Текст книги "Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации"

Особенностью управления в сфере муниципальных услуг является то, что отдельные муниципальные услуги рассматриваются как в теории, так и на практике как подсистемы региональной экономики. Условия рыночной экономики диктуют особые правила в вопросах управления в сфере муниципальных услуг: так, с одной стороны, органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в экономику и технологию организаций-производителей муниципальных услуг (за исключением муниципальных предприятий и учреждений), с другой стороны, в условиях ограниченности экономических ресурсов местные органы власти должны обеспечить предоставление отдельных муниципальных услуг.

Управление в сфере муниципальных услуг отечественными и зарубежными исследователями рассматривается по следующим направлениям:

• сравнение разграничений полномочий между уровнями власти разных стран в сфере предоставления муниципальных услуг;

• сравнение форм собственности производителей разных видов услуг;

• сравнение источников финансирования предоставления тех или иных услуг.

Ряд исследований посвящен методологии управления развитием муниципальных образований. Отдельные элементы данной методологии можно использовать для эффективного управления сферой муниципальных услуг (например, классификация факторов внутренней и внешней среды города, влияющих на организацию муниципальных услуг и др.). Еще одно направление представляют исследования о взаимодействии органов местного самоуправления с некоммерческими организациями в сфере предоставления муниципальных услуг. При этом в подобных исследованиях подробно описываются, для достижения каких целей органы местного самоуправления могут использовать некоммерческие организации, но зачастую не содержат алгоритма их взаимодействия.

Следующую группу подходов к управлению в сфере муниципальных услуг составляют исследования, посвященные отдельным элементам системы управления в сфере коммерческих муниципальных услуг. Большинство исследователей предоставление этих видов услуг рассматривают как развитие малого бизнеса на территории. Сущность этих подходов сводится к разработке программ поддержки малого бизнеса. Однако такие программы, как правило, предусматривают использование средств и вышестоящих бюджетов. Обобщение и систематизация рассмотренных подходов к управлению в сфере муниципальных услуг представлены в таблице 1.1 ниже.

Таблица 1.1.

Классификация подходов к управлению в сфере муниципальных услуг[16]16
  Акимова Н.А. Муниципальные услуги: формирование системы управления/ Н.А.Акимова, З.З.Муллагалеева. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. с. 33.


[Закрыть]

Таким образом, управление в сфере муниципальных услуг – не только сложный процесс, но и включает самые разные аспекты исследования. В силу сложности рассмотрения большинство исследований в этой сфере посвящено чаще всего рассмотрению его отдельных элементов, без анализа их взаимодействия между собой. Исследования, посвященные этим процессам органами МСУ немногочисленны.

Общая схема последовательности этапов при планировании муниципальных услуг (далее – МУ) показана на рис. 1.1[17]17
  Муниципальные услуги: особенности предоставления и планирования: монография/ С.В.Перфильев, О.Ю.Юдина, О.И.Дудукина, А.В.Чернухин, Н.А.Бычкова, И.В.Ковалев; под общ. ред. С.В.Перфильева. – Рязань: РГРТУ, 2009. с.8


[Закрыть]. Первый этап – определение видов деятельности органов МСУ и выделение в соответствии с их компетенцией муниципальных услуг. Происходит систематизация информации об услуге: нормативно-правовая база, получатели муниципальных услуг; орган, ответственный за их предоставление, источник финансирования, способ установления стоимости услуги и др.

Второй этап – нормативное закрепление выделенных услуг в виде реестра МУ. В реестре в обобщенной форме представлена общая информация по муниципальным услугам.

Третий этап – разработка стандартов муниципальных услуг. На данном этапе определяются требования к муниципальным услугам, технологии их предоставления, требования к качеству.

Четвертый этап – расчет стоимости предоставления муниципальных услуг.

Пятый этап – определение потребности в муниципальных услугах в натуральном и стоимостном выражении.

Шестой этап – определение способа предоставления муниципальных услуг и формирование и размещение для бюджетных и автономных муниципальных учреждений муниципального задания и для удовлетворения муниципальных нужд осуществление муниципального заказа.

Седьмой этап – осуществление мониторинга и контроля реализации муниципального задания (заказа), контроль за исполнением и качеством предоставления муниципальных услуг для потребителя.

Качество и объем муниципальных услуг в большой степени зависит от эффективности деятельности органов МСУ. Однако существующие организационные структуры большей части муниципальных образований не отвечают требованиям эффективного управления. Не используются возможности межмуниципальной кооперации; не развита координация структур власти, не практикуется маркетинговый подход и т. д.

