Текст книги "Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации"

1.2. Организация предоставления муниципальных услуг

Деятельность органов местного самоуправления направлена на решение вопросов местного значения. Решение вопросов местного значения связано с предоставлением муниципальных услуг и состоит в обеспечении гарантированного предоставления этих услуг на территории муниципального образования. При этом органы местного самоуправления принимают все необходимые и допустимые меры к организации системы предоставления услуг. При организации предоставления муниципальных услуг органы местного самоуправления используют различные способы и механизмы, включая нормативно-правовое регулирование отношений на территории муниципального образования, создание собственных хозяйствующих субъектов, заключение и исполнение гражданско-правовых договоров и др.

Надлежащее функционирование системы предполагает, в том числе ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в целом. В связи с этим одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.

Право муниципалитетов на занятие хозяйственной деятельностью реализуется через организацию муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство имеет своей целью организацию предоставления муниципальных услуг. Муниципальное хозяйство следует понимать как систему отношений, а не как совокупность хозяйствующих субъектов. Если понимать муниципальное хозяйство только как совокупность муниципальных предприятий и учреждений, то следовало бы признать, что муниципалитет ограничен в выборе способов организации предоставления услуг только собственными хозяйствующими субъектами. Кроме того, это исключало бы доступ частных хозяйствующих субъектов к предоставлению муниципальных услуг. Наконец, за рамками муниципального хозяйства оказались бы иные субъекты муниципального хозяйства – потребители, их объединения и др. Подобный подход совершенно не обоснован и экономически не эффективен.

Муниципальные услуги могут оказываться любыми хозяйствующими субъектами, а муниципальное хозяйство может и должно организовываться не только путем создания собственных предприятий и учреждений и управления ими. Важно отметить, что отношения в муниципальном хозяйстве возникают по поводу предоставления муниципальных услуг; при этом не имеет значения, кто предоставляет такие услуги – муниципальные хозяйствующие субъекты, либо субъекты иных форм собственности.

Так как муниципальные услуги – сфера деятельности и ответственности местного самоуправления, то одним из участников отношений в сфере муниципального хозяйства является муниципальное образование в лице выступающих от его имени органов местного самоуправления. Поскольку муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то естественно, что участником отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги. Наконец, получатели муниципальных услуг – потребители независимо от их статуса, также являются участниками отношений в сфере муниципального хозяйства. Таким образом, муниципальное хозяйство – система отношений, возникающих по поводу предоставления муниципальных услуг между муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления, хозяйствующими субъектами – производителями и поставщиками услуг, а также населением и организациями – потребителями услуг.

При организации муниципального хозяйства органы местного самоуправления выполняют ряд функций, в т. ч.:

• выбор способа организации предоставления услуг;

• нормативно-правового регулирование (в т. ч. в пределах, допускаемых законодательством, тарифное регулирование, принятие примерных или типовых договоров на предоставление тех или иных услуг);

• нормирование, установление стандартов предоставления услуг, контроль;

• функции собственников имущества и учредителей (участников) хозяйствующих субъектов;

• оказание услуг в рамках решения вопросов местного значения (круг таких услуг весьма ограничен, ибо органы местного самоуправления в принципе не должны заниматься хозяйственной деятельностью).

При этом одной из наиболее важных, во многом определяющей по отношению к другим, является функция выбора способа организации предоставления муниципальных услуг. К числу способов предоставления муниципальных услуг, в частности, относятся:

1. Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами.

2. Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований.

3. Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ.

4. Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности.

5. Заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т. ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

6. Аутсорсинг муниципальных услуг.

При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги органам местного самоуправления следует учитывать:

• нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и локальных нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией,

• состояние рынка данной услуги(монопольный, олигопольный, конкурентный, потенциально конкурентный),

• источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение,

• соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность),

• общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования.

Там, где уже может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов. Здесь должен соблюдаться принцип субсидиарности: муниципалитет должен заниматься хозяйственной деятельностью (в т. ч. через муниципальные организации) только в тех случаях, когда частный бизнес не может выполнить эти муниципальные задачи как минимум так же хорошо. Очевидно, что в областях деятельности, где частный бизнес отсутствует, предоставлять услуги или создавать условия для их предоставления, в том числе путем создания муниципальных объектов и (или) организаций, должна публичная власть. Остановимся на отдельных способах организации муниципальных услуг.[24]24
  Муниципальное управление: учебное пособие для преподавателя. Ч.2– М.:АНХ, 2005.


