктрине и практике Канады появилось проистекающее из совокупности прецедентов судебного толкования и из ст. 92 (16) чрезвычайно важное положение. Оно гласит, что «подразумеваемые (т. е. не перечисленные в АБСА и в статутах парламентов Канады и Великобритании) полномочия» принадлежат провинциям,[183]183
  См.: Davis L. Op. cit. P. 29; Robert J.-C. Du Canada francais au Quebec libre. P.: Flammarion, 1975. P. 64–67, 80; Whyte J. et al. Op. cit. P. 411–412.


[Закрыть] а не федеральному центру, как это имеет место в конституционной доктрине и практике двух других федеративных государств семьи «общего права» – Австралии и Соединенных Штатах. В Канаде к середине XX в. сложилась конвенциональная норма: появление каждого нового предмета правового регулирования влечет за собой дальнейшее расширение перечня предметов компетенции субъектов федерации. Центр может воспрепятствовать этому расширению путем переговоров, которые, однако, он не имеет права вести «с позиции силы».[184]184
  Правительственные издания Канады говорят в связи с этим о «духе здоровой конкуренции между центром и провинциями» (см.: Government of Canada. Notes on Canadian Federalism… P. 22–23).


[Закрыть]

Провинции беспрепятственно принимали Билли о правах граждан, фактически равноценные поправкам к Конституции. Первым в этом плане стал Саскачеван (Билль о правах 1947 г.). Федеральная власть провела через парламент Билль о правах 13 годами позже. За ними последовали Альберта в 1972 г. и Квебек в 1975 г. Семь прочих провинций вместо биллей о правах приняли в 1961–1975 гг. несколько более ограниченные по сфере применения Кодексы человеческих прав. Нормотворчество двух уровней власти в одних и тех вопросах не могло создать единообразного свода гражданских прав и свобод. Канадский Билль о правах, принятый в 1960 г., имел силу только в сфере федеральной компетенции, провинциальные билли и кодексы – только в компетенции соответствующих провинций. Положение о равенстве всех перед законом закрепили только Канадский и Альбертский билли о правах. Развернутый перечень судебно-процессуальных прав личности содержали только Канадский и Квебекский билли о правах. Разнобой в конституционно-правовом регулировании и судебном толковании статуса личности в различных регионах федерации усилился.

Красноречив также следующий пример. Когда в 1975 г. федеральный парламент принял статут, впервые в мирное время установивший контроль над ценами и зарплатой, между центром и частью провинций немедленно возникла коллизия. Органы власти большинства провинций объявили о сотрудничестве с центром в рамках федеральной контрольной программы, однако правительства Квебека и Саскачевана сразу же констатировали по ст. 92 (16) АБСА вторжение в сферу провинциальной компетенции и провели собственные билли о контрольных программах, что не могло не затруднить противодействие инфляционным процессам. Федеральному правительству пришлось заключить с двумя этими провинциями соглашения об условиях совместной реализации программ контроля.[185]185
  Firestone O. Canada’s Anti-Inflation Program. Ottawa: Carleton Univ. Press, 1979. P. 35–36; Maslove A., Swimmer G. Wage and Price Controls in Canada. 1975–1978. Montreal: Institute for Research in Public Policy, 1980. P. 209.


[Закрыть]

Запутанность и громоздкость конституционно-правового регулирования в условиях расширения провинциальных прав отчетливо видны на примере системы специализированных федерально-провинциальных соглашений, дополняющих и уточняющих положения федерального статута – Акта об иммиграции, который наряду с провинциальными статутами образует совокупность норм правового регулирования государственной политики в сфере перемещения и трудоустройства рабочей силы. Такого рода соглашения заключены между центром и пятью провинциями из десяти – четырьмя восточными и одной западной (см. табл. 1). Прочие провинции в подобные соглашения с Оттавой не вступили.

Таблица 1

Некоторые характеристики федерально-провинциальных соглашений относительно рабочей силы и иммиграции

Составлено по: The Government of Canada. Notes on Canadian Federalism… P. 34–35.

4. Пользуясь закрепленным в АБСА открытым перечнем прав провинций и расширительным толкованием предметов провинциальной и совместной компетенции судами, канадские провинции стали претендовать на статус субъектов международного права. Зарубежные исследователи подчеркивают, что тенденции к вхождению составных частей государства в область межгосударственных отношений проявились в Канаде раньше, чем в любой другой современной федерации.[186]186
  Подробнее о природе данных тенденций см.: Dehousse R. Federalisme et relations internationales. Bruxelles: Editions Bruylant, 1991; Federalism and International Relations. The Role of Subnational Units / ed. by H. Michelmann et al. Oxford: Clarendon Press, 1990.


