Текст книги "Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства"

1. Дайте определение земельных правоотношений.

2. В чем заключается особенность земельных ресурсов как объекта общественных отношений?

3. Перечислите основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений.

4. Дайте определение понятия нормативного акта и охарактеризуйте структуру правовой нормы.

5. Перечислите объекты земельных правоотношений и дайте их характеристику.

6. Какие лица могут участвовать в земельных правоотношениях?

7. Дайте определение понятия юридического лица.

8. Охарактеризуйте земельную правосубъектность.

9. Дайте определение понятия земельного участка. В каких случаях он образуется?

10. Что такое искусственные земельные участки? В каких случаях они создаются?

11. Как складывались и регулировались земельные отношения в дореволюционной России?

12. В чем особенности земельного законодательства советского периода?

13. Охарактеризуйте земельную реформу 90-х гг. ХХ в. и ее основные результаты.

14. В чем состоит основная особенность правового регулирования земельных отношений в период 1992–1993 гг.?

Глава 2
Земельное право в отечественной правовой системе

Правовое регулирование связанных с землей общественных отношений имеет многовековую историю. Однако в качестве самостоятельной правовой отрасли земельное право является относительно молодым. Так, в западном обществе специальные законы о земле стали приниматься примерно с конца XIX в. Их содержание изначально регулировало частноправовые аспекты земельных отношений, первое время и под земельным правом понимались относящиеся к земле нормы частного права. Но к середине ХХ столетия возросла роль императивных норм в земельно-правовом регулировании (как следствие дефицита пригодных для хозяйственного использования земельных ресурсов и ухудшения экологии). В результате постепенно сформировалось земельное право как комплексная правовая отрасль, включающая в себя и частноправовые, и публично-правовые нормы, регулирующие правоотношения по поводу земли.

Формирование же отечественного земельного права произошло иначе. После революции 1917 г., когда произошла национализация земли и ее полное исключение из гражданского оборота, нормы частного права больше не могли применяться по отношению к земле. В результате сравнительно быстро (уже в 1922 г. был принят первый в нашей стране Земельный кодекс) возникло достаточно специфичное советское земельное право. Оно предусматривало в основном императивный характер правового регулирования земельных отношений.

В ходе реформ 1990-х гг. ключевые принципы советского земельного права были пересмотрены: введены многообразие форм собственности на землю, платность землепользования, расширилась сфера действия частноправовых регуляторов. Кроме того, поскольку тогда же земля была признана недвижимым имуществом, то регулирование имущественных отношений по поводу земли оказалось в сфере гражданского права (что не допускалось в советский период).

Современное земельное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере использования и охраны земли (земельные отношения). Целью такого регулирования является рациональность использования земельных ресурсов, охрана жизни и здоровья человека при таком использовании, а также обеспечение сочетания интересов общества и законных интересов физических и юридических лиц при землепользовании.

Предметом земельного права являются такие волевые общественные отношения, связанные с использованием и охраной земель, которые необходимо и возможно урегулировать правовыми методами.

Метод земельного права носит комплексный характер и предусматривает сочетание публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) регулирования. Императивно в земельном праве урегулированы вопросы, связанные с управлением земельным фондом, охраной и учетом земель, платой за землю и ряд других, а диспозитивно – такие отношения по поводу земли, участники которых обладают определенной самостоятельностью и равноправны (например, при заключении земельно-правовых сделок).

Земельное право взаимосвязано сразу с несколькими правовыми отраслями.

