Текст книги "Эволюция канадского федерализма"

Итак, дальнейшие серьезные уступки центра провинциальному уровню власти стали неминуемыми. Сугубая трудность продолжения центром конституционной реформы заключалась в том, чтобы, во-первых, сделать такие уступки тормозом квебекскому национал-сепаратизму, а не подспорьем ему. Во-вторых, трудность состояла в том, чтобы при умиротворении самых зажиточных, динамично развивающихся, но тем не менее все еще периферийных провинций доминиона – Альберты и Британской Колумбии – не поставить под удар интересы традиционной опоры федеральной власти, т. е. финансовых и индустриальных кругов двух провинций Центральноканадского региона – Онтарио и Квебека.[225]225
  Parliamentary Debates. House of Commons. Official Report. Vol. 127. Р. 6781–6782 (далее – Debates…).


[Закрыть]

Невзирая на номинальную солидарность с федеральным центром, обычно проявляемую англоязычными провинциями в кардинальном вопросе о сохранении единства федерации, предложения центра были встречены правительствами большей части субъектов федерации без должной заинтересованности. Провинциальные премьеры только согласились вернуться к созыву конституционных конференций, не связывая себя другими заверениями. Хотя опасность, создавшаяся единству и территориальной целостности доминиона, была очевидна, провинциальные власти по-прежнему стремились сохранять свободу действий.

Среди сторонников единства федерации не наблюдалось единогласия. Комиссия по проблемам национального единства не оправдала расчетов твердых федералистов. Несмотря на обещания ее сопредседателей найти компромиссный «третий путь» между негибкостью центра и экстремизмом многих провинций, Комиссия пришла к выводам о целесообразности правового признания «уникальности» Квебека (хотя и не его «особого конституционного статуса»), о неизбежности расширения сферы безраздельной провинциальной компетенции за счет конкурирующей и федеральной сфер и о необходимости изменения принципов комплектования обеих палат парламента[226]226
  В том числе предлагалось заменить на парламентских выборах принятую в странах «общего права» мажоритарную систему относительного большинства распространенной в странах романо-германского права пропорциональной системой, назначать членами Верховного суда Канады только тех юристов, против кандидатур которых не возражают органы провинциальной власти, увеличить квоты провинций в Сенате Канады.


[Закрыть] и формирования Верховного суда Канады. В сущности Комиссия посоветовала центру уступить провинциальному уровню власти почти во всех спорных вопросах, предсказывая, что в противном случае глубокие конституционно-правовые коллизии будут повторяться не реже раза в десять лет.[227]227
  The Constitutional Predicament… P. 114. Это предсказание вплоть до настоящего времени сбывается.


[Закрыть] Федеральный кабинет был вынужден отмежеваться от большинства выводов Комиссии Пепэна – Робартса и в срочном порядке распустить ее.[228]228
  The Crosscurrents… P. 192; Federalism: the Multiethnic Challenge… P. 45–46; Oiling M., Westmacott R. The Confederation Debate. Constitutional Crisis in Canada. Dubuque (Iowa): Kendall Publications, 1980.


[Закрыть] Затем была опубликована Белая книга о конституционной реформе «Время действовать. К обновлению Канадской федерации». Насущность реформы подчеркивалась тем, что единственный раз в конституционной практике доминиона Белая книга была издана за подписью премьер-министра. В Палату общин был внесен подготовленный на основе положений книги Билль о конституционных поправках (Constitutional Amendment Bill). В Белой книге и в Билле о поправках федеральное правительство основательно модифицировало видение реформы по сравнению с предшествующими конституционными проектами. Среди конституционных предложений Оттавы стали фигурировать:

• толкование общепровинциального согласия в качестве не обязательного, а только желательного условия реализации реформы;

• блок предложений об изменениях функций и принципов формирования Верховного суда и Сената Канады, статуса премьер-министра и генерал-губернатора;[229]229
  Здесь были учтены, а отчасти и воспроизведены некоторые рекомендации только что (1978 г.) распущенной Комиссии по проблемам национального единства.


