Текст книги "Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации"

Сергей Кирсанов, Валерий Яновский
Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации: монография

Рецензенты:

А.А. Бондарь, канд. экон. наук, исполнительный директор Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области»,

Г.М. Елфимов, д-р филос. наук, проф. СЗИУ РАНХиГС

Сведения об авторах:

Кирсанов Сергей Алексеевич – профессор РГГМУ (Гидромет), заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского института гуманитарного образования, доцент Северо-Западного института управления – филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации", действительный член Муниципальной Академии России, кандидат экономических наук. В недавнем прошлом депутат и председатель постоянной комиссии по городскому хозяйству, финансово-бюджетной комиссии муниципального Совета города Колпино нескольких созывов, Председатель Муниципального Совета города Колпино (СПб).

Автор свыше 300 научных, учебных и методических трудов, публицистических материалов, 20 книг по муниципальному управлению и предоставлению жилищных, коммунальных и муниципальных услуг.

Яновский Валерий Витальевич – кандидат физ-мат. наук, доктор эконом. наук, профессор Северо-Западного института управления – филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Член Совета УМО вузов России по образованию в области менеджмента. Член редколлегий научных журналов «Управленческое консультирование» и «Российского академического журнала», советов по защите докторских и кандидатских диссертаций. Общий объем опубликованных работ в российских и иностранных изданиях более 150 печатных листов. В 2014 г. вошел в топ 50 самых цитируемых ученых России в направлении «Экономические науки»

Введение

Монография дает представление об организации муниципальных услуг в России и существующих проблемах, что позволит продолжить поиск оптимальных путей муниципальной и административной реформ в интересах всего общества. Авторы раскрывают наиболее актуальные вопросы предоставления муниципальных услуг и муниципального управления в муниципальных образованиях России. Исследование позволяет глубже понять сущность и последовательность проводимых преобразований в сфере государственного и муниципального управления, дает представление о том, как продвигалась административная реформа, какие вопросы удалось решить, над чем, еще предстоит серьезно работать. Авторами рассматривается круг вопросов муниципальной и административной реформ, в обсуждении которых они непосредственно участвовали.

Работа по реформированию управления продолжается в настоящее время как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, муниципалитетов, а ее научное обеспечение необходимо для успешного достижения поставленных целей и минимизации ошибок на этом пути. Авторы полагают, что данная книга станет полезна тем, кто будет участвовать в реализации следующих этапов реформ. Поскольку на успех реформ влияет их общественная поддержка, а сами реформы эффективно реализуются усилиями государственных, научных и общественных структур, читателям важно включиться в обсуждение процессов, происходящих в период проведения административной реформы.

Авторы опирались на исследования таких российских ученых и специалистов как Т.Т. Авдеева, Т.Ю. Анопченко, А.А. Васильев, Р.В. Ба-бун, Е.В. Гриценко, М.Ф. Замятина, В.Б. Зотов, Л.М. Кликич, А.Н. Костюков, Ю.В. Кузнецов, С.П. Кюрджиев, С.Н. Леонов, Р.И. Мельникова, А.В. Нестеров, А.Т. Ошурков, С.В. Перфильев, А.П. Пичугин, Н.В. Путило, О.М. Рой, А.А. Сапожников, Э.В. Талапина, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, В.С. Чекалин, А.Е. Шаститко, Н.С. Шашина, Н.А. Шевелева, А.Н. Широков, Е.С. Шомина, Е.С. Шугрина, С.Н. Юркова и др., представленные в научной периодике и монографиях последних десятилетий.

Начало новой фазы реформаторского движения в сфере государственного управления в мире можно отнести к середине 80-х гг. ХХ века. Характерным признаком административных преобразований стала глобальность этого движения, о которой можно говорить в двояком смысле:

1) оно затронуло очень многие страны, различные как по типу политической системы, так и по уровню развития;

2) проводимые реформы преследуют масштабные цели: правительства в ходе реформ заново определяют роль и задачи государства, его отношения с гражданами и общественными институтами.