[Закрыть]

Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами

Данный способ решения вопросов местного значения следует рассматривать как приоритетный, поскольку он, как правило, обеспечивает наибольшую экономическую эффективность предоставления соответствующих услуг. Этого же требует и реализация принципа субсидиарности. В то же время возможность его использования определяется наличием на рынках этих услуг частных хозяйствующих субъектов, в первую очередь – конкурирующих между собой. Отсутствие частных производителей услуг и конкуренции препятствует активному внедрению этого способа организации муниципального хозяйства. В то же время, взаимозависимость между спросом и предложением на рынке муниципальных услуг требует от муниципалитетов инициировать привлечение частных хозяйствующих субъектов и стимулировать возникновение последних, в т. ч. путем регулярного объявления конкурсов на предоставление муниципальных услуг. Одновременно следует иметь в виду, что рынки услуг и рынки деятельности хозяйствующих субъектов не совпадают с административными границами территорий, в т. ч. муниципальных образований.

В рамках данного способа следует выделить:

1.1. Формирование, размещение с использованием конкурентных механизмов отбора (открытые и закрытые конкурсы, запросы котировок и др.) муниципального заказа на предоставление (социально значимых) услуг, потребителем которых выступает муниципальное образование в целом (например, благоустройство, строительство и ремонт дорог и др.), и которые финансируются за счет средств местного бюджета, и заключение с победителями договоров на исполнение заказа.

2. Отбор с использованием конкурентных механизмов по правилам муниципального заказа поставщиков муниципальных услуг, потребителем которых муниципальное образование выступает наряду с другими собственниками (потребителями), по поручению прочих собственников (потребителей), участвующих в финансировании этих услуг (как правило, в форме платежей за услуги), и заключение от имени и по поручению потребителей договоров на оказание услуг.

3. Отбор, как правило, с использованием конкурентных механизмов, и передача на основании гражданско-правовых договоров частным хозяйствующим субъектам объектов муниципальной собственности на условиях т. н. частно-публичного партнерства: в эксплуатацию – пользование, аренду, управление и др.; концессию; а также путем заключения иных договоров, создающих условия для частно-публичного партнерства, инвестиционных (простого товарищества) и иных соглашений в целях предоставления соответствующей муниципальной услуги.

В данном случае речь идет об оказании услуг, связанных с эксплуатацией объектов коммунальной инфраструктуры на естественно-монопольных рынках – в частности, в водоснабжении и водоотведении, транспортировке тепловой энергии и некоторых иных услугах. Данный механизм пока получил наименьшее распространение, что объясняется различными обстоятельствами.

Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований[25]25
  См книгу Гриценко Е.В.


[Закрыть]

Это могут быть хозяйствующие субъекты других муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и городских округов, а в отдельных случаях – и государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги.

Следует отметить, что данный способ решения вопросов местного значения может использоваться при одновременном наличии следующих условий:

• отсутствие возможностей привлечения на территорию муниципального образования частных производителей (поставшиков) услуг ввиду отсутствия соответствующих хозяйствующих субъектов на рынке, либо отсутствия у них заинтересованности в предоставлении услуг;

• наличие на рынке хозяйствующих субъектов иных муниципальных образований, либо государства, предоставляющих соответствующие конкурентоспособные услуги;

• готовность и способность соответствующих хозяйствующих субъектов оказывать потребные услуги сторонним муниципальным образованиям.

Потребность в использовании данного способа решения вопросов местного значения существенно возросла в связи с тем, что поселения не занимались организацией предоставления муниципальных (в первую очередь, коммунальных) услуг. С введением в действие Закона № 131-Ф3 вопросы организации предоставления коммунальных услуг в полном объеме ложатся на муниципалитеты поселенческого типа.

Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ

Этот механизм не получил до настоящего времени широкого распространения. Основная идея межмуниципальной кооперации состоит в том, что объединение ресурсов различных муниципалитетов, решающих одну и ту же задачу, зачастую экономически более эффективно, нежели решение той же задачи в рамках одного муниципалитета. Кроме того, межмуниципальная кооперация будет «подталкиваться» процессом разграничения собственности, в результате чего во многих случаях поселения не будут располагать всем набором объектов, необходимых для решения вопросов местного значения.

Межмуниципальная хозяйственная кооперация может осуществляться путем:

• заключения и исполнения разовых (краткосрочных) договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты совместно проводят разовые «акции» (например, совместное проведение семинара или конференции, совместная разовая закупка оборудования в целях снижения цены закупки) – это наиболее простая форма межмуниципального сотрудничества;

• заключения и исполнения длящихся во времени договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты осуществляют систематическое сотрудничество по решению определенного вопроса местного значения (например, договор о совместном вывозе ТБО); подобное сотрудничество требует более детального договорного регулирования, является более сложным по реализации и может нередко предварять создание совместных хозяйствующих субъектов;

• создания совместных хозяйствующих субъектов для «институционализации» совместного решения вопросов местного значения на постоянной основе; отношения в данном случае регулируются учредительными документами, решения органов управления, а также договорами между создаваемыми хозяйствующими субъектами и муниципалитетами-участниками, выступающими одновременно в роли «потребителей» услуг.

Межмуниципальные хозяйствующие субъекты могут создаваться в форме коммерческих хозяйственных обществ (ст. 68 Закона), либо некоммерческих организаций (ст. 69). Закон № 131-ФЗ определил организационно-правовые формы межмуниципальных хозяйствующих субъектов: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью (ст. 68), автономные некоммерческие организации и фонды (ст. 69).

Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности

Право муниципалитетов на создание собственных хозяйствующих субъектов вытекает из права на занятие хозяйственной деятельностью и является его составной частью. Это право ограничено специальной правоспособностью муниципальных образований, как и право на занятие хозяйственной деятельностью. Т. е. первое необходимое условие создания муниципальных хозяйствующих субъектов (организаций) состоит в соответствии предмета их деятельности задачам местного самоуправления. Муниципальное образование не вправе создавать муниципальные организации или участвовать в хозяйствующих субъектах, если при этом не преследуется цель решения строго очерченных вопросов местного значения. Круг вопросов местного значения установлен применительно к каждому типу муниципальных образований в ст. ст. 14–16 ФЗ-№ 131. При этом связь между созданием хозяйствующего субъекта и решением того или иного вопроса местного значения должна быть непосредственной и очевидной. Недопустимо создание муниципальных хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не являющихся муниципальными в силу прямого указания Закона или устава муниципального образования.

Изложенное условие (ограничение) является необходимым, но не достаточным для реализации права на создание собственных хозяйствующих субъектов. Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия – конкуренты. Данное требование базируется на следующих трех принципах:

1) Субсидиарность – муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов.

2) Недопустимость конкуренции между частным и публичным секторами экономики (что является частным случаем принципа равенства участников хозяйственных отношений).

3) Экономическая эффективность – публично-правовые образования, не являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой деятельности, по общему правилу, экономически менее эффективны, нежели частные хозяйствующие субъекты.

Во всех наиболее развитых странах мира ни государство, ни муниципальные образования практически не участвуют в тех отраслях экономики, где существует и развито частное предпринимательство. В таких сферах, как городские и междугородние пассажирские перевозки, отопление, строительство и ремонт жилья, строительство дорог и дорожные работы, благоустройство территорий, вывоз мусора и некоторых других, которые относятся к сфере задач местного уровня власти, в настоящий момент появились, либо появятся при снятии соответствующих барьеров, частное предпринимательство и конкуренция. К числу отраслей экономики, в которых муниципальные образования традиционно продолжают создавать собственные хозяйствующие субъекты, относятся, к примеру, снабжение населения водой, газом, теплом; канализация и переработка сточных вод; переработка мусора; городской и пригородный пассажирский транспорт.

Количество и размеры предприятий, создаваемых (приобретаемых) для осуществления той или иной деятельности, должны быть соразмерны с потребностью в этой деятельности, а также соответствовать размерам и возможностям (в первую очередь, финансовым) самого муниципального образования.

