Текст книги "Презумпции и принципы в конституционном праве Российской Федерации"

На основании изложенного, и в связи с тем, что рассматриваемая нами презумпция конституционности нормативных правовых актов играет важнейшую роль в российском конституционном праве, считаем обязательным прямое нормативное закрепление данной презумпции в отечественном законодательстве. Принимая во внимание то, что в соответствии с ч. 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд осуществляет свою деятельность только на основании Конституции и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», прямое закрепление правовой презумпции конституционности нормативных правовых актов представляется возможным именно в данном Федеральном конституционном законе, дополнив его отдельной статьей под названием «Презумпция конституционности нормативных правовых актов» следующего содержания: «Нормативный правовой акт, принятый в Российской Федерации, считается соответствующим Конституции Российской Федерации до того момента, пока его несоответствие Конституции Российской Федерации не будет установлено решением Конституционного Суда Российской Федерации». Данной статьей предлагается дополнить первую главу «Общие положения» первого раздела «Организация Конституционного Суда Российской Федерации и статус судей» Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Рассматривая взаимосвязь правового принципа и правовой презумпции конституционности нормативных правовых актов, следует отметить, что такая взаимосвязь, так же как и взаимосвязь других правовых принципов и презумпций, с нашей точки зрения, выражается в нижеследующих положениях:

– без установления правового принципа нет необходимости закрепления правовой презумпции. Таким образом, если Конституция Российской Федерации не содержала бы положений, закрепляющих принцип конституционности нормативных правовых актов, то отсутствовала бы в отечественном конституционном праве и презумпция конституционности нормативных правовых актов. Отметим, что обратная взаимосвязь невозможна, т. е. появление правового принципа в любом случае первоочередное. Очевидно, что наличие правового принципа является основанием для появления правовой презумпции;

– также взаимосвязь правового принципа и правовой презумпции заключается в том, что правовая презумпция предполагает соблюдение корреспондирующего ей правового принципа до момента опровержения такого предположения. С одной стороны, правовая презумпция освобождает от необходимости установления соблюдения корреспондирующего ей принципа при возникновении тех или иных правоотношений, с другой стороны, без возможности подвергнуть сомнению соблюдение правового принципа вряд ли можно рассчитывать на его беспрекословное исполнение участниками правоотношений. Так, презумпция конституционности нормативных правовых актов дает возможность опровергнуть конституционность нормативного акта Конституционным Судом Российской Федерации. Возможность опровержения конституционности нормативного акта Конституционным Судом Российской Федерации не только является существенной гарантией прав и свобод человека и гражданина от произвола государственных органов, но и поддерживает действенность и авторитет конституционных установлений;

– правовой принцип наполняет презумпцию своим правовым содержанием и ограничивает ее этим содержанием. Это означает, что предположение, содержащееся в правовой презумпции, не может выходить за рамки требований положений корреспондирующего ей принципа, т. е. правовая презумпция не может предполагать соблюдение субъектами правоотношений любых других условий, кроме тех, которые определены корреспондирующим ей принципом. Таким образом, во-первых, презумпция конституционности нормативных правовых актов не может быть опровергнута в Конституционном Суде Российской Федерации в случае соблюдения субъектами нормотворчества положений принципа конституционности нормативного правового акта, а во-вторых, данная презумпция не предполагает соблюдения субъектами нормотворчества каких-либо иных положений, за исключением тех, которые определены данным принципом;

– также представляется возможным отметить взаимосвязь правового принципа и презумпции, основанную на их нормативном закреплении. В отличие от конституционных принципов практически все презумпции в конституционном праве не имеют прямого нормативного закрепления. Стоит отметить, что подобное положение вещей, связанное с отсутствием прямого нормативного закрепления презумпций, рано или поздно может привести к правовым спорам относительно их правового смысла и содержания в конституционном праве. Вместе с тем следует отметить, что в большинстве случаев правовой принцип – это сложная структура, которая может состоять из нескольких самостоятельных принципиальных положений, отраженных в законодательстве. Представляется, что прямое закрепление презумпции конституционности нормативных правовых актов сделает ее взаимосвязь с принципом конституционности нормативных правовых актов более прозрачной и понятной всем участникам конституционных и любых других правоотношений при исследовании аспектов, связанных с конституционностью положений нормативных правовых актов.

