Текст книги "Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации"

При принятии решения о выборе конкретной формы хозяйственного общества (ОАО или ООО) рекомендуется учитывать, что создание ОАО оправданно при наличии двух предпосылок: в уставной капитал вносится крупный имущественный комплекс, либо иное имущество на значительную сумму; в дальнейшем предполагается привлечение частных инвестиций в обмен на акции. В остальных случаях могут создаваться общества с ограниченной ответственностью.

Следует иметь в виду, что законодательство не устанавливает предельных сроков владения пакетами акций (долями) создаваемых муниципальным образованием хозяйственных обществ. Однако такие сроки, а также размеры подлежащих отчуждению пакетов акций (долей) могут предусматриваться муниципальными программами приватизации.

Некоммерческие организации. Особенности создания и деятельности некоммерческих организаций урегулированы Федеральным законом от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Названный Закон не содержит каких-либо специальных ограничений по созданию некоммерческих организаций муниципальными образованиями. Ряд организационно-правовых форм некоммерческих организаций, однако, не может создаваться муниципалитетами в силу особенностей самих этих форм. Содержащаяся в ст. 31 Закона норма о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления и осуществляют их полное или частичное финансирование, не может рассматриваться в качестве ограничения права муниципальных образований на создание иных некоммерческих организаций (некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций, фондов) как в силу самой конструкции цитируемой нормы, так и в силу обстоятельств, изложенных ранее применительно к коммерческим организациям.

Взаимоотношения между муниципальным образованием в лице представляющих его органов местного самоуправления и создаваемыми им муниципальными хозяйствующими субъектами носят гражданско-правовой характер и реализуются через права учредительства (включая права на получение дивидендов, права на участие в управлении и т. д.) и через договорные отношения (на предоставление соответствующих муниципальных услуг). К этим отношениям применяются нормы гражданского законодательства.

Заключение и исполнение соглашений о делегировании полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований

В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 15 ФЗ-№ 131 допускается передача отдельных полномочий поселений на уровень муниципальных районов, а в соответствии с абзацем 2 этой же нормы – передача отдельных полномочий муниципальных районов поселениям.

Использование данного способа решения вопросов местного значения ограничено правовыми и экономическими требованиями. Определяющим экономическим ограничением является экономическая эффективность такого решения в сравнении с иными способами решения. Реализация принципа субсидиарности на практике означает, что муниципальное образование должно вначале оценить возможность и эффективность решения вопроса с привлечением частных хозяйствующих субъектов, затем – межмуниципальной кооперации и собственных хозяйствующих субъектов, и лишь в исключительных случаях прибегать к делегированию полномочий.

Не менее важными являются правовые ограничения. Закон наделил каждый тип муниципальных образований собственной компетенцией с той целью, чтобы эти вопросы решались именно соответствующим типом муниципальных образований. Любое отклонение от законодательно разграничения полномочий должно рассматриваться как исключение из общего правила.

Именно такой подход законодателя к делегированию полномочий между различными типами муниципалитетов предопределил установление особого режима такого делегирования и ограничений в использовании этого механизма. В частности, делегирование осуществляется только на основании соглашений, признаком которых является равенство сторон-участников соглашения. Указанные соглашения могут предусматривать делегирование только части полномочий, но не всего объема полномочий соответствующего типа. Речь может идти только о такой части полномочий, которая существенно не отразится на статусе «делегирующего» муниципального образования, не изменит сущность местного самоуправления как уровня публичной власти, самостоятельно решающего вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения, проживающего на соответствующей территории.

Принципиально важным является то, что одновременно с делегированием полномочий должна происходить передача финансовых средств (субвенций) для исполнения соответствующих полномочий, т. е. закон не допускает передачу т. н. «нефинансируемых мандатов». А попытки передать муниципальным районам полномочия поселений под предлогом отсутствия у последних финансовых средств для решения соответствующих вопросов местного значения находятся в явном противоречии с требованиями законодательства.

Рассмотрим аутсорсинг муниципальных услуг.[29]29
  Термин «аутсорсинг» представляет собой аббревиатуру фразы «outside resource using» (использование внешних ресурсов)


[Закрыть] В государственном и муниципальном управлении под аутсорсингом понимают передачу исполнения административно-управленческих функций внешней по отношению к исполнительным органам власти организации на возмездной основе по установленным правилам и нормам[30]30
  Муниципальные услуги: особенности предоставления и планирования: монография/ С.В.Перфильев, О.Ю.Юдина, О.И. Дудукина, А.В.Чернухин, Н.А.Бычкова, И.В.Ковалев; под общ. ред. С.В.Перфильева. – Рязань: РГРТУ, 2009. с.146


[Закрыть].