[Закрыть]

• предложение о конституционном закреплении национального гимна;

• предложение о поэтапном и выборочном включении в неконсолидированную Конституцию Хартии прав и свобод канадцев (ХПСК). Центр изъявил готовность существенно ограничить сферу применения Хартии: нормы ХПСК приобретали обязывающую силу только в сфере безраздельной федеральной компетенции. Однако субъекты федерации получали право распространить действие Хартии на сферу провинциальной компетенции, и таким провинциям предлагалась компенсация, имевшая не финансовый, а правовой характер, но не становившаяся от этого менее значимой. В их отношении федеральная власть полностью отказывалась от юридически сохранявшегося, хотя и не применявшегося с 1950-х годов на практике права на аннулирование провинциальных статутов;

• замена проектов всеобъемлющей конституционной реформы пересмотром отдельных составных частей АБСА;

• отказ, по крайней мере временный, от разделявшейся ранее многими государственными и общественными деятелями доминиона (У. Кингом, Л. Сен-Лораном, Л. Пирсоном,[230]230
  У. Кинг занимал пост премьер-министра доминиона в 1920–1940-х годах, Л. Сен-Лоран – в 1940–1950-х годах, Л. Пирсон – в 1960-х годах. О Ф. Скотте см. п. 1.1 наст. изд.


[Закрыть] Ф. Скоттом) идеи патриации Конституции.[231]231
  Clarkson S., McCall С. Op. cit. Vol. 1. P. 366; Magnet J. Op. cit. P. 311.


[Закрыть]

Наконец, в первый раз за всю историю доминиона федеральное правительство попыталось очертить хронологические рамки осуществления конституционной реформы, наметив его темпы и сроки.

Первая фаза конституционной реформы, содержанием которой должны были явиться пересмотр или дополнение тех норм АБСА, которые регулировали сферу безраздельной федеральной компетенции и перечисляли ее предметы, проводилась исключительно органами федеральной власти и должна была завершиться в пределах 12 месяцев. На вторую фазу реформы, предусматривавшую корректировку границ провинциальной и совместной компетенции на базе «согласованных решений», отводилось 24 месяца.[232]232
  Russell P. The Constitutional Odyssey… P. 497.


[Закрыть] Критерий «согласованности решений» в тексте Билля не уточнялся. Оппозиционные деятели из периферийных провинций подозревали, что центр намерен применить выгодную ему и Онтарио «Виктория-формулу».

Аналитики отмечали, что главное в содержании Билля – отказ федерального центра гарантировать на конституционном уровне все права, которых провинции добились ранее благодаря пробелам и недомолвкам в писаных актах конституционного права доминиона.[233]233
  McWhinney E. Canada and the Constitution 1978–1982. Toronto; Buffalo: Univ. of Toronto Press, 1982. P. 124; Romanov R. et al. Op. cit. P. 79.


[Закрыть]

Реформу предлагалось завершить к 1 июля 1981 г. – Дню доминиона (национальному празднику Канады) и 50-й годовщине вступления в силу Вестминстерского статута.

Билль о конституционных поправках получил в федеральном парламенте поддержку одной из трех оппозиционных партий – Новой демократической (чего было достаточно для его принятия), зато встретил сильное противодействие большинства провинциальных правительств. Во время первого чтения Билля более половины премьеров потребовало дальнейшего ограничения сферы федеральной компетенции в таких вопросах, как налогообложение и распоряжение доходами, источниками которых является эксплуатация природно-энергетических ресурсов. Кроме того, провинции протестовали против двухфазной стратегии реформы. Они требовали полноправного участия в проведении реформы, включая патриацию, и, разумеется, с соблюдением освященного конвенциональной нормой принципа единодушного согласия.[234]234
  Debates… Vol. 129. P. 4617; McWhinney E. Op. cit. P. 55; Olling М., Westmacott К. Op. cit. P. 200.


[Закрыть] Правительство Альберты возбудило в Верховном суде Канады дело о несовместимости Билля о конституционных поправках с Конституцией (дело «Альберта против генерального прокурора Канады»).[235]235
  Reesor B. Op. cit. Р. 480; Milne D. Tug of War. Ottawa and Provinces under Trudeau and Mulroney. Toronto: James Lorimer, 1996. P. 137.


[Закрыть] Одновременно правительство Альберты разработало и опубликовало собственный проект новой конституции. Ее примеру последовала Британская Колумбия. Благожелательную к пакету конституционных предложений федерального центра позицию занимало только правительство Онтарио. Однако его поддержка оставалась пассивной. Не имел большого значения выдвинутый общественной организацией – Ассоциацией барристеров Канады (АБК) конституционный проект, содержание которого сводилось к безоговорочной поддержке блока компромиссных предложений парламентского Комитета Молгэта – Макгигана, ранее опрометчиво отклоненных центром.