Раздел 4
Принцип и презумпция конституционности деятельности органов власти и должностных лиц и их взаимосвязь

Изучая правовой принцип конституционности деятельности органов власти и должностных лиц отметим, что данный принцип является одной из составляющих правового принципа конституционности деятельности участников конституционных правоотношений. Соответственно, данный принцип распространяется на органы государственной власти (федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления и должностных лиц.

Рассмотрим критерии конституционности деятельности органов власти и должностных лиц.

В связи с тем, что правовое закрепление указанного принципа в целом идентично правовому закреплению принципа конституционности деятельности участников конституционных правоотношений, мы остановимся на положении ст. 15 Конституции Российской Федерации, которое закрепляет обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц соблюдать Конституцию Российской Федерации. Соответственно, под конституционностью деятельности органов власти и должностных лиц понимается такое правовое установление, при котором эти органы власти и должностные лица обязаны строго следовать положениям Конституции Российской Федерации и исключать любую возможность их нарушения посредством любой своей деятельности.

Для четкого определения действий, от совершения которых следует воздерживаться должностными лицами органов власти, чтобы оставаться в рамках соблюдения принципа конституционности их деятельности, необходимо рассмотреть по отдельности правовой статус всех органов власти и должностных лиц, которые являются элементами. Мы отметим лишь общие критерии, которых, с нашей точки зрения, следует придерживаться абсолютно всем без исключения органам власти и должностным лицам.

Прежде всего это принятие нормативных правовых актов и совершение деяний, не противоречащих Конституции Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, соблюдение всей совокупности конституционных принципов. Представляется, что в основе деятельности должностных лиц органов власти всех уровней должно быть не только желание формально исполнять свои обязанности в установленном законом и иными правовыми актами порядке исходя из понимания того, что это тот необходимый минимум, который позволит им соответствовать занимаемой должности, но и понимание того, что должностные лица являются как гражданами Российской Федерации, так и представителями власти, авторитет которой должен быть всегда подкреплен надлежащими моральными и нравственными качествами.

В связи с тем, что по различным причинам деятельность органов власти и их должностных лиц может нарушить принцип конституционности их деятельности, то очевидна объективная необходимость использования в отношении такой деятельности правовой презумпции ее конституционности.

Рассматривая презумпцию конституционности деятельности органов власти и должностных лиц, обратим внимание на то, что все презумпции в конституционном праве тем или иным образом взаимосвязаны между собой. Презумпция конституционности деятельности органов власти и должностных лиц непосредственно связана с презумпцией добросовестности участников конституционных правоотношений и с уже рассмотренной презумпцией конституционности нормативных правовых актов.

Настоящая презумпция предполагает соблюдение органами власти и должностными лицами принципа конституционности, которое обеспечивается посредством исполнения этими органами власти и должностными лицами своих полномочий строго в соответствии с установлениями Конституции Российской Федерации. Таким образом, вне зависимости от правового статуса и компетенции органов власти и должностных лиц основой их законного существования в Российской Федерации является соблюдение ими правового принципа конституционности. Данная правовая презумпция распространяется на все органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также на всех государственных и муниципальных служащих.

Как верно указывает в своей работе И. В. Сухинина, – «реализовывать конституционные нормы государственной власти невозможно без допущения факта соответствия ее деятельности и должностных лиц Конституции и текущему законодательству Российской Федерации, пока не доказано иное»[135]135
  Сухинина И. В. Указ. соч. С. 75.


[Закрыть]. Также этот автор отмечает, что «высокая степень вероятности данного вывода основана на том, что государственные органы в своей деятельности руководствуются, прежде всего, имеющими основополагающее значение конституционными предписаниями о верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов и их преимущественном действии».[136]136
  Там же. С. 75.


