Текст книги "Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации"

1.4. Стандартизация качества муниципальных услуг

На наш взгляд, существует прямая зависимость между уровнем предоставления муниципальных услуг и уровнем жизни населения. В этой связи решение проблем повышения качества муниципальных услуг следует увязывать с совершенствованием механизмов их предоставления.

Один из путей решения указанной проблемы – разработка стандартов муниципальных услуг. Представляется, что закрепление обязательного минимума о стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем потребителям равные права и возможности по получению услуг.

Представляется целесообразным стандартизировать каждую муниципальную услугу, предоставляемую в рамках каждого вопроса местного значения. Это позволит определить: решён вопрос местного значения или нет. Ведь если показатели предоставленной услуги не ниже критериев, установленных муниципальным стандартом, то это означает, что данный вопрос местного значения решён.

Приведем определение стандарта муниципальной услуги – документ, содержащий обязательства органов МСУ по обеспечению возможности получения муниципальных услуг в определенных объемах и определенного качества.[33]33
  Маковецкая С.Г. Обзор практики разработки стандартов государственных и муниципальных услуг. Проект «Обобщение лучшей практики, разработка и внедрение методик проведения стартовых мероприятий административной реформы». -М., 2006. – с. 6–7.


[Закрыть]

Под стандартом качества муниципальной услуги мы будем понимать набор характеристик, которые позволяют произвести полное описание услуги, идентифицировать конкретную муниципальную услугу как таковую, провести ее паспортизацию (включение в реестр муниципальных услуг) и в дальнейшем определить объемы финансирования муниципального задания (заказа) на единицу измерения соответствующей муниципальной услуги.

Стандарт муниципальной услуги предполагает включение следующих обязательных параметров:

• натуральный показатель оценки объемов предоставления муниципальной услуги;

• качественные и количественные характеристики результатов предоставления муниципальной услуги;

• состав и объемы ресурсов (кадровых, материально-технических и др.), необходимых для предоставления муниципальной услуги;

• требования к организации, технологии и методологии непосредственного предоставления муниципальной услуги;

• механизмы контроля качества и объемов предоставления муниципальной услуги на единицу потребителя (показатели результативности).

• Основными целями разработки и применения стандартов качества предоставления муниципальных услуг являются:

• повышение степени удовлетворенности получателей муниципальных услуг за счет повышения качества предоставления муниципальных услуг;

• повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления и организаций, предоставляющих муниципальные услуги, за счет создания системы контроля за непосредственными результатами их деятельности со стороны получателей соответствующих услуг;

• определение объемов финансового обеспечения органов, ответственных за организацию предоставления муниципальных услуг, необходимых для соблюдения соответствующих стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

• привлечение коммерческих и некоммерческих организаций для выполнения функций по предоставлению муниципальных услуг в соответствии с разрабатываемым на основе стандартов услуг муниципальным заданием.

Предметом стандарта являются взаимоотношения получателя услуги и организаций, предоставляющих муниципальную услугу, возникающие в процессе оказания и (или) потребления результатов муниципальной услуги.

Разработка и утверждение стандартов качества предоставления муниципальных услуг должна осуществляться в соответствии со следующими принципами:

• обязательности предоставления муниципальных услуг, находящихся в компетенции органов местного самоуправления;

• гарантированности прав получателей услуг;

• бесплатности услуги для ее получателя, обоснованности размера платы за оказание услуги в случае, если она предусмотрена соответствующими нормативными правовыми актами;

• учета потребностей и предпочтений получателя услуги при выборе способа оказания услуги;

• недопустимости снижения уровня требований к услуге по сравнению с требованиями, установленными государственными нормативными актами в сфере предоставления муниципальных услуг;

• организации эффективного взаимодействия получателя услуги с органом, оказывающим услуги, его должностными лицами;

• закрепления в стандарте измеряемых требований к количественным и качественным характеристикам (параметрам) услуги;

• соблюдение достоинства, недопущение унижения и оскорбления при оказании услуги,

• равная доступность услуги для всех получателей;

• полная, достоверная и широко доступная информация об услуге и порядке ее оказания;

• возможность обжалования действий (бездействия) и решений, принятых при предоставлении услуги;

• возмещение вреда, причиненного при оказании услуг, в соответствии с действующим законодательством.