На конституционной конференции федеральное правительство вынужденно согласилось с частью упомянутых требований, в первую очередь, с принципом провинциального консенсуса и обещало «тщательно рассмотреть остальные». Конференция принесла конструктивный результат: стороны образовали дополнительный временный рабочий орган двух уровней власти – Межминистерский комитет из 22 человек, включавший министров межгосударственных отношений и генеральных прокуроров правительств. Комитету было делегировано право подготовки очередного проекта перераспределения предметов компетенции федерации и провинций. Обсуждение всех прочих спорных вопросов (о процедуре принятия конституционных поправок, о Хартии прав и свобод, о будущих функциях Верховного суда и Сената Канады, о национальном гимне и т. д.) откладывалось до окончания работы Межминистерского комитета.

Итак, с помощью не носивших принципиального характера уступок требованиям провинциальных правительств федеральный кабинет сумел вовлечь их (включая правительство национал-сепаратистов в Квебеке) в процесс подготовки конституционной реформы более тесно и объемлюще, нежели ранее.

Подготовленный Межминистерским комитетом в двухмесячный срок проект был не без основания прозван «проектом наилучших усилий». В нем были намечены контуры вполне вероятного конституционного компромисса. В дебатах о «проекте наилучших усилий» министр федерально-провинциальных отношений и генеральный прокурор доминиона обязались ограничить сферу федеральной компетенции над коммуникациями, социальными программами, прямым налогообложением, над межпровинциальной и межгосударственной торговлей природно-энергетическими ресурсами. Последнее предложение было выдвинуто Оттавой впервые. Характеризуя значение обещанных центром серьезных уступок, премьер-министр П. Трюдо образно заявил на пресс-конференции: «Вместе с товаром я почти уступил покупателям и сам магазин».[236]236
  Debates… Vol. 130. P. 2011.


[Закрыть] Однако наряду с обещанными разрекламированными уступками субъектам федеральное правительство инициировало целую серию биллей иного содержания. Их принятие означало бы расширение федеральной компетенции над антимонопольным законодательством, межпровинциальным перемещением капиталов, рабочей силы и товаров и над «общим управлением экономикой». Другими словами, центр запланировал расширение существующей де-факто совместной сферы компетенции, тогда как абсолютное большинство провинциальных правительств добивалось противоположного – ее сокращения с соответствующим расширением сферы безраздельной провинциальной компетенции.

Поступая так, федеральное правительство не без влияния АБК восприняло с многолетним опозданием рекомендации и выводы парламентского Комитета Молгэта – Макгигана. Декларируя готовность ограничить сферу федеральной компетенции над внешнеэкономическими отношениями, центр вместе с тем старался консолидировать и расширить сферу своей компетенции над внутриканадскими экономическими связями, что позволило бы ему повысить федеральные налоговые доходы и активнее, чем ранее, стимулировать общенациональные рыночные процессы.

«Конференция наилучших усилий» (1979 г.) прошла под знаком возросших требований Альберты и активного сопротивления им со стороны центра. Федеральное правительство не дало согласия на впервые выдвинутое и далеко идущее требование Альберты, поддержанной Квебеком, «временно» создать по европейскому образцу в дополнение к традиционной судебной системе, возглавляемой Верховным судом Канады, специализированный орган конституционного контроля – Конституционный суд федерации (КСФ). В отличие от Федерального конституционного суда Германии П. Лоухид и Р. Левек планировали, что КСФ будет состоять преимущественно из лиц, выдвинутых провинциальными органами власти. Альберта и Саскачеван также настаивали на удалении из «проекта наилучших усилий» растяжимой формулировки о ситуациях, «затрагивающих национальные интересы», которая де-факто наделяла федеральное правительство правом на вмешательство в любые спорные вопросы, касавшиеся не только и межгосударственной, но и межпровинциальной торговли природно-энергетическими ресурсами.[237]237
  McWhinney Е. Op. cit. P. 312.


[Закрыть] Центр снова ответил отказом.