Современное состояние системы государственного управления в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти отражены в работах современных отечественных ученых – А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Ю.А. Веденеева, А.А. Гришковца, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Н. Медведева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.И. Овчинникова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, С. Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой и других ученых.

В целом книга посвящена предоставлению муниципальных услуг, однако читателю следует обратить внимание на то, что деятельность в данной сфере рассматривается как органическая составляющая муниципального управления. Авторы показывают, что эффективное муниципальное управление немыслимо без прочного научного фундамента: наука позволяет превращать теории в работающие технологии, а также аккумулировать позитивный опыт и делать его доступным для всех муниципальных образований.

Укажем основные проблемы, с которыми сегодня сталкивается в России местное самоуправление. Во-первых, это отсутствие достаточного экономического и кадрового потенциала, который позволил бы в полной мере осуществлять полномочия органов МСУ. Неподготовленный человек не сможет стать эффективным муниципальным чиновником. Эта проблема постепенно решается в регионах страны с помощью программ «Развитие системы государственной гражданской и муниципальной службы», цель которых – совершенствование организации гражданской и муниципальной службы и повышение эффективности исполнения гражданскими и муниципальными служащими своих должностных обязанностей.

Во-вторых, в большинстве муниципальных образований России расходы значительно превышают реальные доходы. Налоги, закрепленные за местными бюджетами, просто не в состоянии обеспечить необходимый уровень финансовых поступлений. В итоге это не способствует заинтересованности органов МСУ в развитии экономики. Такое положение дел приводит к тому, что на местах не могут самостоятельно справиться с решением проблемы предоставления качественных муниципальных услуг.

В-третьих, эффективность реализации полномочий органами МСУ во многом зависит от качества правовой работы на местах. В результате реформирования системы местного самоуправления большое количество местных вопросов теперь регулируется исключительно муниципальными правовыми актами. Поэтому для оптимизации системы муниципального нормотворчества необходимо грамотно организовать ведение реестра муниципальных правовых актов – своевременно пополнять общедоступную базу данных и контролировать законность муниципального нормотворчества.

В-четвертых, достижение высоких темпов экономического роста и общественного развития территории не возможно без организации эффективного взаимодействия органов МСУ с органами государственной власти.

Период развития субъектов муниципального управления сопровождается значительным ростом информационных потоков, связанных с необходимостью получения и обмена достоверной информацией в реальном масштабе времени. По существу, задача повышения эффективности, в первую очередь, определяется возможностями качественного анализа полученной информации, последующей подготовки и принятия решения, а также контроля за его исполнением. Система использования информационных технологий (ИТ) при успешном внедрении сможет стать институциональным источником постоянного совершенствования финансирования общественных услуг, а также повышения их качества и доступности населению. Результаты использования ИТ будут способствовать тому, что муниципальные и государственные услуги станут более прозрачными, эффективными и доступными для каждого жителя страны. А привлечение гражданского общества к управлению страной будет гарантировать легитимность и согласованность проведения систематических реформ.

Применение современных информационных и интернет-технологий позволяет резко повысить качество, достоверность, конфиденциальность и скорость обработки информации, обеспечить доступ в режиме «on-line» к различным базам данных и преобразование информации в любую документальную форму для последующего использования или хранения. Правительством России предусмотрена разработка в рамках проекта долгосрочной целевой программы "Информационное общество (2011–2020 годы)" мероприятий, направленных на продолжение формирования в Российской Федерации электронного правительства в 2011–2018 годах. Программа имеет несколько основных направлений, самыми известными из которых являются «электронное правительство» и электронный документооборот.

Основными приоритетами формирования «электронного правительства», как известно, являются:

• развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий. Развитие сайтов государственных органов в сети Интернет. Создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности государственных органов и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде,

• предоставление государственных услуг с использованием современных информационно-коммуникационных технологий: с использованием сети Интернет и на основе многофункциональных центров. Многофункциональные центры создаются для обеспечения предоставления комплекса взаимосвязанных между собой государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по принципу «одного окна»,

• повышение уровня квалификации и профессиональной подготовки работников органов муниципального управления,

• повышение уровня информирования граждан властью, включая сеть Интернет.