Аутсорсинг исполнения отдельных функций осуществляется с целью повышения эффективности исполнения данных процессов, оптимизации численности и структуры исполнительных органов власти. Использование аутсорсинга должно способствовать снижению стоимости и повышению качества предоставления муниципальных услуг. Однако не подлежит передаче на аутсорсинг исполнение функций, связанных с применением властных полномочий, а также с непосредственным руководством исполнительным органом власти.

Применение механизма аутсорсинга требует процессного мышления, который позволяет не только упорядочить и по-новому организовать взаимодействие рабочих групп, но и существенным образом сократить численность персонала и добиться получения необходимого результата в требуемые сроки.

В государственном и муниципальном управлении выделяют несколько подходов к организации аутсорсинга:

1. Кластерный подход – объединение органов власти для организации совместных действий по аутсорсингу; управление берут на себя отдельные органы.

2. Централизованный подход – управление политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной организации (например, осуществление государственного и муниципального заказа продукции и услуг).

3. Децентрализованный подход – независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа власти.

С позиции экономической теории эффективность выведения той или иной деятельности за пределы организации оценивается изменением суммарных трансакционных и трансформационных издержек в результате такой передачи, поэтому при отборе тех видов деятельности, которые могут быть переданы на аутсорсинг, важно оценить потенциал снижения издержек, выделить факторы, которые могут этому способствовать. Среди таких факторов следует назвать:

• наличие рынка услуг, деятельность по созданию которых мы хотим передать за пределы организации,

• наличие на этом рынке агентов, обладающих ключевой компетенцией по ведению тех видов деятельности, которую мы хотим передать на аутсорсинг и др.

Отсутствие рынка услуг и квалифицированных поставщиков услуг ставит под сомнение саму возможность снижения издержек (повышение эффективности) за счет аутсорсинга. Асимметричность информации заключается в отсутствии доступа заказчика к информации о деятельности поставщика услуги и его возможных действиях вследствие нарушений хода осуществления деятельности, переданной на аутсорсинг. В условиях отсутствия возможностей давления заказчика или непосредственного потребителя услуги на поставщика проблема усугубляется, поскольку увеличивается возможность проявления оппортунистического поведения. Что в свою очередь ведет к снижению эффективности выполнения деятельности на аутсорсинге. Заказчик будет вынужден увеличить трансакционные издержки вследствие необходимости измерения результатов деятельности, надзора за поставщиком и обеспечения выполнения контракта.

При принятии решения о применении аутсорсинга органы управления должны представить свои предложения, которые должны содержать:

• обоснование необходимости и целесообразности применения аутсорсинга,

• сведения о расходах бюджета на выполнение определенных видов деятельности,

• расчет предполагаемых расходов в случае передачи определенных видов деятельности на аутсорсинг,

• специфические для указываемых видов деятельности цели применения аутсорсинга,

• информацию о наличии нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия по осуществлению видов деятельности, предлагаемых для передачи на аутсорсинг.

Уполномоченный орган должен провести оценку экономической целесообразности передачи указанных в предложениях видов деятельности на внешнее исполнение, после чего подготовить соответствующее заключение. По итогам рассмотрения предложений должны быть подготовлены необходимые нормативно-правовые акты, содержащие:

• перечень видов деятельности, подлежащих передаче на аутсорсинг,

• порядок осуществления управления, контроля и мониторинга эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности,

• порядок и формы отчетности исполнительных органов власти перед высшим исполнительным органом об эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности.

Применение механизма аутсорсинга органами государственного и муниципального управления позволяет:

• повысить эффективность административно-управленческих процессов,

• сконцентрироваться на основной деятельности и повысить качество государственных и муниципальных услуг,

• сократить административный и управленческий персонал,

• обеспечить привлечение лучших практик в соответствующей сфере деятельности,

• обеспечить доступ к более современным технологиям (при тех же или меньших затратах) и др.

Таким образом, аутсорсинг может рассматриваться в качестве одного из действенных инструментов управления осуществлением муниципальных функций.

1.3. Организационно-финансовые механизмы предоставления муниципальных услуг

При выборе способа организации предоставления услуг рекомендуется учитывать принципы:

1) предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям;

2) приоритет применения конкурсных способов организации предоставления услуг, как обеспечивающих большую прозрачность принимаемых решений и больший экономический эффект;

3) полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих на рынках соответствующих услуг;

4) необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна;

5) отказ от административных и переход к гражданско-правовым (договорных) отношениям с хозяйствующими субъектами – поставщиками муниципальных услуг, обеспечение соблюдения качества, сроков и иных обязательных параметров, предоставляемых населению услуг путем организации надлежащего контроля условий заключаемых договоров;

6) недопущения совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя услуг (работ);

7) контроль монопольных рынков, в том числе деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в рамках действующего законодательства.