[Закрыть] Правда, самый первый прецедент подобного рода был создан все же федеральным центром: в структуре правительства доминиона был образован подчиненный премьер-министру Департамент внешних сношений, на который де-факто были возложены функции министерства иностранных дел,[187]187
  Де-юре Департамент внешних сношений обрел статус министерства иностранных дел в 1931 г. Однако должность министра иностранных дел Канады была учреждена только в 1947 г.


[Закрыть] в том числе правомочие входить в соглашения с иностранными государствами помимо метрополии (1909 г.). Был учрежден пост Высокого комиссара Канады в Лондоне, ранг которого фактически (но не юридически) равноценен рангу посла. Используя данные прецеденты, провинции без согласования с центром открыли в зарубежных странах, прежде всего в метрополии и в ряде штатов США, учреждения, не имеющие статуса посольств и консульств – миссии, агентства, офисы.[188]188
  Отметим, что доминион не был вправе открывать посольства вплоть до 1931 г., а консульства – вплоть до 1947 г. (поскольку не существовало института канадского гражданства). Провинциальный уровень власти, как мы видим, пользовался в данной области большими правами и вытекавшими из них возможностями (см., напр.: Leeson H. External Affairs and Canadian Federalism.Toronto: Canadian Institute of International Affairs, 1973. P. 102–103).


[Закрыть] В настоящее время Альберта имеет агентства в Калифорнии, Луизиане и Техасе, Британская Колумбия – в Калифорнии и Орегоне, Онтарио – в Иллинойсе, Коннектикуте, Мичигане и Огайо, Квебек – в Вермонте, Мэне, Нью-Йорке и Пенсильвании, Новая Шотландия и Нью-Брансуик – в Мэне, Вермонте и Массачусетсе. Не последовал примеру большинства провинций только Остров Принца Эдуарда. Со второй половины XX в. учреждения, призванные защищать интересы провинций за пределами Канады, стали открываться и в зарубежных столицах (см. приложение 5 наст. изд.). Например, Альберта учредила миссию в столице США, а Квебек – агентства в столицах Франции и Бельгии. Всего по состоянию на 2012 г. провинции Канады содержат в других государствах порядка 200 учреждений[189]189
  См.: New Trends in Canadian Federalism… P. 250. Некоторые провинции в наше время все же преобразовали свои зарубежные миссии и агентства в консульства. Так, Агентство Квебека в Лондоне получило в 1960-х годах статус генерального агентства, в 1990-х годах – «генерального консульства провинции» (см.: Federalism. The Multiethnic Challenge… P. 71–72).


[Закрыть] – в среднем около 20 на каждый субъект канадской федерации.

Ряд правовых прецедентов в сфере внешних сношений Канады создан самими провинциями. Так, правительство Квебека без уведомления Оттавы заключило соглашение о культурном, научном и техническом сотрудничестве с Францией, объявив, что рассматривает такие соглашения в соответствии со ст. 92 (16) АБСА в качестве «вопросов местного значения».[190]190
  По мнению некоторой части ученых, в том числе и некоторых отечественных юристов-конституционалистов, данное соглашение не может иметь публично-правового характера, однако может содержать элементы «квазиполитического характера» (Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ… С. 40). См. также: Пустогаров В. В. Члены федерации как субъекты международного права // Государство и право. 1992. No. 1.


[Закрыть] Возражения поставленного перед фактом федерального центра были оставлены органами власти провинции без последствий. Чтобы ограничить значение данного прецедента и – по крайней мере формально – заключить аналогичные действия провинциального уровня власти в правовые рамки общегосударственной внешней политики, центр в экстренном порядке был вынужден подписать с Францией в общем не нужный ему договор о сотрудничестве в различных сферах.

Другой прецедент создан Британской Колумбией. Условия межгосударственного договора Канады и США, подписанного главами двух федеральных правительств, о совместном использовании вод реки Колумбии, протекающей в пограничных районах Британской Колумбии (Columbia River Treaty), были оспорены правительством данной провинции. Со ссылкой на ст. 92 (5), 92 (10) и 92 (16) АБСА оно заявило, что договор вторгается в сферу безраздельной провинциальной компетенции.[191]191
  Оно угрожало возбудить против федерального правительства дело в Верховном суде Канады.


[Закрыть] Оттаве и Вашингтону пришлось задним числом изменить условия введенного в действие договора и выработать дополнительное соглашение, одной из трех полноправных сторон которого стало правительство Британской Колумбии, на которое при общем согласии и была возложена вся ответственность за исполнение условий договора с канадской стороны.[192]192
  Gall G. L. Op. cit. P. 140.