Система стандартизации качества муниципальных услуг предусматривает:

• формирование перечня муниципальных услуг;

• проведение оценки и учет потребности в предоставлении муниципальных услуг;

• принятие административных регламентов предоставления муниципальных услуг;

• установление стандартов качества муниципальных услуг;

• проведение оценки качества муниципальных услуг;

• проведение мониторинга и контроля за предоставлением и качеством муниципальных услуг.

На рис 1.6. представлена схема формирования системы стандартов муниципальных услуг.

Рис 1.6. Схема формирования системы стандартов муниципальных услуг

Для повышения качества муниципальных услуг органам МСУ необходимо, прежде всего, выработать критерии оценки качества предоставления муниципальных услуг, установить стандарты предоставления услуг и определить систему контроля качества, которая не сможет обойтись без активного участия потребителей. Важно подчеркнуть, что реализация всех планов направленных на повышение качества муниципальных услуг, в конечном счете, базируется на положении о том, что повышение качества указанных услуг, проявляющееся в росте удовлетворенности ими потребителей, рассматривается как непосредственное повышение уровня благосостояния населения.

Следующим шагом является разработка стандартов качества муниципальных услуг в каждом МО, что создаст предпосылки для установления и введения в практику управления бюджетным процессом муниципального образования нормативов стоимости муниципальных услуг (финансовых нормативов).

Под стандартом качества муниципальной услуги в данном случае понимается набор характеристик (атрибутов), которые позволяют произвести полное описание услуги, идентифицировать конкретную муниципальную услугу как таковую, провести ее паспортизацию (включение в реестр муниципальных услуг) и в дальнейшем определить объемы финансирования муниципального задания (заказа) на единицу измерения соответствующей муниципальной услуги.

Стандарт качества муниципальной услуги включает:

1) цель оказания услуги;

2) правовые основы оказания муниципальной услуги (основные нормативные правовые акты, регулирующие оказание услуги);

3) характеристику потенциальных потребителей муниципальной услуги;

4) характеристику муниципальной услуги и (или) требования к процедурам оказания муниципальной услуги;

5) показатели качества оказания муниципальной услуги (нормы, нормативы, описания и иные характеристики услуги);

6) метод оценки качества муниципальной услуги.

Стандарт качества муниципальной услуги устанавливается по следующим направлениям:

1) условия обслуживания (место, время и сроки предоставления услуги);

2) соблюдение нормативов численности персонала и потребления материально-технических ресурсов при предоставлении услуг;

3) соблюдение санитарно-гигиенических норм;

4) полнота выполнения процедур, необходимых для предоставления услуг;

5) квалификационные требования к персоналу, оказывающему услугу;

6) доступность потребителя к оценке качества муниципальной услуги.

Отсутствие стандартов качества муниципальных услуг на сегодняшний день частично компенсируется наличием нормативных правовых актов, преимущественно федерального уровня, которые характеризуют деятельность муниципальных учреждений по предоставлению муниципальных услуг, устанавливая при этом требования к организации деятельности муниципальных учреждений.

Именно стандарты качества муниципальных услуг должны стать основой разработки механизмов формирования нормативов стоимости муниципальных услуг и расчета полной стоимости каждой муниципальной услуги. Расчет полной стоимости муниципальной услуги является инструментом принятия управленческих решений и обязательной операцией при внедрении новых форм финансирования, таких, как нормативно-целевое финансирование, социальный заказ, целевые потребительские субсидии.

Требования к содержанию стандартов качества предоставления муниципальных услуг

1. Стандарт должен содержать описание количественных и качественных характеристик (параметров) муниципальной услуги: сроков, объемов, формы и содержания, результатов услуги, особенностей процесса предоставления услуги.