Отметим, что процессы информирования и разъяснения информации отличаются. На сегодняшний день муниципальная власть регионов страны зачастую информирует, обеспечивая наличие информации в доступных местах, но не разъясняет. Разъяснение информации для населения – это процесс декодификации информации, понятной простому, не подготовленному гражданину. Мы предлагаем во главу угла поставить не просто наличие информации в доступных местах, изложенной в существующем формате административных регламентов, правил и т. п., а обеспечение знания граждан через удобное, декодифицированное изложение административных регламентов.

Повышение интереса населения к деятельности органов местного самоуправления позволит изменить в лучшую сторону исполнение мероприятий, направленных на рост качества и повышения доступности муниципальных (государственных) услуг, снижение административных барьеров и количества обращений в органы власти для получения услуг и т. д. Названные цели реализуются в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральным законом № 210-ФЗ) в рамках «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы»[1]1
  Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 № 1021-р


[Закрыть], посредством:

1. Обеспечения доступа гражданам к информации о муниципальных (государственных) услугах. В настоящее время сформированы реестры муниципальных услуг (функций) и информация об услугах, предоставляемых органами местного самоуправления, размещается в местах предоставления услуг, на сайтах органов местного самоуправления, а также в региональных информационных системах «Портал государственных и муниципальных услуг (функций)» и федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Кроме того, с использованием названных информационных систем граждане могут не только ознакомиться с правилами получения интересующих их услуг, но и скачать формы заявлений, бланки иных документов, в отдельных случаях в электронной форме направить заявление для получения услуги в электронной форме. Поэтому органам МСУ необходимо поддерживать в актуальном состоянии информацию о предоставляемых услугах.

2. Обеспечения регламентации порядка предоставления муниципальных (государственных) услуг. В соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ муниципальные (государственные) услуг должны предоставляться в соответствии административными регламентами, которые должны быть утверждены до 01 июля 2012 года. В одном из первых указов Президент В.В. Путин поставил задачу повысить уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году – не менее 90 процентов; а также увеличения количества граждан, получающих государственные и муниципальные услуги по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 году – не менее 90 процентов.[2]2
  Указ Президента РФ от 7.5.13 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»


[Закрыть]

3.3. Организации межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении муниципальных (государственных) услуг, то есть исполнение требования Федерального закона № 210-ФЗ о запрете требовать от заявителей представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также подведомственных им государственных и муниципальных учреждениях. В дальнейшем все муниципальные образования страны перейдут на электронный обмен документами при предоставлении муниципальных (государственных) услуг. Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году достигнет 70 процентов. В рамках названного направления органам местного самоуправления необходимо обеспечить исполнение требования Федерального закона № 210-ФЗ, а также создание технических возможностей для обмена информацией в электронной форме.

4.4.Ещё одно направление – повышение качества и доступности, предоставляемых населению услуг, в том числе и через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ), работающие по принципу «единого окна». В рамках названного направления органам МСУ необходимо обеспечить увеличение количества государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ, а также сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 году – до 15 минут. Президентом России Правительству поставлена задача обеспечить введение административного наказания в виде дисквалификации за грубое или неоднократное нарушение государственными и муниципальными служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, а также за грубое нарушение ими порядка проведения проверочных и иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций; расширить участие граждан и организаций в формировании стандартов предоставления государственных услуг и контроле за их исполнением; разработать новые механизмы формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации.

Научно-практическая направленность книги представляет интерес для самого широкого круга лиц – депутатов, муниципальных и государственных служащих, работников муниципальных и государственных организаций и учреждений. Она будет также полезна преподавателям, магистрантам и бакалаврам.

Авторы приносят благодарность рецензентам, а также д.э.н., проф. Маргарите Федоровне Замятиной, д.э.н., проф. Анопченко Татьяне Юрьевне, д.ю.н., проф. Елене Владимировне Гриценко, д.т.н., проф. Евгению Петровичу Истомину, к.т.н., Действительному государственному советнику Российской Федерации 3 класса Андрею Тихоновичу Ошуркову, главе Кондопожского муниципального района Республики Карелия Олегу Алексеевичу Панову, советнику Губернатора Ленинградской области Вячеславу Леонидовичу Санину за ценные замечания и предоставленные материалы, позволившие улучшить и обогатить эту книгу.