В первую очередь это гражданское право, которое регулирует имущественные и личные неимущественные отношения граждан и юридических лиц. Поскольку объектом таких отношений являются в том числе и земельные участки, то вопрос о разграничении между земельным и гражданским правом в земельных отношениях отдельно урегулирован в законодательстве:

отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (т. е. земельные отношения), регулируются земельным законодательством;

имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Таким образом, при регулировании имущественных отношений по поводу земли земельное право выступает как специальное по отношению к гражданскому, уточняя некоторые его положения (детализируя, а порой и корректируя их). Такое уточнение в актах земельного законодательства положений гражданского законодательства проявляется:

в установлении степени оборотоспособности земельных участков (именно ЗК РФ прямо указывает, какие земельные участки изъяты из оборота и какие ограничены в обороте);

запрете для ряда лиц возможности обладать земельными участками на праве собственности;

ограничении общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут принадлежать одному частному лицу на праве собственности. Причем такое ограничение является исключением из общего правила частного права о том, что количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются (п. 2 ст. 213 ГК РФ). Но указанная норма ГК РФ содержит также и оговорку о том, что в тех случаях, когда это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, то соответствующие ограничения могут быть установлены законом;

дополнительных условиях совершения ряда сделок с земельными участками и земельными долями (купля-продажа, аренда).

Тесно связано земельное право с административным правом, определяющим организацию и деятельность органов исполнительной власти, (например, при регулировании отношений, складывающихся в сфере управления земельным фондом – при землеустройстве, рекультивации земель, ведении мониторинга и учета земель). Земельное право также связано:

1) с экологическим правом, определяющим природоохранные требования при использовании земли;

2) семейным правом, которое регулирует в том числе вопросы собственности супругов на имущество (включая земельные участки);

3) налоговым правом – в части регулирования взимания земельного налога;

4) градостроительным правом – в вопросах использования земли как пространственного базиса при развитии поселений и строительстве различных объектов;

5) аграрным правом – в вопросах использования земельных участков для ведения сельского хозяйства;

6) лесным, водным и горным правом, устанавливающим ряд особенностей использования земель, на которых располагаются леса и водные объекты или в недрах которых имеются запасы полезных ископаемых (это обусловлено в том числе единством земли и прочно связанных с ней объектов);

7) уголовным, административным и трудовым правом, в которых конкретизирована предусмотренная ЗК РФ ответственность за земельные правонарушения.

Основой правового регулирования земельных отношений является земельно-правовая норма, т. е. принятое в установленном порядке и обязательное для соблюдения участниками этих отношений правило поведения. Внешней формой выражения правовых норм (способом их закрепления) являются источники права. Для современной России (как и для большинства других государств) наиболее распространенные, важные из таких источников – нормативные акты.

Иерархия нормативных актов, регулирующих земельные отношения, следующая (в порядке убывания их юридической силы):

Конституция РФ, являющаяся основой системы всех источников права (в том числе земельного права);

федеральные конституционные законы;

федеральные законы, среди которых особое значение имеют кодифицированные законы – кодексы (ЗК РФ, ГК РФ, ГрадК РФ, ВК РФ, ЛК РФ и др.). В системе земельного права особую роль играет ЗК РФ, которому должны соответствовать нормы земельного права, содержащиеся в любых других федеральных законах;

законы субъектов РФ, действующие только на территории соответствующего региона;

указы Президента РФ[8]8
  Согласно ст. 2 ЗК РФ земельные отношения могут регулироваться указами Президента РФ, которые не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам.


[Закрыть]. Следует отметить, что в силу специфичности социально-экономической и политической ситуации в России в 90-е гг. ХХ в. земельные отношения в тот период регулировались большей частью именно указами;

постановления Правительства РФ, которое принимает решения по вопросам регулирования земельных отношений в пределах полномочий, определенных федеральными законами и указами Президента РФ;

нормативные акты федеральных министерств и ведомств (приказы, постановления, распоряжения и т. п.). Соответствующие акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, а также по инициативе самих издающих их органов (в пределах их компетенции). Большая часть таких актов подлежит обязательной государственной регистрации в Минюсте России, только после которой они вступают в силу (акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, а также носящие межведомственный характер[9]9
  Подробнее см. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.


[Закрыть]);

нормативные акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ;

нормативные акты органов местного самоуправления.

Совокупность нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, образует систему земельного законодательства, являющуюся основой земельного права как самостоятельной правовой отрасли. Кроме того, земельно-правовые нормы содержатся и в актах, относящихся к иным отраслям законодательства (ГрадК РФ, ВК РФ, Закон о крестьянском хозяйстве и др.).