2 Стандарт разрабатывается в форме, доступной для понимания получателя муниципальной услуги.

3. Стандарт услуги должен быть исчерпывающим, не допускающим неоднозначного толкования.

4. Стандарт может охватывать правила и требования к предоставлению нескольких муниципальных услуг.

5. Стандарт устанавливает требования, обеспечивающие необходимый уровень качества и доступности услуги в целом, а также в процессе ее предоставления, включая:

• обращение за услугой, его оформление и регистрацию;

• ожидание услуги, ее получение;

• оценку соответствия качества фактически предоставленной услуги стандарту;

• рассмотрение жалоб и претензий получателя услуги.

6. Стандарт должен включать в себя следующую информацию:

• область его применения, включая назначение стандарта;

• наименование главного распорядителя бюджетных средств;

• основные понятия (термины и определения), используемые в стандарте;

• перечень нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, регламентирующих качество предоставления услуг в области применения данного стандарта;

• перечень основных факторов, влияющих на качество предоставления услуг в области применения стандарта.

При этом на основе вышеуказанных требований к содержанию стандартов качества можно выделить следующие показатели, влияющие на качество предоставления услуг.

Показатели, на основе которых предлагается оценивать качество предоставления муниципальных услуг в целях выработки стандартов оценки качества

Качество предоставления муниципальных услуг предлагается оценивать на основе следующих показателей:

• информационная доступность сведений об оказываемых муниципальных услугах (их наименовании, содержании, предмете услуг, их количественных и качественных характеристиках, единицах изменения услуги, сведения о получателях услуги, включая льготную категорию граждан и т. п.);

• удобные условия размещения и режим работы организации, предоставляющей услуги (наличие количественных и квалификационных требований к помещению и режиму работы);

• наличие специалистов соответствующего уровня и соответствующего количества, необходимого для оказания услуги (наличие количественных и квалификационных требований к персоналу и т. п.);

• наличие специального технического оборудования и программного обеспечения у организации, оказывающей услуги (компьютеры и т. п.);

• наличие определенного регламента по оказанию каждой услуги (схемы действий по ее оказанию, списка документов, необходимых для оказания услуги и т. п.);

• документы, регламентирующие деятельность организации, предоставляющей услуги (устав, положения, инструкции, руководства, правила и т. п., включая наличие требований к их содержанию);

• особенности информационного сопровождения деятельности организации, предоставляющей услуги (состав и доступность информации об организации, порядке и правилах предоставлении услуг, сведения о периодичности обновления информации и источниках информации и т. д.);

• наличие системы контроля за оказанием муниципальных услуг и соблюдением качества фактически предоставляемых услуг стандарту, определение ответственных должностных лиц и мер ответственности указанных лиц за качественное предоставление муниципальных услуг в организации;

• соблюдение бюджета, выделенного на оказание муниципальных услуг;

• количество обратившихся за оказанием муниципальных услуг;

• количество оказанных услуг из общего числа обратившихся за оказанием муниципальных услуг;

• количество жалоб на неоказание и (или) некачественное оказание услуг организацией, оказывающей муниципальные услуги (предлагается оценивать в процентах от общего количества обратившихся).

Исходя из рассмотренных особенностей предоставления муниципальных услуг, а также принципов оказания муниципальных услуг, можно выделить следующие требования к регламентам оказания муниципальных услуг.

Требования к содержанию регламентов оказания муниципальных услуг

Регламент оказания каждой муниципальной услуги должен содержать следующие обязательные составляющие:

• наименование услуги и ее содержание (характеристика);

• адрес организации, куда должен обратиться получатель услуги за ее оказанием;

• перечень документов, необходимых для получения муниципальной услуги, в т. ч. какие бланки (заявления) необходимо заполнить и где их можно получить;

• состав и последовательности действий получателя муниципальной услуги и организации, предоставляющей муниципальную услугу;

• срок оказания муниципальной услуги, в т. ч. сроки на совершение действий (принятие решений) в процессе оказания муниципальной услуги, сроки на ожидание получения услуги после оформления соответствующего запроса;