Учету подлежит требуемый объем участия муниципального образования (включающий как стоимость предоставляемого имущества, размер бюджетного финансирования, стоимость льгот, так и расходы по организации деятельности, управления и контроля со стороны органов местного самоуправления). Принимаемое решение должно иметь экономическое обоснование. В процессе деятельности муниципального предприятия должен осуществляться периодический мониторинг на предмет соблюдения соответствия затрат, связанных с функционированием предприятия, и объемом и номенклатурой предоставляемых предприятием услуг.

Действия по созданию хозяйствующих субъектов являются с точки зрения законодательства учреждением юридических лиц. Порядок создания и функционирования организаций как юридических лиц независимо от формы собственности – предмет регулирования гражданского законодательства. Создавая хозяйствующие субъекты либо участвуя совместно с другими учредителями в смешанных хозяйствующих субъектах, муниципальные образования должны руководствоваться, в первую очередь, нормами гражданского законодательства: ГК РФ, федеральных законов «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О некоммерческих организациях», «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» и других, входящих в систему гражданского права.

Ст. 124 ГК РФ устанавливает, что участником гражданских правоотношений выступает муниципальное образование. От его имени приобретать права и нести обязанности могут органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). Т. е. учредителем муниципальных хозяйствующих субъектов является муниципальное образование, а не органы местного самоуправления. Какие органы местного самоуправления будут выступать от имени учредителя, устанавливается уставом муниципального образования и локальными нормативными актами (к примеру, Положением о порядке управления муниципальной собственностью, Положением о создании муниципальных организаций и участии в организациях иных форм собственности). Это должен быть орган местного самоуправления (должностные лица и муниципальные служащие действуют от лица соответствующих органов местного самоуправления в силу должности или на основании доверенности).

Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:

– Коммерческие – открытые акционерные общества, общества с ограниченной и с дополнительной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия,

– Некоммерческие – муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.

Муниципальные унитарные предприятия. Муниципальные образования до настоящего времени тяготели к организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий, создавая в этой форме практически все свои предприятия. В соответствии со ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Право хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности[26]26
  См Маркварта


[Закрыть]:

• право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ),

• право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ),

• с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ),

• право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ) и др. права.

Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:

I. дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ),

II. право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ),

III. право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299 ГК РФ).

При этом ГК РФ не устанавливает круг случаев, когда собственник вправе изъять такое имущество.

В развитие ГК РФ был принят специальный Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[27]27
  См ФЗ


[Закрыть]. В этом акте законодатель существенно сузил правомочия унитарных предприятий применительно к имуществу, переданному им в хозяйственное ведение, предусмотрев, в частности, обяанность согласования с собственником не только сделок с недвижимым, но и некоторых сделок с движимым имуществом, а также, запретив такое отчуждение (любого) имущества, которое может привести к невозможности осуществлять деятельность, для которой создавалось унитарное предприятие.

Самым существенным недостатком унитарных предприятий, связанным с обладанием имуществом на праве хозяйственного ведения, является невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала. Поскольку само предприятие не является собственником имуществом, то в силу закона любое улучшение и приращение имущества становится собственностью муниципального образования. Имущество унитарного предприятия не может быть разделено на паи – оно всегда представляет собой единый имущественный комплекс с одним собственником – муниципальным образованием. Это обстоятельство не только снижает (точнее – исключает) инвестиционную привлекательность унитарных предприятий для сторонних (стратегических и портфельных) инвесторов, но и не стимулирует менеджмент предприятий к повышению экономической эффективности его деятельности, поскольку сама форма не предусматривает возможности долевого участия менеджмента в предприятии и результатах его деятельности.

Недостатком для муниципалитета является также чрезвычайная сложность изъятия у предприятия имущества, ранее переданного ему на праве хозяйственного ведения. Практически невозможным оказывается изъять даже очевидно излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. Судебные органы в спорах между муниципалитетами и муниципальными унитарными предприятиями по вопросу изъятия имущества последовательно стоят на стороне последних.

Далее, унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью – т. е. они вправе заниматься только уставной деятельностью. Любые сделки унитарного предприятия, выходящие за рамки его специальной правоспособности, могут быть признаны недействительными, что может повлечь негативные последствия, установленные гражданским законодательством.