Отводя требования двух ресурсных западных провинций, центр пытался добиться полноценного конституционно-правового оформления своего права действовать так, как во время международного энергетического кризиса (см. п. 2.4 наст. изд.).

В результате выдвижения несколькими провинциями новых децентралистских требований «проект наилучших усилий» не получил одобрения. A Билль о конституционных поправках, не дошедший до стадии второго парламентского чтения, был изъят из повестки дня Палаты общин, хотя и по другой причине – в связи с истечением срока полномочий федерального правительства и объявлением генерал-губернатором даты очередных всеобщих выборов. Закрепленный конвенциональными нормами парламентского государства предвыборный роспуск нижней палаты парламента лишил все билли, внесенные в течение сессии, статуса законопроектов и, таким образом, освободил федеральное правительство от необходимости защищать конституционность Билля в ВСК в связи с иском Альберты. Принятое к рассмотрению судебное дело было автоматически изъято из повестки дня Суда.[238]238
  Russell P. The Judiciary in Canada. The Third Branch of Government. Agincourt (Ont): McGraw-Hill – Ryerson, 1999. P. 163.


[Закрыть]

Отсутствие успехов в реализации реформы объяснялось следующим.

• Заменой правительством Квебекской партии установки на сецессию Квебека расплывчатым лозунгом «суверенитета при сохранении экономической ассоциации с остальной Канадой» и его блокированием с большей частью англоязычных провинций. Поэтому изолировать Квебек федеральному центру не удалось, поражение потерпела только Альберта.[239]239
  Brown B. Op. cit. P. 42; George P. Le Quebec. P.: Presses universitairies, 1980. P. 100.


[Закрыть]

• Ослаблением создавшегося ранее в стране антисепаратистского настроя. По мере того как два уровня власти увязали в длительных переговорах, а экономическая ситуация ухудшалась, тяга электората к удержанию Квебека в федерации сменилась безразличным отношением общественности – «Пусть уходят, и скатертью им дорога».

• Небывалым подъемом стихийных антифедералистских настроений в большинстве регионов англоязычной Канады – в западноканадских и Атлантических провинциях.[240]240
  См.: Must Canada Fail? / ed. by R. Simeon. Montreal: McGill-Queen’s Univ. Press, 1979; Williams D. et al. Op. cit. P. 470.


[Закрыть]

Реализация конституционной реформы в очередной раз оказалась проблематичной. «Конституционный тупик» в развитии федерации сохранялся. Более того, создавалось впечатление, что Канадская федерация движется к саморазрушению.

2.3
Проблемы перераспределения сфер компетенции и конституционная реформа

Новый импульс конституционной реформе был придан политическими факторами, выгодными центру, – избранием очередного правительства большинства на парламентских выборах 1980 г. и поражением национал-сепаратистов на квебекском референдуме того же года (подробнее см. п. 3.4 наст. изд.).

Основы подхода федерального правительства к конституционной реформе в 1980-х годах были охарактеризованы премьер-министром доминиона П. Трюдо в следующих словах: «Мы (депутаты федерального парламента. – С. Д.) – единственная общность индивидов, имеющих право говорить от имени всей канадской нации, выражать ее волю и ее интересы».[241]241
  Debates… Vol. 131. P. 1042–1046.


[Закрыть] Тем самым был подтвержден провозглашенный ранее и рассмотренный выше, но затем вынужденно отложенный курс центра на одностороннюю патриацию АБСА.

Таким образом, федеральным парламентом и правительством были всецело отвергнуты:

• выработанный оппозиционной Прогрессивно-консервативной партией подход к Канаде как к аморфному провинциально-региональному сообществу («сообществу сообществ»[242]242
  Подробнее см.: Bothwell R. et al. Canada and Quebec. One Country, Two Histories. Vancouver: Douglas and McIntyre, 2001. P. 385.


[Закрыть]);

• тезис значительной части провинциальных правительств об институтах и должностных лицах федеральной власти как о «всего лишь доверенных лицах, агентах провинциальных органов власти» (выражение премьера Ньюфаундленда Б. Пекфорда).[243]243
  Comparative Constitutional Federalism. Europe and America… P. 60.