[Закрыть] Разнообразным по характеру правовым прецедентам, созданным в сфере межгосударственных отношений Квебеком и Британской Колумбией, к нашему времени последовали Альберта, Онтарио, Саскачеван и часть Атлантических провинций.

Одной из конвенциональных норм, утвердившихся в федерально-провинциальных отношениях с середины XX в., стали консультации между Оттавой и провинциями перед проведением многосторонних международных переговоров по экономическим вопросам («Токийский раунд» и т. д.).[193]193
  Smiley D. The Federal Condition in Canada. P. 155.


[Закрыть] Де-факто такие консультации являются в наше время обязательными, хотя они не закреплены статутным правом и не защищены судебными решениями.

Значительная часть внешних соглашений, заключенных канадскими провинциями самостоятельно[194]194
  Таковы в том числе экономические и научно-технические соглашения Альберты с префектурами Японии, Британской Колумбии – с провинциями КНР и т. д.


[Закрыть] или наравне с федеральным центром, имеет целью защиту природы. Таково, например, канадо-американское соглашение о борьбе с загрязнением Великих озер 1972 г. Наряду с премьер-министром П. Э. Трюдо и президентом Р. Никсоном соглашение скрепил подписью премьер провинции Онтарио У. Дэвис.[195]195
  Leeson H. Op. cit. P. 86; States and Provinces in International Economics / ed. by D. Brown, F. Fry. Berkeley (Cal.): Institute of Governmental Studies Press, 1993. P. 245. Позже к соглашению присоединились власти трех американских штатов – Иллинойса, Мичигана и Пенсильвании. Совместные усилия двух уровней власти принесли позитивные результаты – уровень загрязнения озер стал снижаться.


[Закрыть]

В высшей степени поучительна нашумевшая внешнеполитическая инициатива, исходившая от провинции Онтарио. В ответ на произведенный Соединенными Штатами в 1971 г. подземный ядерный взрыв на Амчитке (Алеутские острова), близ канадо-американской границы правительство Онтарио по настоянию всех партийных фракций провинциального парламента заявило правительству США протест и возложило на американскую сторону «всю моральную и финансовую ответственность» за возможные последствия испытаний. В качестве обоснования протеста парламент Онтарио назвал не право провинции на участие во внешних сношениях федерации, – как было показано ранее, таким правом канадские провинции юридически никогда не были наделены, а ст. 92 (7) АБСА, которая наделяет провинциальные власти правом принимать меры «к охране здоровья народонаселения». Органы власти указанной провинции при этом действовали подобно органам власти полноправного субъекта международного права.[196]196
  Dependence and Divergence. Canada and United States / ed. by W. Armstrong. Lanham (Md.): University Press of America, 1986. P. 84; Groen J. Intergovernmental Relations and International Activities of Ontario and Alberta Provinces. An Overview. Ancaster (Ont.): Mosaic Press, 1996. P. 21–25. См. также: Laxer G., Harrison T. The Trojan Horse: Alberta and Future of Canada. Montreal: Academic Publishing, 1995.


[Закрыть] Парламент и кабинет Онтарио не остановили при этом следующие обстоятельства: взрыв был произведен в пределах юрисдикции суверенного иностранного государства и за 3500 км от границы Онтарио[197]197
  Собственно говоря, больше причин протестовать было у органов власти провинций, расположенных вблизи очага возможного радиоактивного загрязнения, – тихоокеанской Британской Колумбии и у другой провинции Дальнего Запада – Альберты. Однако у власти в обеих названных провинциях в рассматриваемое время находилась наиболее проамериканская из политических партий доминиона – Партия социального кредита, и по этой причине политического характера протесты против действий органов власти США были исключены.


[Закрыть] и подземные ядерные испытания, в отличие от атмосферных, космических и подводных, не запрещены международно-правовыми актами. Канадские исследователи и публицисты не без гордости сообщают, что власти США впоследствии не производили испытаний на подземных полигонах Алеутского архипелага в течение почти 20 лет.[198]198
  Whyte J. et al. Op. cit. P. 329, 330; Hoy C. Bill Davis. A Biography. Agincourt (Ont.): Gage, 1985. P. 42. См. также: Hale G. Canadian Federalism and the Challenge of North American Integration. N. Y.: Harcourt and Brace, 2003.