• механизм действий в случае нарушения сроков предоставления муниципальной услуги;

• перечень оснований для отказа в оказании муниципальной услуги;

• организация, в которой получатель имеет право оспорить отказ в оказании муниципальной услуги и срок, в течение которого возможно оспорить этот отказ;

• результат, который должен получить получатель муниципальной услуги (что именно получит получатель услуги в результате ее оказания);

• порядок подачи, регистрации и рассмотрения жалоб на недостаточные доступность и качество муниципальной услуги, то есть на несоблюдение стандарта качества предоставления муниципальных услуг;

• порядок исправления возможных недостатков оказанной муниципальной услуги;

• иные требования к оказанию услуг

На основе проведенных исследований предлагается следующий «Макет стандарта качества предоставления муниципальных услуг», который включает:

1) Перечень организаций, в отношении которых применяется стандарт: (перечень организаций, оказывающих услугу).

2) Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление муниципальной услуги (перечень документов, в соответствии с которыми должна функционировать организация, предоставляющая услугу).

3) Получатель услуги (указывается перечень получателей услуги).

4) Платность услуги (бесплатная или платная, указывается стоимость, в т. ч. для льготных категорий).

5) Требования к качеству муниципальной услуги, закрепляемой стандартом (особенности процесса оказания услуги, включая сроки, объемы и другие качественные характеристики, требования к техническому оснащению организаций и т. д.).

6) Порядок обжалования нарушений требований стандарта (порядок подачи жалобы, её рассмотрения, порядок осуществления проверочных действий и информирования заявителя о принятых мерах и т. д.).

7) Ответственность за нарушение требований стандарта качества муниципальной услуги (меры ответственности организации за некачественное предоставление муниципальной услуги).

8) Требования к проведению контроля качества муниципальной услуги (ответственные лица, периодичность проверок и т. д.).

Порядок оценки качества:

• Оценка информационной доступности сведений об оказываемых муниципальных услугах (их наименовании, содержании, предмете услуг, их количественных и качественных характеристиках, единицах изменения услуги, сведения о получателях услуги, включая льготную категорию граждан и т. п.);

• Оценка удобства условий размещения и режим работы организации, предоставляющей услуги (наличие количественных и квалификационных требований к помещению и режиму работы);

• Оценка наличия специалистов соответствующего уровня и соответствующего количества, необходимого для оказания услуги (наличие количественных и квалификационных требований к персоналу и т. п.);

• Оценка наличия специального технического оборудования и программного обеспечения у организации, оказывающей услуги (компьютеры, принтеры и т. п.)4

• Оценка наличия определенного регламента по оказанию каждой услуги (схемы действий по ее оказанию, списка документов, необходимых для оказания услуги и т. п.);

• Оценка наличия документов, регламентирующих деятельность организации, предоставляющей услуги (устав, положения, инструкции, руководства, правила и т. п., включая наличие требований к их содержанию);

• Оценка необходимого информационного сопровождения деятельности организации, предоставляющей услуги (состав и доступность информации об организации, порядке и правилах предоставлении услуг, сведения о периодичности обновления информации и источниках информации и т. д.);

• Оценка соблюдения требований к системе контроля за оказанием муниципальных услуг и соблюдением качества фактически предоставляемых услуг стандарту, определение ответственных должностных лиц и мер ответственности указанных лиц за качественное предоставление муниципальных услуг в организации;

• Оценка соблюдение бюджета, выделенного на оказание муниципальных услуг;

• Оценка количественных показателей оказания муниципальной услуги (количество обратившихся за оказанием муниципальных услуг, количество оказанных услуг из общего числа обратившихся за оказанием муниципальных услуг, количество жалоб на неоказание и (или) некачественное оказание услуг организацией, оказывающей муниципальные услуги (предлагается оценивать в процентах от общего количества обратившихся).

Можно использовать пошаговую схему реализации мероприятий по стандартизации муниципальных услуг в МО (рис. 1.7).