[Закрыть]

Процедура реализации реформы, намеченная федеральным правительством, предусматривала шесть стадий:

• возобновление деятельности Постоянного межминистерского конституционного комитета (ПМКК), причем Комитет впервые стал заседать за пределами федеральной столицы, попеременно на территории трех субъектов федерации – в Монреале (Квебек), Торонто (Онтарио) и Ванкувере (Британская Колумбия);

• предварительные федерально-провинциальные конституционные совещания. На них следовало уточнить позиции, занимаемые сторонами, и согласовать правовые и политические детали всех дальнейших процедур конституционной реформы. Преобладающая часть совещаний намечалась в провинциальных столицах, заключительное совещание – в Оттаве;

• пленарную федерально-провинциальную конституционную конференцию, призванную подтвердить и окончательно оформить «общенациональный консенсус» в отношении патриации Конституции; при отсутствии же консенсуса федеральное правительство, как уже говорилось ранее, резервировало право перейти к односторонним действиям;

• рассмотрение «конституционной резолюции» (юридического текста обновленной Конституции) федеральным парламентом с тем, чтобы она прошла третье чтение в Палате общин и Сенате не позже шестого месяца патриации;

• обращение федерального парламента к органам власти метрополии – Великобритании с просьбой об отказе от юрисдикции над Конституцией Канады и о выводе АБСА из сферы компетенции парламента Соединенного Королевства;

• юридическое оформление передачи метрополией Канаде безраздельной юрисдикции над ее Конституцией.

Процесс патриации Конституции впервые был поставлен федеральным правительством в ясно очерченные, к тому же сжатые временные рамки. На процедуры патриации было отведено 13 месяцев (вместо 36 намеченных первоначально).[244]244
  Waller H. Canadian Federalism: From Crisis to the Constitution. Lanham (Md.): Lexington Press, 1988. P. 327–329.


[Закрыть]

Большая часть ранее сделанных федеральным правительством обещаний о расширении предметной компетенции провинций за счет передачи им части полномочий центра (см. п. 2.2 наст. изд.) была снята. Это означало, что провинциальным органам власти предлагалось добиваться данных уступок с нового старта. Центр изъявил готовность к некоторым уступкам только в вопросах компетенции над сферой коммуникаций и связи, однако без уточнения объема уступок и только при условии ответного согласия провинциального уровня власти на расширение сферы федеральной компетенции над экономикой. А установлением жестких сроков патриации центр дал понять, что конституционная реформа не только возможна, но даже необходима вопреки мнению большинства субъектов федерации.

Стратегия односторонней патриации Конституции, не нарушавшая норм статутного права доминиона и метрополии, являлась в то же время бесспорным нарушением устоявшейся в конституционном праве Канады конвенциональной нормы. Поэтому данная стратегия неминуемо должна была встретить противодействие органов власти большей части провинций. Федеральный центр рассчитывал преодолеть это препятствие следующими правовыми и политическими способами:

• объединением усилий федерального правительства и правительства ключевой провинции Онтарио;

• обращениями в традиционно профедералистскую высшую судебно-апелляционную инстанцию доминиона – Верховный суд Канады;

• заявлениями о возможности проведения общенационального референдума о конституционной реформе с противопоставлением позиции электората позициям антифедералистского большинства провинциальных правительств с целью воздействия на последних в направлении, выгодном федеральному центру;

• заявлениями о возможности внедрения в конституционную практику доминиона такой инновации, как созыв Конституционного (учредительного) собрания с последующей передачей ему необходимых полномочий на патриацию Конституции;[245]245
  Romanov R. et al. Op. cit. P. 151–154.


[Закрыть]

• косвенным воздействием на позицию законодательных и исполнительных органов власти провинций путем пропаганды скорейшего проведения конституционной реформы.[246]246
  С этой целью большинство федерально-провинциальных конференций и слушаний по конституционным проблемам в рамках процесса патриации целиком транслировалось в прямом эфире.


[Закрыть]

Предварительные совещания на уровне глав правительств и Постоянного межминистерского конституционного комитета дали возможность систематизировать повестку пленарной конституционной конференции в сентябре 1980 г. Два уровня власти вынесли на нее проблему разграничения федеральных и провинциальных полномочий в областях, вызывавших с 1950-х годов основную массу разногласий:

• конституционно-правовых в самом точном и узком смысле данного термина (порядок принятия последующих конституционных поправок, содержание конституционной преамбулы и Хартии прав и свобод канадцев, порядок формирования Сената и Верховного суда доминиона, а также брачно-семейное законодательство);

• преимущественно экономических (разграничения компетенции над природно-энергетическими ресурсами, над континентальным шельфом, внутриканадской (межпровинциальной) торговлей, рыболовством и, наконец, над вопросами «общего управления экономикой»);

• социально-экономических (в первую очередь и преимущественно – выравнивание федеральных выплат провинциям, благодаря которым многие из них реализуют значительную часть социальных и экономических программ, находящихся в сфере их безраздельной компетенции).[247]247
  Government of Canada. Notes on Canadian Federalism… P. 40–41; Reconciling the Solitudes… P. 298.