Рис 1.1. Схема последовательности этапов планирования муниципальных услуг

Анализ деятельности муниципальных образований (МО) показывает, что в части муниципалитетов страны еще не определен полный перечень муниципальных услуг, обязательных на территории данного муниципалитета; нечеткость формулировок критериев оценки эффективности деятельности органов МСУ и поставщиков услуг; слабая проработанность механизмов защиты прав потребителей муниципальных услуг. Надо отметить, что основным нормативно-правовым актом, призванным защитить интересы потребителей при приобретении муниципальных услуг, является ФЗ «О защите прав потребителей»[18]18
  ФЗ от 09.01.1996 г. № 2-ФЗ «О защите прав потребителей»


[Закрыть], согласно которого при оказании любых видов услуг исполнитель обязан оказать потребителю услугу, качество которой соответствует договору.

За последние годы особое внимание стало уделяться качеству и своевременности предоставления услуг, более того, на государственном уровне предприняты шаги для предоставления полной и достоверной информации о муниципальных услугах населению.

В целях обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг Правительство РФ в своем постановлении № 478 одобрило Концепцию единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет.[19]19
  Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет»


[Закрыть]

Кроме того, этим постановлением № 478 утверждены Правила размещения в федеральных государственных информационных системах, "Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях).

Распоряжением Правительства РФ № 1993-р утвержден сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их учреждениями.[20]20
  Распоряжение Правительства РФ от 17.12.2009 № 1993-р «Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде»


[Закрыть]

Многие права граждан Российской Федерации в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищно-коммунального обслуживания, закрепленные в Конституции РФ, реализуются через предоставление населению муниципальных услуг. Перечень услуг, предоставляемых в муниципальных образованиях, индивидуален для каждого из них, что обуславливается местными условиями, типом муниципального образования, количеством проживающего населения, его социальной структурой. Тем не менее, ряд услуг носит обязательный характер для всех типов муниципальных образований, и основную номенклатуру этих услуг раскрывает перечень вопросов местного значения муниципального образования, определенный Федеральным законом № 131-ФЗ об общих принципах организации МСУ[21]21
  Федеральный закон от 06. 10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»


[Закрыть] (далее – ФЗ-№ 131).

Ряд вопросов местного значения прямо сформулирован как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности. Следовательно, основная деятельность местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на всей территории муниципального образования. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления, а также добровольное принятие на себя муниципальным образованием обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения.

В настоящее время в большинстве муниципалитетов отсутствует система измеримых характеристик их качества муниципальных услуг, в связи с чем, затруднена общая объективная оценка деятельности органов местного самоуправления. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за предоставление муниципальных услуг приводит к снижению эффективности муниципального сектора экономики. В муниципальных образованиях не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества.

Существующая организации сети муниципальных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных муниципальных услуг, не соответствует современным демографическим и экономическим тенденциям и не позволяет в полном объеме реализовывать один из ведущих принципов бюджетной системы – эффективность использования бюджетных средств.

В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг. Организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают требованиям эффективного управления.

Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр механизмов и инструментов управления территориальным развитием. Прежде всего, речь идет о выборе конкурентоспособной модели муниципальной экономики, основанной на эффективном распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, об интеграции механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.

Рис. 1.2. Действия органов МСУ по реализации вопросов местного значения

Поскольку муниципальные услуги – сфера деятельности и ответственности органов местного самоуправления, то одним из участников отношений является муниципальное образование. Так как муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то участниками отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги.

Относительно оказания муниципальных услуг необходимо отметить нечеткость формулировок при определении в ФЗ-№ 131 вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований. Закон использует различные термины: «организация», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «обеспечение», «оказание содействия». Попытки толкования данных терминов могут быть самыми различными, что, в конечном счете, затрудняет определение содержания обязательных для предоставления муниципальных услуг в каждом конкретном случае.

Согласно ФЗ-№ 131 к ведению муниципальных образований отнесены 30, 26 и 34 вопросов местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов соответственно[22]22
  ФЗ-№ 131 статьи 14–16.


[Закрыть]. В самом общем виде этот перечень сводится к семи разновидностям (категориям) действий органов местной власти, представленных на рис. 1.2.

Создание условий для предоставления услуг населению предполагает формирование определенных правил и норм, влияющих на процесс оказания этих услуг, с тем, чтобы предоставление определенной услуги стало привлекательным для субъектов рынка услуг.

Чтобы стать предметом управления, услуга должна быть ориентированной на определенную категорию населения и иметь четкие и конкретные характеристики. В то же время деятельность муниципальной власти по созданию условий для предоставления услуг населению может быть представлена следующей схемой (рис. 1.3.):

Рис. 1.3. Схема деятельности органов МСУ по созданию условий для предоставления услуг населению

Решение вопросов местного значения по обеспечению нормальной жизнедеятельности населения муниципального образования подразумевает оптимальное использование бюджетных средств и других имеющихся ресурсов, осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.

Схемы деятельности органов муниципальной власти по предоставлению населению услуг по каждой из категорий действий различны: каждая категория имеет свое толкование. Категории отличаются по уровню ответственности органов МСУ перед населением и по формам организации.