Что касается структуры земельного права, то согласно правилам юридической техники правовые нормы, содержащиеся в том или ином источнике права, объединяются в земельно-правовые институты (объединение происходит по признаку однородности регулируемых ими аспектов земельных отношений). Такой институт устанавливает не отдельное правило, а регулирует цельную однородную общность земельных отношений. Например, правовой институт аренды земельных участков регулирует порядок их предоставления в аренду, права и обязанности арендодателя и арендатора, их ответственность за соблюдение договорной дисциплины и т. д.

Кроме того, существуют сложные земельно-правовые институты, в которые входят два института и более, регулирующих отношения, имеющих общие черты. Примером такого сложного института является управление земельным фондом, в состав которого входят сравнительно простые институты (установления и изменения назначения земель, мониторинга земель, землеустройства).

Система земельного права – это совокупность земельно-правовых институтов, которые упорядочены в соответствии с их значимостью, ролью в регулировании земельных отношений, содержанием и сферой действия.

Структурно земельное право включает в себя общую и особенную части.

Правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом вне зависимости от назначения тех или иных земель (например, нормы, связанные с правами на землю, государственным управлением земельным фондом, охраной земель), образуют общую часть земельного права. Соответственно, институты, входящие в эту часть, называют общими.

Тогда как особенная часть земельного права включает в себя институты, нормы которых определяют правовой режим отдельных целевых категорий земель (сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, лесного и водного фондов и др.) и не применяются по отношению к использованию и охране земель иного назначения. Такие институты называют особенными.

Принципами любой правовой отрасли являются такие положения, основополагающие начала, которые определяют содержание и характер всех других норм, составляющих эту отрасль.

Общеправовые принципы, определяющие современную систему отечественного права вообще и земельного права в частности, закреплены в Конституции РФ. Применительно к земельному праву в первую очередь следует выделить положения ст. 9, 35, 36 и 72, согласно которым:

земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9), но при этом она может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). Именно этими конституционными положениями закреплен баланс между частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере. Дальнейшее развитие этот баланс получил в нормах ГК РФ и ЗК РФ;

никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35). Эти принципиальные положения развиты в нормах ГК РФ и ЗК РФ, определивших порядок и условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также в случае их ненадлежащего использования;

граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, при этом владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 1 и 2 ст. 36), т. е. в Конституции провозглашено право граждан иметь землю в частной собственности, но это право ограничено необходимостью охраны окружающей среды и защиты правомерных интересов иных лиц;

условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36), т. е. в основе регулирования земельных отношений лежат нормы закона;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «в», «к» ч. 1 ст. 72).

Специальные (отраслевые) принципы земельного права закреплены в ЗК РФ как в основном законодательном акте данной отрасли (п. 1 ст. 1). К ним отнесены следующие принципы.

1. Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека развивает конституционное положение о земле как основе жизни и деятельности народов. Данный принцип предусматривает, что регулирование земельных отношений осуществляется исходя из представлений о земле одновременно как:

– о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы,

– природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности,

– недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав.

2. Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Согласно этому принципу земельным законодательством установлен ряд ограничений хозяйственной свободы правообладателей земельных участков в целях охраны окружающей среды, а также обеспечения продовольственной безопасности страны с учетом ценности соответствующих земель, их пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве. В развитие данного принципа последующими нормами ЗК РФ установлено, что сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, а особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть включены в перечень таких земель, использование которых для других целей вообще не допускается (п. 1 и 4 ст. 79 ЗК РФ).

3. Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, так же как и первые два, развивает конституционное положение о том, что земля является основой жизни и деятельности народов. Но если соблюдение первых двух принципов лишь косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то этот принцип содержит прямое указание. Согласно ему при осуществлении деятельности по использованию и охране земель необходимо принимать такие специальные решения (выполнять такие действия), которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека и предотвратить вредное воздействие на его здоровье (даже если это потребует больших затрат). Реализация данного принципа обеспечивается нормами не только земельного права, но и иных отраслей.

4. Принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, означает, что все они могут принимать участие в подготовке решений, которые в дальнейшем способны оказать воздействие на состояние земель. Причем граждане и общественные организации фактически признаются непосредственными участниками отношений в области управления земельным фондом, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить им возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. Примерами реализации данного принципа в нормах земельного законодательства является требование обязательности общественных слушаний при установлении публичного сервитута (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). Также для граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций предусмотрена возможность осуществлять общественный земельный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, когда те принимают решения, затрагивающие их земельные права и законные интересы (п. 1 ст. 72.1 ЗК РФ).

5. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов означает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе этих участков как главной вещи. Данный принцип фактически объединил в одну сложную вещь (земельно-имущественный комплекс) земельный участок и другие объекты недвижимости, которые настолько прочно связаны с землей, что их перемещение невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. В статье 35 ЗК РФ (п. 1, 4) этот принцип развит следующим образом: отчуждение здания (или сооружения), находящегося на земельном участке, проводится только вместе с этим участком (а участка – вместе со зданием); если же такое здание находится на чужом земельном участке, то в случае перехода права собственности на него к его приобретателю переходит право на использование той части участка, которая занята этим зданием и необходима для его использования.

6. Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий означает, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, а также других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Практическая реализация этого принципа осуществлена главным образом в Законе о переводе земель, который содержит ограниченный перечень оснований и условий, когда допускается изменение целевого назначения земель и земельных участков.

7. Принцип платности использования земли предусматривает, что использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Причем платежи за землю не зависят от факта ведения хозяйственной деятельности на земельном участке и ее результативности, что стимулирует его правообладателя к эффективному землепользованию и способствует экономически обоснованному обороту земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. В современной России такая платность была введена с 1992 г., тогда как в советский период принципиальным положением была как раз бесплатность пользования землей.

8. Принцип деления земель по целевому назначению на категории предусматривает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной целевой категории и разрешенного использования. Такое деление всего земельного фонда на категории земель, отличающихся по своему целевому назначению, свойственно как современному, так и советскому земельному праву. Впрочем, утвержденные Правительством РФ в 2012 г. Основы госземполитики предусматривают отказ от данного принципа.

9. Принцип разграничения государственной собственности на землю предусматривает, что все неприватизированные (неразграниченные по формам собственности) земли должны быть отнесены к одному из трех уровней публичной земельной собственности (федеральной, региональной или муниципальной). Причем правовые основы и порядок такого отнесения (разграничения) могут быть установлены только федеральными законами. Поэтому, хотя необходимость разграничения была очевидна уже в начале 90-х гг. ХХ столетия, процесс разграничения не начинался, пока в 2001 г. не был принят соответствующий закон. В настоящее время такое разграничение все еще продолжается (к соответствующим уровням публичной собственности отнесено порядка 60 % площади земель, подлежащих разграничению).

10. Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель означает, что при определении такого режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (все земли имеют различное качество, отличаются друг от друга своим назначением, природными характеристиками, имеют различное экономическое и социальное значение для общества).

11. Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан заключается в том, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Этот принцип, а также нормы, развивающие его, обеспечивают соблюдение баланса публичных и частных интересов в земельных правоотношениях.

12. Принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель позволяет избежать противоречия между нормами указанных отраслей (подробнее об их современном соотношении – см. выше).

13. Принцип государственного регулирования приватизации земли получил свое развитие в различных нормативных актах. Например, с 2015 г. способ предоставления земельных участков в частную собственность не выбирается самостоятельно предоставляющим их органом (в большинстве случаев – органом местного самоуправления), а определен непосредственно в ЗК РФ.

Также нормы земельного права не должны противоречить межотраслевым принципам, которые распространяются на несколько отраслей права (преимущественно на смежные). Таким является принцип экологизации, общий для земельного и экологического права, а также принципы участия граждан и их объединений в вопросах, касающихся их прав и застройки земельного участка на основании правил землепользования и застройки, общие для земельного и градостроительного права.