[Закрыть]

Отсутствие прямого закрепления рассматриваемой презумпции конституционности деятельности органов власти и должностных лиц в конституционных положениях не является фактом, указывающим на отсутствие данной презумпции в конституционном законодательстве. Если предположить обратное и представить, что деятельность органов власти и должностных лиц в Российской Федерации будет основываться на презумпции несоответствия Конституции Российской Федерации такой деятельности, то моментально нарушаются все основы российского конституционализма. Исходя из того, что под конституционализмом понимается система идей и взглядов, в которых воплощены представления о конституционном государстве, их конституционное оформление, а также политико-правовая практика реализации таких идей и закрепляющих их норм[137]137
  Богданова Н. А. Указ. соч. С. 164.


[Закрыть], то предположение о неконституционности деятельности органов власти и их должностных лиц нарушит не только положения Конституции Российской Федерации, но и все принципы построения российской модели конституции, а также требования норм международных актов, в соответствии с которыми разрабатывалась и принималась Конституция Российской Федерации. В связи с этим можно с уверенностью утверждать, что презумпция конституционности деятельности органов власти и должностных лиц исходит из положений и идей, заложенных в Конституции Российской Федерации.

Для целей исследования настоящей правовой презумпции следует обратить внимание на то, что именно подразумевается с правовой точки зрения под терминами «орган власти» и «должностное лицо». До принятия 2 мая 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в правовой литературе и законодательной базе существовали различные трактовки понятия должностного лица. Так, В. А. Виноградов указывает, что «должностное лицо – понятие комплексное и может в зависимости от правоотношения, в котором оно участвует, пониматься как узко, так и достаточно широко»[138]138
  Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 192.


[Закрыть]. Признанное Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»[139]139
  Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.


[Закрыть] утратившим силу Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10 от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»[140]140
  Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 2.


[Закрыть] содержало расширенную, на наш взгляд, формулировку понятия должностного лица, которое заключается в занятии лицом постоянно или временно в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, независимо от формы собственности, в кооперативных, общественных организациях, объединениях должности, связанной с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо исполнение таких обязанностей по специальному полномочию. С принятием Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в ст. 4 данного Федерального закона было введено следующее понятие должностного лица: «Должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления». Представляется, что в соответствии с указанным определением термина должностного лица и в рамках рассматриваемой правовой презумпции конституционности деятельности органов власти и должностных лиц речь идет о государственных и муниципальных служащих. Как следует из ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в систему государственной службы входит:

– государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации;

– военная служба;

– правоохранительная служба.

Указанный Федеральный закон в ст. 3 содержит ряд принципов построения и функционирования системы государственной службы, среди которых находится принцип законности. Данный принцип законности включает в том числе и принцип конституционности деятельности государственных служащих.

Что касается уровня местного самоуправления, то согласно ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. В данном определении также содержится ссылка на правовой принцип законности, который, как и в случае с государственной службой, указывает на обязанность муниципальных служащих соблюдать законодательство Российской Федерации, включая Конституцию Российской Федерации.

Обратимся к термину «орган власти». В данном случае речь пойдет об органах государственной власти и органах местного самоуправления. Согласимся с тем мнением, что «государственный орган, как правило, характеризуется тем, что осуществляет в установленном порядке функции государства, определенным образом внутренне организован и наделен установленной компетенцией, финансируется из соответствующего бюджета и обладает государственно-властными полномочиями, что предполагает принятие им юридически значимых решений, а также их исполнение, включая возможность применения в этих целях государственного принуждения»[141]141
  Виноградов В. А. Указ. соч. С. 153.


[Закрыть]. К федеральным органам государственной власти относится Президент России, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, иные органы. К органам государственной власти субъектов Российской Федерации относятся их законодательные (представительные) органы государственной власти, главы исполнительной власти и иные органы. Рассматривая местное самоуправление, отметим, что к органам местного самоуправления относятся органы, предусмотренные уставами муниципальных образований, а также местным законодательством.