В процессе оказания любой услуги всегда можно выделить трёх главных участников процесса – потребителя (получателя), поставщика (исполнитель) и организатора (заказчика) услуги, которые связаны между собой достаточно сложной системой отношений (назначение услуги, ее поставка, потребление и оплата и т. д.).

В Российской Федерации «заказчиками» муниципальных услуг являются соответствующие подразделения местной администрации, к полномочиям которых действующими законами либо муниципальными правовыми актами отнесена организация предоставления медицинских, образовательных и иных муниципальных услуг, а, следовательно, и выбор оптимального способа предоставления муниципальных услуг и исполнителей услуг.

Основными «поставщиками» (исполнителями) публичных услуг являются в основном муниципальные или государственные медицинские, образовательные учреждения, учреждения социального обслуживания, государственные и муниципальные унитарные предприятия. В роли поставщиков могут выступать коммерческие и некоммерческие организации, а также отдельные граждане либо «неформальные» группы граждан.

Организатор (заказчик) должен установить процедуру принятия решений по отбору поставщика требуемых услуг по их видам, количеству и качеству, по уровню необходимых затрат в условиях заведомого отсутствия согласия между потребителями. Поскольку организация услуги сама по себе является услугой, органы власти могут выступить также в роли «организатора организации», назначив на определенных условиях непосредственного организатора услуги.

В зависимости от способов взаимодействия между поставщиком, организатором и потребителем услуги, а также в зависимости от сочетания способов оплаты, поставки и назначения услуги можно выделить как минимум одиннадцать механизмов организации и предоставления услуг, которые представлены в таблице 1.3.

Таблица 1.3.

Схема моделей механизмов доставки услуг потребителю

Обозначения на схемах:

сплошные тонкие линии – «потоки власти» (организатор услуги выбирает, назначает и уполномочивает поставщика услуги),

жирные линии – «потоки доставки услуги» потребителю,

точечный пунктир – «потоки финансов» (оплата за предоставленные услуги, трансферты, субсидии);

М – орган местного самоуправления, П – потребитель услуги, Ф – фирма-поставщик услуги, А – добровольная ассоциация.

На приведённых в таблице выше схемах механизмы организации и предоставления муниципальных услуг разбиты на три группы в зависимости от роли бюджета в финансировании услуги:

1) услуга полностью финансируется из бюджета;

2) бюджет не участвует в финансировании услуги;

3) бюджет и потребитель финансируют услугу совместно.

Предложенная классификация ни в коей мере не является всеохватывающей «истиной в последней инстанции», а скорее приглашением к обсуждению. Например, в таблицу не включена схема «благотворительной услуги», когда все расходы по поставке услуги берет на себя ее поставщик. Органы власти не принимают никакого участия в организации такой услуги, но при составлении статистической картины и особенно при оценке потребностей в социальной помощи наличие таких услуг надо учитывать. Если же благотворительная организация полностью или частично существует за счет бюджетных средств, то ее услуги являются бюджетными услугами и подпадают под общую классификацию.

Приведем краткие комментарии к механизмам, показанным в табл. 1.3.

ПЕРВАЯ ГРУППА. Бюджетное финансирование

1.1. «Бесплатная» муниципальная услуга.

Ее бесплатно поставляет орган власти, который здесь является и поставщиком, и организатором услуги.

1.2. Платная муниципальная услуга.

В этом случае организатором услуги является потребитель, а муниципалитет выступает как монопольный поставщик.

1.3. Межмуниципальное соглашение.

Один из муниципалитетов может заключить с другим договор о выполнении услуги для потребителя.

1.4. Муниципальный контракт.

Его органы власти заключают с частными и некоммерческими организациями. Орган власти выступает как организатор услуги и оплачивает ее, а фирма – как ее поставщик.

ВТОРАЯ ГРУППА. Самофинансирование

2.1. Автономное самообслуживание.

Потребитель не обращается за услугами ни к власти, ни к коммерсантам.

2.2. Коллективное самообслуживание и добровольные услуги.

2.3. Привилегированный рынок.

Исключительная привилегия – это предоставление частной фирме монопольных прав на поставку услуги, обычно предусматривающее регулирование цены органом власти.

2.4. Свободный рынок.

Организатором услуги выступает сам потребитель.

ТРЕТЬЯ ГРУППА. Софинансирование

3.1. Субсидирование поставщика.