Недостатком унитарных предприятий является также закрепленное п. 4 ст. 113 ГК РФ единоличное руководство предприятием со стороны назначаемого учредителем директора. Сам учредитель, по существу, отстранен от участия в управлении предприятием, он вправе лишь назначать и увольнять руководителя, а также требовать от него периодических отчетов. Увольнение руководителя, как правило, носит характер «последующего реагирования» на неудовлетворительное управление предприятием. Закон не предусматривает коллегиальных органов управления унитарными предприятиями (в отличие от хозяйственных обществ, в которых существует целая система органов управления, каждый из которых обладает собственной компетенцией по решению дел предприятия).

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. При этом ГК не ограничивает объем ответственности размером уставного фонда предприятия и не ставит его в зависимость от права, на котором имущество принадлежит предприятию. Унитарное муниципальное предприятие отвечает по своим долгам, в первую очередь, имуществом, находящимся у него на праве хозяйственного ведения. Таким образом, учредитель – муниципальное образование, передавшее имущество в хозяйственное ведение, в случае предъявления к унитарному предприятию требований по долгам, может лишиться муниципальной собственности, переданной предприятию на праве хозяйственного ведения.

В связи с изложенными и иными недостатками рекомендуется в будущем отказаться от использования формы унитарных предприятий, учреждая в случае необходимости хозяйственные общества.

Хозяйственные общества. К числу преимуществ хозяйственных обществ следует отнести: возможность привлечения стороннего капитала в предприятие за счет продажи долей (пакетов акций); ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хозяйственных обществах размером вклада в уставный капитал; наличие системы коллегиальных органов управления, в которых участвует учредитель (собственник); наличие внутренних органов контроля деятельности предприятия, его руководства, норм об учете и отчетности, подлежащей утверждению учредителем, а также об обязательном аудите (для ОАО); законодательная регламентация процедуры увольнения директора; возможность стимулирования заинтересованности управленческого персонала в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда и участия.

Муниципальные образования вправе создавать хозяйственные общества, в частности открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Ст. 124 ГК РФ предусматривает участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях на началах равенства с другими его участниками. Право создания хозяйствующих субъектов есть проявление гражданской правоспособности муниципальных образований. ГК РФ не содержит специальных ограничений в отношении учреждения муниципалитетами хозяйственных обществ. Подобное ограничение, однако, содержится в Федеральном законе «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 г., в соответствии с п. 4 ст. 7 которого: «Общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми».[28]28
  Маркварт


[Закрыть]

В соответствии с абзацем 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ, государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Эта норма, которая содержится также в законах «Об акционерных обществах» (абзац 2 п. 1 ст. 10) и «Об обществах с ограниченной ответственностью» (абзац 1 п. 2 ст. 7), нередко истолковывается как полный запрет на создание хозяйственных обществ муниципальными образованиями. Это не так. Органы местного самоуправления (равно как и органы государственного управления) в принципе не могу выступать учредителями хозяйственных обществ, равно как и любых иных юридических лиц. Это связано с особенностями статуса учредителя, который несовместим со статусом органов публичной власти. Так, учредитель должен быть собственником имущества, которое он передает учреждаемому юридическому лицу. Кроме того, он должен иметь возможность нести ответственность по долгам учреждаемого лица в случаях, установленных законодательством, либо учредительными документами. Наконец, участником гражданских правоотношений, как уже отмечено выше, является именно муниципальное образование, а не его органы. Именно муниципальное образование как собственник и участник правоотношений приравнен законом к иным участникам гражданского оборота.

В то же время, федеральным законодательством о местном самоуправлении допускается создание хозяйственных обществ и органами местного самоуправления. В частности, в соответствии с абзацем 1 ч. 4 ст. 51 Закона № 131-Ф3, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в т. ч. межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Необходимо обратить внимание также на нормы Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», который предусматривает различные способы приватизации муниципального имущества, в т. ч. преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, а также внесение вклада в уставный капитал открытых акционерных обществ. При решении вопроса о создании ОАО путем внесения вклада в уставный капитал, либо о преобразовании МУП в ОАО, муниципалитетам надлежит руководствоваться нормами законодательства о приватизации. В остальных случаях (в частности, при создании обществ с ограниченной ответственностью и участии в них) подлежат применению нормы гражданского законодательства.