[Закрыть]

Широкое участие субъектов федерации в реализации внутренней и внешней функций канадского государства является заметным и весомым фактором, который не только облегчает формирование и защиту местных экономических (англоязычная Канада) и языково-культурных интересов канадцев (Квебек). Он также способствует выведению данных интересов на уровень межгосударственных отношений в цивилизованной форме – без нарушения Конституции, статутного и прецедентного права. Вместе с тем в известной степени данный фактор затрудняет внешнеполитическую и особенно внешнеэкономическую деятельность федерального центра и ввиду этого создает известную опасность существованию единого государства.[199]199
  Подробнее см.: Government of Canada. Notes on Canadian Federalism. P. 24–25; Fry E. The Canadian Unity Crisis: Implications. N. Y.: Twentieth Century Fund, 1992; Head I., Trudeau P. The Canadian Way. Shaping Canadian Foreign Policy 1964–1984. Toronto: MacFarlane and Ross, 1995.


[Закрыть] Во многом данный феномен является следствием континентальных и глобальных интеграционных процессов, протекающих с середины XIX в. В новейшее время ориентация большей части англоязычных провинций страны на внешние, а не на внутриканадские экспортно-импортные, инвестиционные и финансово-кредитные рынки демонстрирует тенденцию к дальнейшему упрочению. В ситуации с Квебеком решающую роль играет отстаивание им языково-культурной самобытности при несколько меньшем значении собственно экономических факторов.[200]200
  Подробнее см.: Pammett J. et al. The Integration Question. Political Economy and Public Policy in Canada and North America. Toronto: Addison-Wesley, 1984; Wilson H. The Retreat from Governance. Canada and Continental-International Challenge. Hull: Voyageur Publishers, 1990.


[Закрыть]

5. По мере юридически полноценного расширения сферы безраздельной компетенции провинций и расширения сферы совместной компетенции федеральный центр закономерно, хотя и вынужденно, стал ограничивать применение закрепленного за ним (номинально – за генерал-губернатором и лейтенант-губернаторами) права на вето и на резервирование санкции относительно нормативных правовых актов провинциальной власти. Выглядело это на практике следующим образом (см. табл. 2).

Таблица 2

Использование федеральным центром права вето и права на резервирование санкции относительно законодательства провинций

Рассчитано по: Dynamics of Decentralization. Canadian Federalism and British Devolution / ed. by T. Salmon, M. Keating. Montreal; Kingston: McGill-Queen’s Univ. Press, 2001. P. 338.

Из таблицы следует, что количество субъектов канадской федерации к середине прошлого века увеличилось в полтора раза по сравнению со временем образования доминиона. Казалось бы, количество применения федерального вето против провинциальных статутов и число резервирования центром санкции должно было неуклонно возрастать. Закрепленное на конституционном уровне федеральное вето могло и теоретически должно было стать неотъемлемой составной частью отношений Оттавы и субъектов, оружием в руках центра, кровно заинтересованного в сохранении сильного централизующего начала в федерации.[201]201
  Этот процесс подвергся исчерпывающему исследованию в трудах Ю. Форси (подробнее см.: Forsey E. Op. cit. P. 123–156).


[Закрыть] Между тем, как видно из таблицы, использование центром федерального вето неуклонно шло на убыль. Если до 1896 г. оно было применено Оттавой против законодательства каждой провинции в среднем 10 раз,[202]202
  Особенно часто центру приходилось применять вето в отношении статутов Британской Колумбии, предметом регулирования которых являлись главным образом трудовые отношения и ограничения иммиграции из Азии (подробнее см.: Banks M.-F. Op. cit. P. 90; Morley T. et al. The Reins of Power. Governing British Columbia. Vancouver: Univ. of British Columbia Press, 1994. P. 169).


[Закрыть] то в последующее сорокалетие – менее чем 4 раза. После 1937 г. данное соотношение перестало превышать 3:1. Еще более быстрыми темпами в конституционно-правовой практике доминиона уменьшалось количество резервирования санкции провинциальными лейтенант-губернаторами. Таким образом, использование центром прерогативы резервирования санкции, некогда очень активное, к 1930-м годам сошло на нет без издания доминионом и метрополией каких-либо дополнительных актов правового регулирования. Федеральное право вето аналогичная участь постигла к 1950-м годам. С тех пор прецедентов их применения в конституционной практике Канады не встречается.

Правда, вопрос о том, сложилась ли в конституционном праве федерации конвенциональная норма, которая воспрепятствует применению вето, если федеральная власть найдет в нем необходимость, остается до сих пор не урегулированным доктриной.[203]203
  Davis L. Op. cit. P. 258.


[Закрыть]

Последний период использования федерального вето пришелся на годы Великой депрессии, которая сопровождалась обострением федерально-провинциальных отношений, и (что не столь закономерно) на период участия доминиона во Второй мировой войне. В условиях действия репрессивного законодательства военного времени, экстраординарно расширившего сферу полномочий центра (подробнее см. п. 3.2 наст. изд.) законодательные ассамблеи отдельных субъектов федерации (в первую очередь Альберты[204]204
  Boothe P. et al. Op. cit. P. 92; Groen J. Op. cit. P. 20, 31.