1 шаг. Первоначально необходимо провести детальную инвентаризацию действующих нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней с точки зрения наличия стандартов качества предоставления муниципальных услуг за последние три отчетных года и текущий финансовый год. Базой для проведения инвентаризации будет являться разработанный и утвержденный реестр муниципальных услуг.

Анализ действующих нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней на предмет четкого выявления и определения требований к методологии и результативности, качеству предоставления муниципальных услуг. Проведение данной аналитической работы позволит подготовить фактологическую и методологическую базу для последующего формирования и утверждения положения о Порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества муниципальных услуг на территории МО, а также для разработки стандартов качества предоставления муниципальных услуг (в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики).

2 шаг. Перед непосредственной разработкой стандартов качества муниципальных услуг в отдельных отраслях социальной сферы и городского хозяйства, необходимо четко определить общие положения, требования к разработке принципов и реализации стандартов качества услуг, что должно найти нормативное закрепление в соответствующем муниципальном нормативном правовом акте.

В результате реализации мероприятия должен быть принят муниципальный нормативный правовой акт об утверждении Положения о Порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества муниципальных услуг на территории МО.

Рис. 1.7. Пошаговая схема реализации мероприятий по стандартизации муниципальных услуг в МО.

3 шаг. Далее предстоит разработать и нормативно утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам, что позволит внедрить в практику механизмы мониторинга реальной ситуации в сфере качества предоставляемых потребителям услуг на территории МО, вывести принимаемые по результатам проведения мониторинга административные решения на уровень управления конкретными результатами. Данный порядок должен упорядочить и регламентировать деятельность отраслевых органов местного самоуправления по проведению процедур мониторинга, предусматривать критериальные параметры оценки соответствия фактически предоставляемых услуг утвержденным стандартам качества и возможные последствия их невыполнения производителями (поставщиками) соответствующих услуг. В рамках данного нормативного правого акта также необходимо предусмотреть и регламентировать порядок сбора информации относительно качества предоставляемых муниципальных услуг от потребителей соответствующих муниципальных услуг, что позволит обеспечить повышение степени объективности используемой для оценки информации и адекватность полученных выводов по результатам проводимого мониторинга.

Результат реализации мероприятия: Муниципальный нормативный правовой акт об утверждении Положения о порядке оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам, в том числе в рамках сбора соответствующей информации от потребителей муниципальных услуг.

4 шаг. На этом этапе будут разработаны и утверждены стандарты качества предоставления муниципальных услуг по видам муниципальных услуг (культура, образование, здравоохранение и социальная политика) в разрезе отдельных конкретных муниципальных услуг в рамках каждого обозначенного вида. К разработке стандартов планируется привлечение отраслевых экспертов в соответствующих областях муниципального управления.

Установление стандартов качества предоставления муниципальных услуг будет являться следующим шагом в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, обеспечивающим трансформацию подхода «управления затратами» к модели «управления результатами» в рамках бюджетного процесса, создаст предпосылки для установления и введения финансовых нормативов, качественных индикаторов уровня жизни населения МО и перехода к среднесрочному финансовому планированию.

5 шаг. С целью повышения эффективности расходования средств бюджета планируется разработка методик нормативного бюджетного финансирования в системе общего, дошкольного и дополнительного образования, методики формирования нормативов на оказание услуг скорой медицинской помощи, методики формирования нормативов на оказание библиотечных услуг населению города, а также методик программного финансирования услуг, предоставляемых учреждениями культуры и физической культуры и спорта. Разработанные методики позволят определить объем ресурсов, необходимых для достижения показателей результативности деятельности бюджетных учреждений по предоставлению соответствующих муниципальных услуг.

6 шаг. В целях обеспечения информационной открытости для потребителей муниципальных услуг деятельности администрации МО и проводимой ей финансово-бюджетной политики муниципалитета, реализации принципов ответственной бюджетной и социальной политики планируется на регулярной основе осуществлять публикацию в СМИ и (или) на официальном сайте администрации МО стандартов предоставления муниципальных услуг, в том числе в разрезе поставщиков муниципальных услуг и фактах несоответствия результатов их деятельности утвержденным стандартам.