К муниципальным услугам относятся: комплекс жилищных и коммунальных услуг, обеспечение социально-культурных потребностей; обеспечение общественного порядка; обустройство и содержание территории; обеспечение экологического и санитарного благополучия в границах муниципального образования и многие другие. По сути, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования – это целенаправленное увеличение объема и повышение качества муниципальных услуг, оказываемых населению. Из этого складывается, в первую очередь, уровень потребления материальных благ, а значит, уровень и качество жизни населения. Как правило, услуга оказывается за счет бюджета жителям и хозяйственным обществам, ведущим свою деятельность на территории муниципального образования, в рамках вопросов местного значения, переданных государственных полномочий, иных вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, и влечет наступление правовых последствий или возникновение нового документа. Например, разрешения на строительство дома, свидетельства о праве собственности на участок земли и т. п.

Существенным недостатком является отсутствие оценки результативности предоставления муниципальных услуг по сравнению с затратами на их оказание – нет ясности в том, каких результатов удается добиться органу МСУ в муниципальном образовании.

В настоящее время в российском законодательстве нет четко определенных стандартов муниципальных услуг. Не везде в законодательном порядке установлены и региональные стандарты качества на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и организациями в рамках закрепленных за ними полномочий. Указанные стандарты представляют собой лишь минимальные значения объемов предоставления услуг, не учитывающие специфику потребностей населения конкретного муниципального образования.

В целях повышения качества муниципальных услуг во всех МО России целесообразно разработать Положение о муниципальной услуге и другие муниципальные правовые акты, связанные с предоставлением муниципальных услуг.

Расчет объемов расходного обязательства бюджета МО производится на основании объема предоставления соответствующей муниципальной услуги и утвержденного норматива финансовых затрат на ее предоставление и (или) затрат, рассчитанных программно-целевым методом. Сформированная муниципальная услуга подлежит занесению в реестр – ограниченный перечень стандартизированных муниципальных услуг. Ни одна другая услуга, кроме включенных в реестр, не может финансироваться за счет бюджетных средств. По каждой бюджетной муниципальной услуге органам местного самоуправления рекомендуется составлять паспорт (таблица 1.2).[23]23
  Вобленко С.В. «Административные муниципальные услуги и публичные обязательства муниципалитета»/ Журнал «Практика муниципального управления» № 2,2007 с. 76–81


[Закрыть]

Таблица 1.2.

Макет типового паспорта бюджетной муниципальной услуги

Паспорт по каждой муниципальной услуге составляется в целях:

• упорядочения и унификации названия муниципальных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями для определения состава бюджетной услуги и ее характеристики;

• закрепления услуги за конкретным органом местного самоуправления;

• оценки целесообразности существующей бюджетной сети.

Реестр муниципальных услуг формируется на основе паспортов этих услуг. Реестр муниципальных услуг – документ, содержащий регулярно обновляемые сведения о муниципальных услугах, предоставляемых получателям полностью или частично за счет средств муниципального бюджета. Ведение Реестра муниципальных услуг осуществляется в соответствии с принципами:

• Единства требований к определению и включению муниципальных услуг, предоставляемых на территории МО, в Реестр муниципальных услуг;

• Полноты описания и отражения муниципальных услуг в Реестре муниципальных услуг;

• Публичности Реестра муниципальных услуг;

• Обеспечения взаимосвязи ведения Реестра муниципальных услуг с осуществлением бюджетного процесса и формированием расходных обязательств бюджета МО;

• Периодического пересмотра требований к перечню и описанию муниципальных услуг, предусмотренных Реестром муниципальных услуг, в целях повышения их доступности и качества.

Целью формирования реестра муниципальных услуг является определение состава муниципальных услуг, которые должны предоставляться жителям муниципального образования и хозяйствующим субъектам, ведущим свою деятельность на территории МО, обеспечение физических и юридических лиц достоверной информацией о муниципальных услугах, их содержании, органах и организациях, ответственных за их предоставление.

Реестр в обязательном порядке используется при формировании реестра расходных обязательств и составлении ведомственных программ в соответствии с Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в МО.

Муниципальная услуга в Реестре описывается через:

• полное наименование муниципальной услуги;

• категории получателей муниципальной услуги;

• указание главного распорядителя средств бюджета МО, ответственного за оказание муниципальной услуги;

• источник финансирования предоставления муниципальной услуги;

• натуральные показатели оценки муниципальной услуги;

• иные элементы, необходимые для полного описания муниципальной услуги.