Авторы будут благодарны за предложения и замечания, которые будут высказаны читателями. Надеемся, что данная монография будет востребована в среде профессиональных управленцев как практическое руководство в достижении главной цели – повышения качества жизни населения.

Глава 1. Основы организации управления муниципальными услугами

1.1. Понятие и виды муниципальных услуг

Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг является важнейшей частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально– экономических процессов, происходящих на местном уровне.

Муниципальная услуга как вид публичных услуг является базовым элементом, клеткой муниципальной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.

Построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов муниципальной реформы. Несмотря на то, что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, преобразования затрагивают лишь отдельные подсистемы муниципальной экономики, что усугубляется незавершенностью процессов разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления.

Многообразие определений услуги вызывает сложности с определением состава сферы услуг, т. е. комплекса предприятий, учреждений, организаций и видов деятельности, занятых производством всего многообразия услуг. Права граждан России, продекларированные в Конституции РФ, реализуются через предоставление услуг населению. Ответственность за предоставление ряда услуг, в соответствии с действующим законодательством, несут органы местного самоуправления. Под услугой понимают деятельность или результат взаимодействия исполнителя и потребителя, целью которых является удовлетворение тех или иных потребностей.

Современный экономический словарь дает определение: «Сфера услуг – совокупность отраслей экономики, предоставляющих услуги населению. В сферу услуг принято включать культуру, образование, здравоохранение, бытовое обслуживание, пассажирский транспорт и связь, рекреационные услуги, общественное питание».[3]3
  Современный экономический словарь.
  http://slovari.yandex.ru/dict/economic/article/encid=economic


[Закрыть]

Гренроос К. считает, что «услуга – процесс, включающий серию (или несколько) неосязаемых действий, которые по необходимости происходят при взаимодействии между покупателями и обслуживающим персоналом, физическими ресурсами, системами предприятия-поставщика услуг».[4]4
  Gronroos C. Service Management and Marketing. West Sussex. 2000. p.115


[Закрыть]

Согласно Межгосударственному стандарту ГОСТ 30335-95/ ГОСТ Р 50646-94 "Услуги населению. Термины и определения", предоставление услуги определено как деятельность исполнителя услуги, необходимая для обеспечения выполнения услуги. При этом под исполнителем услуги понимается предприятие, организация или предприниматель, оказывающие услугу потребителю, а под потребителем – гражданин, получающий, заказывающий либо имеющий намерение получить или заказать услуги для личных нужд. В качестве основания предоставления услуги в общем виде, согласно стандарту, выступает заказ на услугу – договор между потребителем и исполнителем услуги, определяющий юридические, экономические и технические отношения сторон.

Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определяет услугу как результат непосредственного взаимодействия Поставщика услуги и Потребителя услуги, а также собственной деятельности Поставщика услуги и деятельности во взаимодействии Поставщиков услуг по реализации своих функций в пределах установленных полномочий по удовлетворению потребности физических, юридических лиц либо их уполномоченных представителей (далее – Потребители услуг), выраженной в обращении (запросе) в устной или письменной форме, в том числе в электронном виде по предоставлению государственной или муниципальной услуги. Обслуживание, предоставление (оказание) Услуги – самостоятельная деятельность Поставщиков услуг, а также деятельность Поставщиков услуг во взаимодействии, в том числе с Потребителями услуг во время предоставления Услуг[5]5
  Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.07.2011)


[Закрыть].

Серьезное внимание в мире уделяется качеству предоставляемых услуг. Анализ практики маркетинговых исследований в сфере услуг показывает все возрастающий акцент на исследованиях соблюдения стандартов качества предоставления услуг, а именно того, что клиенты хотят получить, а так же каковы мотивы покупательского поведения[6]6
  Boulding, W., A Dynamic Process Model of Service Quality: From Expectations To Behavioral Intentions // Journal of Marketing Research. – 30 (February), 2003. – Рр. 7—27.