Презумпция конституционности деятельности органов власти и должностных лиц содержит несколько признаков, позволяющих говорить об аспектах не соответствующей Конституции Российской Федерации деятельности должностных лиц:

во-первых, не соответствующее Конституции Российской Федерации деяние (действие или бездействие) в одном случае могло быть преднамеренным;

во-вторых, должностное лицо могло находиться в добросовестном заблуждении или неведении.

Таким образом, презумпцию конституционности деятельности органов власти и должностных лиц следует обозначить как предположение о соответствии Конституции Российской Федерации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц (государственных и муниципальных служащих).

Данная правовая презумпция не имеет прямого закрепления в законодательстве. Косвенным закреплением указанной презумпции может служить положение ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в которой указывается, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации. На существование рассматриваемой презумпции в своем Особом мнении к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. № 19-П указывал судья Конституционного Суда Российской Федерации Б.С. Эбзеев[142]142
  Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Б. С. Эбзеева «По делу о проверке ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области». Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. № 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 1.


[Закрыть]. Презумпция соответствия деятельности федеральных органов государственной власти Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, которая закреплена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П[143]143
  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1.


[Закрыть], является проявлением рассматриваемой презумпции по отношению к деятельности федеральных органов государственной власти. Тем самым указанное постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П является еще одним источником, подтверждающим правовое закрепление презумпции конституционности деятельности органов власти и должностных лиц.

Отсутствие прямого нормативного закрепления презумпции конституционности деятельности органов власти и должностных лиц, как и в случаях с остальными презумпциями в конституционном праве Российской Федерации, не свидетельствует ни об отсутствии данной правовой презумпции в конституционном праве, ни о наличии презумпции неконституционности деятельности органов власти и должностных лиц. Предположение презумпции неконституционности деятельности органов власти и должностных лиц в отечественном конституционном праве при наличии действующей Конституции Российской Федерации невозможно, поскольку такая презумпция нарушила бы основополагающий принцип конституционности деятельности органов власти и должностных лиц и иные конституционные положения, которые характеризуют Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство, обязанное обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и другие конституционные ценности.

Резюмируя изложенное, правовую презумпцию конституционности деятельности органов власти и должностных лиц можно определить как косвенно закрепленное в правовых нормах предположение, в соответствии с которым деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц (государственных и муниципальных служащих) признается соответствующей положениям Конституции Российской Федерации, если иное не установлено в определенном законодательством порядке.

Эту правовую презумпцию в соответствии с классификацией правовых презумпций целесообразно охарактеризовать как правовую (исходит из положений Конституции Российской Федерации и отражается в решениях Конституционного Суда Российской Федерации), косвенно закрепленную в законодательстве (отсутствует прямое нормативное закрепление), отраслевую (относится к конституционным правоотношениям), которая играет роль базовой презумпции для всех отраслей права. Презумпция конституционности деятельности органов власти и должностных лиц выведена путем истолкования Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации.

И. В. Сухинина определяет данную правовую презумпцию как материальную презумпцию очевидного факта или имеющего высокую степень вероятности факта соответствия деятельности государственных органов Конституции.[144]144
  Сухинина И. В. Указ. соч. С. 75.


[Закрыть]

Таким образом, опровержение презумпции конституционности деятельности органов власти и должностных лиц подтверждает нарушение должностными лицами и/или органами власти принципа конституционности их деятельности, что, в свою очередь, может повлечь за собой конституционную и иную ответственность для таких органов власти и/или должностных лиц.

Прямое нормативное закрепление данной презумпции и ее комплексное изучение крайне необходимы, поскольку это позволит, с одной стороны, повысить уровень ответственности должностных лиц всех органов власти при осуществлении ими своих полномочий, а с другой стороны, выработать четкие критерии применения данной правовой презумпции на практике. Отсутствие прямого нормативного закрепления презумпции конституционности деятельности органов власти и должностных лиц может создать определенные правовые коллизии, связанные с различной трактовкой данной презумпции участниками правоотношений всех видов и уровней.