[Закрыть]) продолжали принимать акты статутного права, которые вторгались в сферу безраздельной федеральной компетенции. Подобные факты, невозможные в конституционной практике азиатских, африканских, европейских и латиноамериканских федеративных государств,[205]205
  Jackson R., Jackson D. Stand up for Canada. Leadership and Canadian Crisis. Scarborough: Prentice-Hall, 1991. P. 524–526; The New Trends in Canadian Federalism… P. 340.


[Закрыть] красноречиво указывали на степень развития децентралистских процессов внутри некогда централизованного доминиона.

Изменения качественного порядка в расстановке сил внутри канадской федерации обрисовались с полной отчетливостью во второй половине XX в.

Вопреки намерениям и планам отцов-основателей степень централизации власти и управления в доминионе значительно уменьшилась. Федеральный центр все реже пользовался имевшимися у него правами вето и резервирования санкции, пока фактически не отказался от них. Пробелы, нестыковки и явно недостаточное количество прямых запретов в тексте АБСА оказывались все более выгодными субъектам федерации, чем центру, сфера компетенции которого фактически сокращалась. Отсюда периодические инициативы федерального центра, направленные на реформу Конституции. В течение полувека (1920–1970-е годы) данные инициативы были безуспешными. Решительно все исследователи канадского федерализма – юристы, историки, политологи – соглашаются с тем, что основополагающие трудности в проведении реформы уходили корнями прежде всего в (1) непосредственную заинтересованность провинциального уровня власти в сохранении статус-кво Конституции и (2) в наличие созданного провинциями внеконституционного института конференций, позволявшего отдельным субъектам федерации нейтрализовать любые, не отвечавшие их интересам намерения не только прочих субъектов, но и федерального центра.[206]206
  Durand C. Op. cit. P. 224; Smiley D. The Federal Condition in Canada… P. 159.


[Закрыть] Для этого даже не требовалось большинства голосов. В течение большей части XX в. в конституционном праве доминиона действовала уникальная конвенциональная норма. Она дала каждой провинции право абсолютного вето во всех вопросах, касавшихся изменения или дополнения писаной части Конституции.[207]207
  Magnet J. Op. cit. P. 402.


[Закрыть] Премьеры провинций стали трактовать АБСА только как «договор между провинциями», ссылаясь на факт отсутствия федерального центра в момент подписания и вступления в силу конституционного документа. Показательно, что такую трактовку АБСА впервые дал во время полемики с федеральными деятелями премьер Г. Фергюсон – глава правительства не Альберты или Квебека, а Онтарио, интересы которого обычно более всего отражает и отстаивает федеральный центр.[208]208
  Federalism. The Multiethnic Challenge… P. 28.


[Закрыть] Как мы видим, в вопросе о природе АБСА даже Онтарио, более всего выигравшее от создания федерации,[209]209
  Stevenson G. Canadian Federalism and Quebec Sovereignty. Montreal; Kingston: McGill-Queen’s Univ. Press, 2002. P. 102, 160; Newman P. The Great Canadian Revolution. Toronto; Buffalo: Univ. of Toronto Press, 2000. P. 449.


[Закрыть] предпочло блокироваться в ряде вопросов с периферийными провинциями, нежели с центральной властью.

При таком порядке и отражавших его доктринальных положениях Остров Принца Эдуарда с его однопроцентной долей в народонаселении доминиона имел законное право и возможность блокировать проект любой поправки к АБСА на том же основании и в том же порядке, что и Квебек (28 % населения) или Онтарио (32 % населения доминиона). В научной литературе указанная конвенциональная норма получила название «конституционного прокрустова ложа Канады» и «конституционного тупика».[210]210
  Whitaker R. Op. cit. P. 319.


[Закрыть] Сторонники централизации во главе с Ю. Форси раздраженно сравнивали действия провинций с деятельностью курфюрстов Первой Германской империи и магнатов средневековой Речи Посполитой с ее вошедшей в поговорку феодальной анархией.[211]211
  Forsey E. Op. cit. P. 16.


[Закрыть]

В свете сказанного не удивительно, что непременным условием принятия поправок к АБСА стал труднодостижимый федерально-провинциальный консенсус. За 114 лет существования доминиона до конституционной реформы (1867–1981 гг.) поправок было принято 28. Содержание данных поправок раскрыто ниже (см. табл. 3 и приложение 3 наст. изд.).

Таблица 3

Конституционные поправки Канады (1867–1981 гг.)

Составлено по: Hogg P. Op. cit. P. 206, 255, 331.