[Закрыть].

Предоставление услуг осложняется наличием ряда свойств, отличающих их от товара и создающих проблемы при определении критериев и методов управления этими услугами. Большинство исследователей, выделяя общие характеристики услуг, относит к ним:[7]7
  Песоцкая Е.В. Маркетинг услуг: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2000. с. 17–19; Хаксевер К., Рендер Б., Рассел Р., Мердик Р. Управление и организация в сфере услуг, 2-е изд. / Пер. с англ. под ред. В.В. Кулибановой. – СПб.: Питер, 2002. с. 39–42; Симионов Ю.Ф. Учебное пособие «Экономика города». Ростов-на-Дону, Изд. Март, 2006, с.65


[Закрыть]

• неосязаемость услуги;

• неразрывность производства и потребления услуги – оказать услугу можно только тогда, когда поступает заказ или появляется клиент;

• изменчивость услуги, заключающаяся, прежде всего, в непостоянстве ее качества;

• неспособность услуг к хранению (свойство несохраняемости).

Данные характеристики услуг могут показаться достаточно корректными, однако отличие товара от услуги не всегда очевидно. При этом предоставление услуг не противопоставляется производству продукции. В действительности почти всегда приобретение товаров сопровождается сопутствующими услугами и почти каждое приобретение услуг сопровождается сопутствующими товарами. Следовательно, для понимания различий между товарами и услугами необходимо осознать, что они не являются антиподами, но скорее представляют собой две области одного континуума.

В термин «муниципальные услуги» авторы вкладывают разный смысл. Зотов В.Б. дает следующее определение муниципальных услуг – услуги, которые должны предоставляться в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы МСУ несут ту или иную меру ответственности[8]8
  Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. Учебник для вузов. -2-е изд., доп. и перер. – М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006.


[Закрыть].

Ряд авторов отмечает, что термин «муниципальный» означает не форму собственности, а местный характер услуг.[9]9
  Бабун Р.В. Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики: Учебное пособие. – М.: Московский общественный научный фонд, 2001. – с. 11.


[Закрыть] При этом не конкретизируется, что понимается под местным характером услуг, то есть, не определены критерии отнесения услуг к муниципальным.

Другие авторы под муниципальными услугами понимают лишь один из способов донесения услуг населению.[10]10
  Местное самоуправление в современной России: основы муниципальной экономики / Под ред. М.Б. Горного. – М.: Санкт-Петербургский гуманитарнополитологический центр «Стратегия»; Издательство «Весь мир», 2000. – с. 65.


[Закрыть] При этом доставка услуг осуществляется органом МСУ, использующим своих служащих. В качестве примера рассматривается деятельность муниципальных предприятий. В этом случае муниципальные услуги идентифицируются с услугами, предоставляемыми населению муниципальными предприятиями и критерием отнесения к категории муниципальных услуг является форма собственности производителя услуг.

В Бюджетном кодексе[11]11
  БК РФ ст.6


[Закрыть] дается следующее определение государственных и муниципальных услуг: «Государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам – услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), установленным в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления)».

В ФЗ-№ 131 муниципальные услуги определяются как услуги, оказываемые жителям на территории муниципального образования, частично или полностью финансируемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предоставление которых направлено на решение вопросов жизнеобеспечения местного населения.

Федеральный закон № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"[12]12
  Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.07.2011) // «Собрание законодательства РФ», 02.08.2010, N 31, ст. 4179.


[Закрыть] (далее – ФЗ-№ 210) в п.2 ч. 1 ст. 2 определяет понятие муниципальной услуги следующим образом: «муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее – муниципальная услуга), – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ и уставами муниципальных образований».

Мы не раз будем упоминать и государственную услугу, поэтому приведем ее определение в том же ФЗ-№ 210: «государственная услуга – предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – государственная услуга), – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».