В этом механизме поставщиком является частная фирма, а орган власти и потребитель выступают соорганизаторами (орган власти выбирает дотируемого поставщика, а потребитель выбирает наиболее подходящего поставщика).

3.2. Субсидирование потребителя,

Потребитель обращается за услугой к поставщику, назначенному органом власти.

3.3. Муниципальная гарантия.

Потребитель получает трансферт из бюджета, а затем осуществляет свободный выбор на рынке услуг.

3.4. Комбинированная модель.

Она может сочетать в себе несколько механизмов для различных компонентов услуги.

Каждая из вышеуказанных моделей обладает как преимуществами, так и недостатками, причём практически все виды услуг могут быть обеспечены более чем одним механизмом. Можно выделить некоторые факторы, важные для выбора наиболее эффективного механизма [31]31
  Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. – М.:Дело, 1992. – С. 371


[Закрыть]:

• специфицируемость услуги;

• возможность выбора из числа конкурирующих поставщиков;

• результативность и эффективность услуги;

• масштабы предоставления услуги;

• социальное равноправие потребителей.

Следует отметить, что все описанные механизмы относятся к конкретным услугам, а не к органам власти, их оказывающим. Понятно, что один и тот же орган может предоставлять услуги по различным механизмам, которые к тому же меняются во времени[32]32
  Так, например, услуги городского общественного транспорта эволюционировали от субсидирования поставщика (в советское время) к частично бесплатной услуге, а затем к комбинации «свободный рынок + муниципальная гарантия + субсидирование потребителя», которая может реализоваться в одном и том же троллейбусе


[Закрыть].

Главную оценку услуге, конечно, ставит потребитель. Эта «потребительская оценка», в большинстве случаев субъективная, важна и для организатора услуги, который через систему обратной связи (систему индикаторов) отслеживает ситуацию на рынке услуг и вносит необходимые коррективы в сервисный процесс. Помимо учёта мнения потребителя, организатор использует и иные методы оценки качества услуг – проводит их сертификацию, проверки соблюдения поставщиками услуг норм и правил. Если услуга предоставляется в рамках муниципального заказа, то организатор следит за исполнением соответствующего контракта, в котором обязательном порядке должны быть предусмотрены требования к качеству исполнения услуги. Вне зависимости от того, кто платит за услугу – бюджет или клиент – конечному потребителю должно быть предоставлено право получить полную информацию об услуге.

Надлежащее функционирование системы предполагает, в том числе ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в целом. В связи с этим одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.

Одной из ключевых задач деятельности органов МСУ является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг. Муниципалитеты должны использовать оптимальные способы организации предоставления бюджетных услуг, развивать прогрессивные рыночные механизмы в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.

Отдельной и, пожалуй, важнейшей проблемой является обеспечение контроля эффективности и качества предоставляемых организациями всех форм собственности публичных услуг. Именно оценка эффективности позволяет перейти к новым методам бюджетирования, ориентированного на результат, и оптимизировать предоставление публичных услуг. Однако, эффективный контроль предоставления муниципальных услуг, а также исполнения установленных стандартов невозможен без общественной активности, контроля со стороны гражданского общества и судебного контроля, когда гражданин, в случае нарушения стандарта услуги или обслуживания, мог бы обратиться в суд и добиться предоставления услуги надлежащего качества. Для этого важнейшее значение имеет повышение информированности потребителей об объеме, стандартах и процедурах предоставления публичных услуг в средствах массовой информации, в том числе, в сети интернет.

Существенной проблемой для МО может стать решение вопроса об оказании услуг, отнесенных к компетенции органов государственной власти в случаях, если ранее такие услуги оказывались муниципальными учреждениями либо органами МСУ, а органы государственной власти не приняли данные объекты в государственную собственность, либо не организовали исполнение полномочий органами государственной власти.

Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время в России проявляется тенденция развития способов оказания муниципальных услуг. Наряду с тем, что оказание муниципальных услуг может быть реализовано муниципальным образованием непосредственно через органы МСУ, наиболее распространенными способами являются создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в хозяйственных обществах, различные формы договорного сотрудничества с физическими и юридическими лицами, различные формы межмуниципального сотрудничества (межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов) в целях реализации вопросов местного значения. Вместе с тем способы реализации вопросов местного значения и оказания муниципальных услуг в российском законодательстве пока не достигли того уровня многообразия, какой наблюдается в европейских странах. Существующее в развитых странах многообразие форм оказания муниципальных услуг способствует более полному удовлетворению общественных потребностей, позволяя муниципалитетам выбрать наиболее подходящий способ оказания муниципальных услуг с учетом конкретных условий.