Итоговым планируемым результатом реализации мероприятий по стандартизации муниципальных услуг станет достижение уровня, при котором не менее 70 % бюджетных расходов (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней и расходов на обслуживание муниципального долга) имеют стандарты качества предоставления муниципальных услуг.

Риски по реализации мероприятий по стандартизации муниципальных услуг

I. Внешними рисками, возникающими при реализации данного мероприятии, являются риски «неопределенности внешней среды», которые заключаются в возможности установления стандартов на федеральном уровне, а также изменении ожиданий потребителей относительно минимального набора параметров стандарта, который может вследствие такого изменения стать достаточно отличным от закрепленного стандарта предоставления муниципальной услуги.

II. Основными внутренними рисками, возникающими в ходе выполнения данного мероприятия, являются:

2.1. Риск «асимметрии» информации связан с ограничительным характером муниципального правового регулирования стандартов качества муниципальных услуг, а также значительной дифференциацией нормативной правовой базы по уровням нормотворчества (федеральный, региональный, муниципальный), что может негативно отразиться на результатах проведения оценки действующих нормативных правовых актов.

2.2. Методологический риск возникает при утверждении стандартов качества предоставления муниципальных услуг и разработке порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых услуг стандартам и обусловлен:

• отсутствием статистической, фактологической и ограниченностью методической базы для построения системы управления качеством муниципальных услуг, формирования показателей результативности деятельности поставщиков муниципальных услуг;

• вариативностью методологических подходов к формированию стандартов качества муниципальных услуг в части содержательного наполнении стандарта и установлении требований к качественным и количественным характеристикам результативности предоставления каждой муниципальной услуги. Технология формирования стандарта качества муниципальной услуги изначально предполагает определенную альтернативность в содержательном наполнении стандарта и установлении требований к качественным и количественным характеристикам результативности предоставления услуги, что, в некоторой степени, всегда будет выступать определенным дестабилизирующим фактором в процессе поиска оптимального варианта конструирования каждого конкретного стандарта в условиях ограниченного объема бюджетных ресурсов;

• большой степенью дифференциации необходимых стандартов в зависимости от области предоставления услуг и внутри каждой области (сферы муниципального управления).

Механизм минимизации рисков и устранения их негативного влияния

В целях устранения (минимизации) возможного действия указанных негативных факторов методологического риска и риска «асимметрии» информации необходимо:

• выработать единую методологию формирования и содержательного наполнения стандартов качества муниципальных услуг, не допускающую значительную вариацию и альтернативность указанных процедур;

• определить правила и процедуры корректировки стандарта качества муниципальной услуги, пределы допустимых отклонений от так называемого «эталонного» (модельного) стандарта качества (что, в свою очередь, позволит нивелировать определенные возможные конъюнктурные политические риски);

• спроектировать и внедрить систему мониторинга показателей результативности деятельности производителей (поставщиков) муниципальных услуг, позволяющую отслеживать соответствующие показатели в оперативном режиме и с минимальными потерями достоверности информации.

После этого можно сделать вывод об относительной устойчивости мероприятий по стандартизации муниципальных услуг к воздействию отрицательных факторов риска для повышения эффективности деятельности органов МСУ по улучшению качества жизни населения МО. Механизм разработки стандартов муниципальных услуг предполагает активное участие в этой работе представителей пользователей и структур гражданского общества.

Систему предоставления муниципальных услуг ожидает функциональная перестройка. Относительно повышения качества предоставляемых услуг: для этого необходимы, прежде всего, критерии оценки качества их предоставления и стандарты плюс система контроля качества с активным участием потребителей. Важно подчеркнуть, что реализация всех планов повышения качества муниципальных услуг, в конечном счете, базируется на тезисе – повышение качества указанных услуг рассматривается как непосредственное повышение уровня благосостояния населения.