Борисов А.Н. по этому поводу пишет: «"муниципальная услуга" – муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления. При этом следует учитывать, что согласно ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона юридико-техническим сокращением "органы местного самоуправления" в данном Законе обозначаются местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия»[13]13
  Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011. 192 с. С. 4.


[Закрыть].

Термин «муниципальные услуги» по мнению Акимовой Н.А. и Муллагалеевой З.З. вводится для разграничения услуг, которые производятся для населения организациями, не зарегистрированными на территории муниципального образования, а также другими органами государственного и муниципального управления и услуг, обеспечивающими жизнедеятельность населения на территории данного муниципального образования».[14]14
  Акимова Н.А. Муниципальные услуги: формирование системы управления/ Н.А.Акимова, З.З.Муллагалеева. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. с. 8.


[Закрыть]

На наш взгляд, в широком смысле под муниципальной услугой следует понимать услуги, обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения. Муниципальные услуги представляют собой совокупность процесса и результата целевой деятельности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования по удовлетворению конкретной социальной потребности жителей муниципального образования, а также сопутствующие товары, работы, услуги, без использования которых невозможно надлежащее производство муниципальной услуги.

Такая трактовка позволяет выявить ряд существенных для управления развитием территории характеристик:

• она четко определяет целевую направленность системы муниципальных услуг, управляющего субъекта и конечных пользователей.

• вполне очевидно, что ряд целей социально-экономического развития муниципального образования носят межведомственный характер, и их реализация включает в себя удовлетворение потребностей населения путем предоставления определенного набора услуг.

• поскольку результативное управление расходами бюджета МО в значительной степени характеризуется эффективным предоставлением муниципальных услуг, то и акцент на финансировании за счет средств местного бюджета связан с сущностью муниципальных финансов как сводного ресурсного источника обеспечения муниципальных услуг.

Известно, что муниципальные услуги сопряжены друг с другом, и развитие одних видов услуг позволит развивать другие виды услуг, то есть получить мультипликативный эффект. И лишь комплексное развитие всех видов услуг может явиться фактором повышения качества жизни населения и инвестиционной привлекательности муниципального образования.

Формирование муниципальных услуг должно осуществляться администрациями МО в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (далее – ВМЗ).

Деятельность органов МСУ по оказанию услуг населению включает предоставление бюджетных и административных муниципальных услуг и публичных обязательств. По мнению Вобленко С.В. бюджетная муниципальная услуга – конечное благо, удовлетворяющее важнейшие материальные и социальные потребности получателя услуги:

1. предполагает получение конкретного "конечного блага", которое может быть напрямую оценено получателем.

2. является пакетом конечных благ, находящихся в неразрывной связи друг с другом.[15]15
  Вобленко С.В. «Административные муниципальные услуги и публичные обязательства муниципалитета»/ Журнал «Практика муниципального управления» № 2,2007 с. 76–81


[Закрыть]

Административная муниципальная услуга – правоотношение, осуществляющееся посредством совершения в определенной последовательности действий и (или) принятия определенных решений, и выражающееся во взаимодействии исполнительного органа, оказывающего муниципальную услугу, с получателем муниципальной услуги.

Существующие системы классификации муниципальных услуг не в полной мере отражают комплексный характер воздействия данного вида деятельности на внутреннее состояние муниципального образования, делая упор на частные характеристики конкретных видов муниципальных услуг, что не позволяет рассматривать их как единое целое, направленное на реализацию главной цели развития муниципальных образований – обеспечению качества жизни местного населения.

Органы местного самоуправления должны учитывать разнообразное проявление указанных свойств при разработке методологии управления муниципальными услугами. Например, наличие такого свойства муниципальных услуг, как непостоянство качества (покупатель, приобретая услугу, испытывает более сильный риск, чем при покупке какого-либо физического товара), увеличивает значение реализации органами местного самоуправления функции контроля предоставления муниципальных услуг (например, ужесточение требований при выдаче разрешения на предоставление тех или иных видов муниципальных услуг и т. д.). Однако проблема заключается в том, что свойства муниципальных услуг сложно описать количественными параметрами, а соответственно и проанализировать их проявление при оказании разных видов муниципальных услуг.