[Закрыть]

Тщательная организационная и дипломатическая подготовка конституционной конференции и пребывание у власти на федеральном уровне только что избранного правительства большинства не обеспечили, однако, выхода из конституционного тупика. Призывы федерального правительства к минимальному консенсусу по вопросам содержания новых конституционных документов, методов и процедур патриации Конституции встретили поддержку только у правительств Онтарио и Нью-Брансуика. Восемь других правительств – западноканадских провинций, Квебека и трех Атлантических провинций – не были настроены на консенсус.

Весомую роль в негативном исходе пленарной конституционной конференции сыграла неготовность большинства провинциальных премьеров к согласованным действиям не только с федеральным центром, но и друг с другом.[248]248
  Hogg P. Op. cit. Р. 504; Russell P. The Constitutional Odyssey… Р. 207.


[Закрыть] Единственным достижением стало постановление конференции о раздельных в дальнейшем переговорах по коренным (конституционно-правовым) и сопутствующим (экономическим) вопросам.

Безусловное признание сторонами приоритета правовых вопросов перед экономическими («хозяйственными»), несмотря на обстановку экономического спада и энергетического кризиса подтвердило прежнюю готовность центра и провинций действовать в рамках правового государства.

Зарубежные исследователи канадской модели федерализма полагают, что неудача третьей стадии патриации оказалась в известном отношении выгодной федеральному правительству, так как временно вернула ему свободу действий.[249]249
  McWhinney E. Op. cit. P. 44–47.


[Закрыть] Несогласованные действия субъектов федерации на пленарной конференции, откровенное отстаивание каждым провинциальным премьером узко трактуемых местных интересов, малая активность носителя национал-сепаратистской опасности – правительства Квебека, только что потерпевшего поражение на референдуме (см. п. 3.3 наст. изд.), были расценены центром в качестве устойчиво действующих политических факторов, однозначно благоприятствующих федеральным конституционным инициативам.

Четвертая стадия патриации Конституции первоначально представляла собой односторонние действия институтов федеральной власти. Она оказалась самой продолжительной и трудной.[250]250
  Chretien J. Straight from the Heart. Toronto: Macmillan, 1995. P. 172–176; Fitzmaurice J. Op. cit. P. 158; Hogg P. Op. cit. P. 659.


[Закрыть] Центр открыто и целенаправленно пошел на нарушение установившейся в конституционном праве страны конвенциональной нормы, требовавшей полного федерально-провинциального консенсуса во всех вопросах, связанных с изменением Конституции. Ее соблюдение центр объявил не обязательным, сославшись на отсутствие закрепления данного правила статутами и его незащищенность судебными прецедентами. Федеральная исполнительная власть тем самым предприняла беспрецедентный в мирное время и потому политически рискованный шаг. Фактически она самостоятельно, без участия судебной власти дала новое толкование одному из положений неконсолидированной Конституции.[251]251
  Tardif A. Op. cit. P. 298.


[Закрыть]

Правда, из всех возможных вариантов односторонних действий федеральное правительство избрало не самый радикальный. Оно не прибегло к использованию института общенационального референдума, примененного за два столетия конституционной практики страны к рассматриваемому моменту только однажды (подробнее см. п. 3.3 наст. изд.). Не пошло правительство и на созыв Учредительного (Конституционного) собрания – института, не знакомого конституционному праву доминиона и только однажды использованного в метрополии.[252]252
  Во время государственного переворота – «славной революции» 1689 г. (см.: And No One Cheered. Federalism, Democracy and the Constitutional Act / ed. by Banting K., Simeon R. Agincourt (Ont.): Methuen, 1985. P. 104; Williams D. et al. Op. cit. P. 463).