Реестр утверждается постановлением Главы МО. Для включения муниципальной услуги в Реестр главные распорядители средств бюджета МО формируют документы, содержащие следующие сведения:

1. обращение о включении соответствующей муниципальной услуги в Реестр с указанием главного распорядителя средств бюджета МО, ответственного за предоставление данной муниципальной услуги;

2. основание для включения муниципальной услуги в Реестр;

3. пояснительную записку, описывающую характер муниципальной услуги, получателей муниципальной услуги, основания и условия её оказания;

4. письменное обоснование необходимости оказания соответствующей муниципальной услуги в случаях, если её предоставление не вытекает непосредственно из федеральных, региональных и местных нормативных правовых актов МО;

5. проект нормативного правового акта, устанавливающего обязательства МО по предоставлению муниципальной услуги в случаях, если её предоставление не вытекает непосредственно из федеральных, региональных и местных нормативных правовых актов.

В Положении МО о Реестре обязательно предусматривается проведение мониторинга муниципальных услуг. Реестр не реже одного раза в год рассматривается на предмет уточнения содержания и описания муниципальных услуг с целью обеспечения максимального удовлетворения потребностей их получателей.

Администрация МО обеспечивает доступность содержащихся в Реестре сведений для любых лиц, в том числе путём размещения электронной версии Реестра в сети Интернет на официальном сайте Администрации МО. Главный распорядитель средств бюджета МО, ответственный за предоставление муниципальной услуги, и организация, непосредственно оказывающая муниципальную услугу, обеспечивают предоставление физическим и юридическим лицам информации о соответствующих муниципальных услугах бесплатно посредством размещения в помещениях, занимаемых органами, ответственными за предоставление муниципальных услуг, выписки из Реестра.

Услуга, попадающая в Реестр, должна давать любому потребителю точную информацию о том, какой орган несет ответственность за ее оказание, какая организация непосредственно ее предоставляет, какая категория получателей может рассчитывать на ее получение, иные параметры, через которые возможно максимально точно описать, "узнать" и оценить бюджетную услугу. Реестр муниципальных услуг должен регулярно обновляться, период обновления должен быть равен периоду среднесрочного финансового планирования.

Муниципальная услуга считается сформированной и подлежит занесению в реестр муниципальных услуг при условии удовлетворения следующим критериям (рис. 1.4.)

Рис. 1.4. Критерии занесения в реестр муниципальных услуг

Учет потребности в предоставлении муниципальной услуги при формировании расходной части бюджета МО, и финансирование соответствующей муниципальной услуги осуществляется при условии включения данной услуги в реестр муниципальных услуг.

Самый простой и удобный для органов местного самоуправления исполнитель муниципальной услуги – муниципальное предприятие или учреждение.

Самый простой и удобный (но, к сожалению, чаще всего и неэффективный) для органов местного самоуправления исполнитель муниципальной услуги – муниципальное предприятие или учреждение. Органы МСУ вправе определять цели, условия и порядок их деятельности, регулировать цены и тарифы на их продукцию и услуги, утверждать уставы и т. д. Муниципальные унитарные предприятия (МУП) в России они выполняют пока подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора и др.

Бесспорно, в деятельности муниципальных предприятий немало положительных сторон, но нельзя не видеть и их существенные недостатки. Главное достоинство муниципальных унитарных предприятий в их постоянной готовности выполнять любое требование власти, потому что они ею учреждены и непосредственно ей подотчетны. В МУПах видится стабильность, устойчивость; большинство из них оказывают либо общественные, либо социально значимые услуги, на что получают дотации из бюджета. Они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль, которого во многих муниципалитетах пока нет.

Надо иметь в виду, что при отсутствии контроля муниципальное предприятие всегда желает быть монополистом в своей сфере деятельности и отрицательно относится к появлению любого конкурента, который, возможно, в состоянии оказывать ту же услугу дешевле и качественнее. В связи с этим, население заинтересовано в создании конкурентной среды для оказания муниципальных услуг с участием предприятий различных форм собственности.

В зарубежных странах муниципалитеты доверяют частным компаниям важнейшие сферы деятельности: городской транспорт, водоснабжение, очистку бытовых стоков и др. Во многих российских городах сегодня также наблюдается острая конкуренция между муниципальным и частным секторами в сфере эксплуатации жилого фонда, вывозе бытового мусора и пр. Опыт показывает, что деятельность частных предприятий ведет к снижению затрат и улучшению качества выполнения муниципальных услуг, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях – и к снижению тарифов. Вместе с тем местные органы власти освобождаются от ряда хозяйственных функций и могут сосредоточить свои усилия на решении стратегических задач. Однако несовершенство нормативно – правовой базы обеспечения деятельности местного самоуправления является серьезным тормозом в обеспечении эффективного предоставления муниципальных услуг населению.

В настоящее время в сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг; качество и объем муниципальных услуг в большей части муниципальных образований не отвечают современным требованиям. Таким образом, построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов реструктуризации муниципального сектора экономики, которая проходит одновременно с Административной реформой в России.