На данном примере дополнительно высвечивается специфика конституционного развития Канадской федерации. Ведь в соседних США количество принятых за сопоставимый период конституционных поправок было практически аутентичным – 26.[212]212
  Jovell J. et al. Op. cit. P. 273.


[Закрыть] Однако в Соединенных Штатах центр в своем противоборстве с субъектами не испытывал и не испытывает насущной необходимости в объемлющей конституционной реформе, довольствуясь поправками и прецедентами толкования, что образовало контраст по сравнению с ситуацией в Канаде. Причины этого ясны: все конституционные поправки Канады до начала 1980-х годов не могли затронуть ставшего выгодным субъектам федерации и невыгодным центру распределения сфер компетенции. Предметом примерно 25 % поправок было уточнение статусов монархических и парламентских государственных институтов, предметом еще более значительной части поправок (41 %) принятие новых субъектов, предметом еще 31 % поправок – статус и границы федеральных Северо-Западных территорий. Всем прочим вопросам было посвящено всего 7 % поправок. Ни одной конституционной поправки, предметом которой было бы в прямой или косвенной форме перераспределение сфер компетенции, принято не было. Провинции, на которые, как показано выше, «работали» механизмы конвенциональных норм и правовых прецедентов (особенно прецедентов судебного толкования), не ощущали потребности в перераспределении компетенции посредством изменений норм основного конституционного документа – АБСА.

Показательно, что попытки федеральной власти заменить АБСА новым конституционным актом в целях перераспределения компетенции долгое время не находили поддержки в общественном мнении страны. Сложившиеся у большинства канадцев стереотипы мышления ориентировали их на молчаливую солидарность с более близким им во всех отношениях провинциальным уровнем власти. Ведь правовое регулирование преобладающей части жизненно важных сфер общественной жизни – здравоохранения, социальной помощи, образования, защиты гражданских прав, охраны природы и т. д. в массовом сознании устойчиво ассоциировалось с деятельностью органов провинциальной, а не федеральной власти.[213]213
  Durand C. Op. cit. P. 98; Hogg P. Op. cit. P. 271. См. также: Williams D. et al. Op. cit. Р. 552.


[Закрыть]

За 40 лет инициирования конституционной реформы федеральный центр добился лишь того, что к АБСА официально стал применяться термин «конституция». Но Оттаве не удавалось согласовать с провинциями ни общей идеи реформы, ни сроков и способов ее реализации. Открытым оставался также вопрос о целесообразности патриации Конституции – выведения ее писаной части из сферы юрисдикции парламента метрополии. Выяснилось, что интересам абсолютного большинства субъектов федерации в большей степени отвечало сохранение конституционно-правовых рудиментов колониальной зависимости страны, нежели их устранение.[214]214
  Когда при разработке Вестминстерского статута в 1920-х годах правительство Соединенного Королевства предложило доминиону патриировать АБСА – вывести его из-под юрисдикции Великобритании, правительства субъектов федерации выступили с демаршем и настояли на том, чтобы Оттава дала Лондону отрицательный ответ. В Вестминстерском статуте было поэтому по просьбе канадской стороны (!) зафиксировано, что доминион пользуется «полной политической и правовой самостоятельностью во всех вопросах, за исключением внесения поправок в АБСА» (курсив. – С. Д.), т. е. по-прежнему не обладает суверенитетом в конституционно-правовой области (Hogg P. Op. cit. P. 640; Smiley D. Op. cit. P. 91).


[Закрыть] Между тем бесконтрольное разрастание провинциальных и совместных сфер компетенции стало причинять заметный ущерб потребностям общегосударственного развития Канады – перемещению капиталов, товаров, услуг, доступу граждан к пенсиям и к надбавкам к ним и т. д. На это стали указывать и многие различающиеся по профилю и месту в политическом спектре неправительственные объединения – Ассоциация барристеров (адвокатов) Канады, предпринимательский Совет по национальным проблемам, профсоюзные центры, Комитет за независимую Канаду.

К модернизации конституционной стратегии федеральное правительство приступило в конце 1960-х годов. В проектах новой Конституции оно направило усилия не только на перераспределение сфер компетенции двух уровней власти, но и на дополнение норм неконсолидированной Конституции Хартией прав и свобод канадцев (идею Хартии выдвинул П. Э. Трюдо, по образованию и специальности – юрист-конституционалист, а в практических действиях – выдающийся политический деятель и администратор[215]215
  Подробнее о нем см.: Данилов СЮ. История Канады. М.: Весь мир, 2006. Гл. 6; Clarkson S., McCall C. Trudeau and Our Times. Vol. 1–2. Toronto: McClelland and Stewart, 2001; Laforest G. Pierre Trudeau and the End of Canadian Dream… 1996.