[Закрыть] Эта часть инструментария конституционной реформы, с успехом примененная в целом ряде стран Европы, Азии и Америки (в том числе в нескольких парламентских государствах), не была востребована в Канаде. Федеральное правительство продолжало действовать в основном в рамках утвердившейся в доминионе доктрины и практики парламентского верховенства.

Премьер-министр в октябре 1980 г. внес проект конституционной резолюции о патриации АБСА в Палату общин, предварительно еще раз аргументировав действия правительства в телевизионном обращении к согражданам. На процедуры трех парламентских чтений проекта резолюции федеральный кабинет выделил значительный – 150-дневный срок. Следует оговорить, что парламентские дебаты по всем прочим законопроектам и текущим вопросам в это время не должны были прекращаться.

Проект конституционной резолюции – юридический текст обновленной Конституции состоял из трех блоков. Первым из них была вводная часть, которая содержала предложение к парламенту Соединенного Королевства принять Акт о Канаде. Вторым блоком был текст Акта о Канаде. Он придавал законную силу внесенным в АБСА поправкам и выводил его из сферы юрисдикции метрополии. Третьим блоком резолюции был переработанный, дополненный и переименованный в Конституционный акт 1867 г. АБСА.[253]253
  Leading Constitutional Decisions… Р. 551–552.


[Закрыть]

Составной частью конституционной резолюции стала размещенная в ее третьем блоке Хартия прав и свобод канадцев, подготовленная по настоянию премьер-министра П. Трюдо и при его широком участии. Ее включение непосредственно в текст Конституции оказалось дальновидным шагом федерального центра. Хартия прав и свобод канадцев (ХПСК) не без основания именовалась премьер-министром «народным пакетом» и «достоянием народа». Хартии было суждено стать единственным компонентом конституционной резолюции, пользующимся устойчивыми общественными симпатиями. В дальнейшем центр с успехом использовал популярность ХПСК в целях ослабления противодействия методам и срокам реализации реформы на уровне парламента и особенно на провинциальном уровне.

Перенеся реализацию конституционной реформы в сферу исключительной компетенции центра, федеральное правительство все еще рассчитывало на ее осуществление в пределах графика. В основе подобных расчетов лежало:

• прочное рабочее большинство, которым правительство располагало в обеих палатах парламента;

• соглашение о сотрудничестве в стратегии патриации между правительством и Новой демократической партией, традиционно (с 1930-х годов) разделявшей идеи твердого федерализма[254]254
  Не без влияния Ф. Скотта – вдохновителя и главного составителя программных документов НДП (см: Djwa S. Op. cit. Р. 261–264; Young R. Op. cit. P. 53).


[Закрыть] и конституционной реформы. Кроме того, провинциальные отделения НДП стояли у власти в Саскачеване и занимали положение официальной оппозиции еще в трех субъектах федерации – Британской Колумбии, Онтарио и Манитобе;

• возникшая в короткий срок популярность Хартии прав и свобод канадцев.

При содействии НДП правительство добилось одобрения Палатой общин конституционной резолюции в двух чтениях и ее передачи в Специальный комитет обеих палат парламента. Не встретило правительство серьезных трудностей и в Комитете, сопредседатели которого – сенатор-англоканадец из Альберты Г. Хейс и депутат-франкоквебекец С. Жойяль – принадлежали к правящей партии, как и большинство рядовых его членов. Комитет, однако, предложил принять свыше 100 поправок к тексту обновленной Конституции, важнейшие из которых намечали:

• уточнение статуса общенационального конституционного референдума как мероприятия, могущего состояться исключительно по инициативе органов федеральной власти;

• признание (впервые на конституционном уровне) статуса «коренных народов» за индейцами и эскимосами;

• более четкое, чем ранее, закрепление права провинций на распоряжение природно-энергетическими ресурсами и на доходы от их эксплуатации и продажи в мирное время. Но при «чрезвычайных ситуациях» главным все же являлось нормотворчество федерального парламента (однако не правительства, как было во время действия Закона о мерах военного времени (см. п. 2.3 наст. изд.)).

Вместе с тем Комитет посоветовал Палате общин и де-факто кабинету удалить из Конституционного акта положения о расширении сферы федеральной компетенции над «общими вопросами управления экономикой», которое твердые федералисты отстаивали с 1970-х годов.

Около 90 % поправок к конституционной резолюции было выдвинуто деятелями правящей Либеральной партии, отстаивавшей принципы твердого федерализма и сильной центральной власти. Тем не менее пакет поправок, взятый в целом, имел компромиссную нацеленность. Деятельности Комитета двух палат был присущ баланс между устремлениями федерального центра и провинций без ярко выраженного крена в сторону любого из уровней государственной власти.[255]255
  Leading Constitutional Decisions… P. 408.


[Закрыть] Большинство поправок, внесенных Комитетом (67 из 105), было одобрено парламентом. Однако умиротворить провинции не удалось.[256]256
  Генерал-губернатор Канады, бывший премьер Манитобы Э. Шрейер выразил мнение, что переход Оттавы к односторонней патриации Конституции дает генерал-губернатору, олицетворяющему корону, право применить королевскую прерогативу – распустить Палату общин и провести внеочередные парламентские выборы, чтобы избиратели смогли выразить отношение к действиям федерального кабинета. Только под воздействием советников, напомнивших, что генерал-губернаторы Канады перестали пользоваться прерогативой с середины 1920-х годов и что в правовой системе страны утвердилась соответствующая конвенциональная норма, Шрейер отказался от своего намерения (Canadian Encyclopedia. Vol. 3. P. 1810).


[Закрыть] Во время работы Комитета двух палат органы власти пяти субъектов федерации – Альберты, Британской Колумбии, Квебека, Манитобы и Ньюфаундленда, представлявших все регионы страны, перешли к согласованному сопротивлению действиям центра. Совместимость односторонней патриации Конституции была совместно оспорена генеральными прокурорами данных субъектов в исках, направленных в высшие суды трех провинций – в Апелляционный суд Квебека, Верховные суды Манитобы и Ньюфаундленда. Суды приняли иски к рассмотрению в порядке конституционного надзора. Исками по данному вопросу провинциальные правительства создали в конституционном праве Канады новый, принципиально важный прецедент.[257]257
  Hogg P. Op. cit. P. 632; The Canadian and American Constitutions in Comparative Perspective… P. 59.


[Закрыть]

Категорической нацеленностью на одностороннюю патриацию федеральный центр способствовал присоединению к пяти ранее указанным провинциям также Новой Шотландии, Острова Принца Эдуарда и Саскачевана. На стороне центра остались две провинции из десяти. Нельзя не отметить, что расчеты центра на поддержку его намерений получателями выравнивающих платежей[258]258
  Введенные статутом 1957 г. выравнивающие платежи «на общие цели» экономически неблагополучных провинций (таковых насчитывается 6 из 10) являются одним из важнейших каналов федеральной помощи субъектам федерации.


[Закрыть] (экономическими отстающими субъектами) не оправдались. Из таковых в данной ситуации солидарным с Оттавой остался лишь Нью-Брансуик.

Не согласное с Оттавой большинство премьеров, прозванное политическими обозревателями «бандой восьми», провело отдельную конституционную конференцию, право на которую ей давали конвенциональные нормы. Собравшись подчеркнуто вдали от федеральной столицы – на Тихоокеанском побережье, в крупнейшем городе Западной Канады Ванкувере, восемь провинциальных премьеров обнародовали согласованные требования к федеральной власти:

• принятие каждой из конституционных поправок на базе согласия федерального центра с семью любыми провинциями, охватывающими 50 % и более народонаселения федерации при условии, однако, что поправки вступят в силу после ратификации всеми провинциальными ассамблеями квалифицированным большинством не менее чем в две трети («Ванкувер-формула» – 1+7/50+10/2/3). Указанная формула, которую премьеры-диссиденты противопоставили «Виктории-формуле», отрицала право вето любой провинции и исходила из юридически равного статуса субъектов;[259]259
  Правительство Квебекской партии согласилось поддержать «Ванкувер-формулу» весьма неохотно. Ему, в противоположность правительству Либеральной партии Квебека, она казалась менее выгодной по сравнению с «Виктория-формулой» (Hogg P. Op. cit. Р. 54–55; Reezor B. Canada and the Constitution… P. 198–199).


[Закрыть]

• закрепление права каждой провинции не присоединяться к не устраивающим их федерально-провинциальным соглашениям и программам, вытекающим из новых конституционных поправок, с правом получения в ряде случаев компенсации из федерального бюджета;