[Закрыть]). Подготовка конституционной реформы была организована центром. Механизм предварительного обсуждения проектов конституционных поправок был сделан постоянно действующим. Из министров обоих уровней власти, их заместителей и чиновников были образованы профильные комитеты с подкомитетами, подчиненные конституционным конференциям, например Постоянный финансово-экономический комитет. Но на самих конференциях федеральный центр продолжал сталкиваться с объединенным фронтом большей части провинциальных правительств независимо от их партийной принадлежности (заметим, что почти все канадские партии были образованы на провинциальном уровне. – См. приложение 7 наст. изд.). Против конституционной реформы согласованно выступали консервативные кабинеты Манитобы, Новой Шотландии и Острова Принца Эдуарда, социал-кредитистские правительства Альберты и Британской Колумбии, либеральные правительства Квебека, Ньюфаундленда и Саскачевана.[216]216
  Smiley D. The Federal Condition in Canada… P. 48.


[Закрыть] Заметим, что упорная оппозиция провинций в указанном вопросе не мешала центру выплачивать установленные статутом 1957 г. федеральные выравнивающие выплаты, а провинциям – получать их. Тенденции к противоборству и сотрудничеству в федерально-провинциальных отношениях развивались одновременно.

На застое попыток конституционной реформы не могли не сказываться, разумеется, и промахи, допускавшиеся федеральным центром. Например, Оттава прекратила в 1960-х годах (без согласования с провинциями) предпринимавшиеся ею ранее попытки урегулировать один из вопросов «бюджетного федерализма»: о пределах финансовых полномочий провинций и об их праве на управление социальными программами. Вместо этого центр стал связывать проекты конституционной реформы с принятием «лингвистического» статута – Закона об официальных языках (см. п. 3.3 наст. изд.). В упреке премьеров Степных провинций – Альберты, Манитобы и Саскачевана – в том, что Оттава «поставила телегу впереди лошади», была большая доля истины. Англоязычная печать так оценивала действия федерального центра, смешивавшего стратегию и тактику осуществления реформы: «Разумеется, Закон об официальных языках важен, но ведь ради его прохождения через парламент совсем не обязательно обзаводиться новой конституцией».[217]217
  Broadway R. Op. cit. P. 239.


[Закрыть]

После нескольких неудач федеральное правительство постепенно пришло к пониманию конституционной реформы не в виде принятия всецело нового конституционного акта (как предлагал Ф. Скотт), а в форме частичного обновления и дополнения АБСА и его патриации.

Во второй половине XX в. в федерации наблюдался краткосрочный спад центробежных тенденций. В Британской Колумбии, Манитобе, Нью-Брансуике у власти встали правительства, допускавшие необходимость укрепления централизующего начала в федерации и стремившиеся действовать в согласии с центром. Однако возможности возобновления конституционной реформы использовались федеральным правительством без должной настойчивости и целеустремленности. Впечатление от провала «Хартии Виктории» (см. ниже п. 2.3 наст. изд.) оказалось трудноискоренимым. Приоритет конституционной реформы надолго перестал фигурировать в тронных речах и Белых книгах. Вразрез с конвенциональными нормами в доминионе шесть лет не проводилось федерально-провинциальных конференций.[218]218
  The Crosscurrents… P. 180.


[Закрыть]

В основе среднесрочной паузы в попытках реформы АБСА лежали:

• возродившаяся после провала «Хартии Виктории» негибкость сторон;

• опережающий рост притязаний большей части субъектов федерации;

• перегруженность органов федеральной власти обострившимися экономическими и социальными проблемами.

Между тем соотношение сил между федеральным центром и провинциями опять изменилось в пользу последних. В частности, еще более сократился контингент провинциальных правительств с отчетливыми федералистскими ориентациями. В ходе выборов в законодательные ассамблеи в большей части провинций к 1980-м годам такие правительства утратили власть. Им на смену снова пришли кабинеты, деятельность которых не выходила из рамок традиционных регионалистских приоритетов (Британская Колумбия, Новая Шотландия, Остров Принца Эдуарда, Саскачеван). Откровенно регионалистскими остались приоритеты действий правительств Альберты в Западной Канаде и Ньюфаундленда в Атлантическом регионе.

Временными, условными и к тому же пассивными союзниками федерального правительства могли считаться Онтарио, Нью-Брансуик и Квебек (последний только при правительствах Либеральной партии Квебека (ЛПК)). В сумме их поддержка могла играть и играла для центра определенную конструктивную роль. Но по целому ряду причин, среди которых не последнюю роль сыграли некомпетентность правительства ЛПК и сопровождавшие его деятельность коррупционные скандалы, позиции федералистских сил Квебека на данном этапе подверглись эрозии. К власти в 1976 г. пришла Квебекская партия (КП). Ее победа перечеркнула многие предшествующие федералистские усилия центра. В то же время формирование национал-сепаратистского правительства в Квебеке стало исходным пунктом обновления конституционной стратегии федерального правительства. Тронная речь 1977 г. впервые зафиксировала готовность центра: 1) к переговорам с Квебеком по всем спорным вопросам (кроме сецессии провинции) и 2) к одностороннему проведению конституционной реформы. Для реализации конституционной стратегии было образовано Министерство федерально-провинциальных отношений,[219]219
  С 1985 г. Министерство конституционного развития.


[Закрыть] которое возглавил федералист-франкоквебекец М. Лалонд. Центр вовлек новое правительство Квебека в длительные переговоры, одновременно запугивая как сепаратистов, так и федералистов опасностью нарастания политических коллизий. Была также учреждена высокопоставленная и работавшая открыто Комиссия по проблемам национального единства (КПНЕ), в которую были включены многие видные общественные деятели из торгово-промышленных палат, муниципалитетов, университетских кругов и др. Во главе комиссии премьер-министр поставил крупных политиков-федералистов – бывшего федерального министра франкоквебекца Ж.-Л. Пепэна и бывшего премьера Онтарио англоканадца Дж. Робартса. Парламентской резолюцией Комиссия была наделена «автономным статусом»: она «не была связана статутным правом (действующим законодательством) или подходом и политикой любой федеральной или провинциальной партии».[220]220
  Тем не менее Ж.-Л. Пепэн не прекратил членства в федеральной Либеральной партии, а Дж. Робартс – членства в Прогрессивно-консервативной партии Онтарио, поскольку писаными и конвенциональными нормами это не требуется.


[Закрыть]

В одном из телевизионных обращений премьер-министра к нации говорилось: «Я не поведу доминион к гражданской войне. Но я не говорю, что этого не сделают другие. И я не собираюсь преуменьшать подобной опасности».[221]221
  Vallieres P. Op. cit. P. 47–48.


[Закрыть] Правительства пяти англоязычных провинций – Онтарио, Манитобы, Новой Шотландии, Нью-Брансуика и Саскачевана – впервые за много лет недвусмысленно выразили федеральному правительству поддержку. Несколько видных англоканадских провинциальных государственных деятелей (премьер Саскачевана А. Блейкни, генеральный прокурор Онтарио Р. Макмэртри) публично причислили себя к сторонникам «применения силы в интересах защиты единства федерации».[222]222
  Laforest G. Op. cit. P. 145; Russell P. The Constitutional Odyssey. Can Canadians Become Sovereign People? Toronto; Buffalo: Univ. of Toronto Press, 1992. P. 280.


[Закрыть] Фактически они при молчаливой поддержке большинства провинций дали центру карт-бланш на применение Закона о мерах военного времени (ЗМВВ) против сепаратистов (см. п. 3.2 наст. изд.). Федеральные политики уклонились от дальнейшего формулирования репрессивного курса, но не осудили подобных предложений.

Удерживая место в центре политического спектра федерации, федеральное правительство возобновило подготовку конституционной реформы. Для этого оно использовало:

• федерально-провинциальные конференции;

• послания к главам провинциальных правительств;

• телевизионные обращения к премьерам девяти англоязычных провинций (фактически также и к общественности) с призывами «доказать новому квебекскому правительству, что отвергаемый им федерализм действует»;

• создание Комиссии по проблемам национального единства;

• издание Белых книг[223]223
  Белые (цветные) книги – публикации правительства о планах и намерениях на среднесрочную перспективу.


[Закрыть] по конституционным проблемам.

В конституционной стратегии федерального центра заметное место заняло открытое письмо премьер-министра доминиона П. Трюдо к влиятельному деятелю регионалистской оппозиции, ее неформальному (наравне с Р. Левеком) лидеру – премьеру Альберты П. Лоухиду. В ответ на согласованное требование большинства англоязычных провинций о подтверждении и расширении их полномочий в совместной сфере компетенции как обязательном (к тому же предварительном) условии конституционной реформы глава федерального правительства вынес на рассмотрение субъектов два варианта реформы. Первым из них фигурировал последовательный пересмотр отдельно взятых блоков АБСА. Альтернативной ему был назван синхронный всеобъемлющий пересмотр Конституции с конечной полной заменой ее основного документа. На этих условиях центр выразил готовность к компромиссу.[224]224
  Boothe P. Op. cit. P. 88; Romanov R., Whyte J., Leeson H. Canada Notwithstanding. The Making of the Constitution 1976–1982. Agincourt (Ont.): Carswell – Methuen, 1994. P. 5, 18.


[Закрыть]