Текст книги "Финансовое право"

Министерство финансов осуществляет:

– методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов;

– методологическое обеспечение кассового обслуживания органами Федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

– организацию ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора;

– заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;

– управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации;

– ведение государственной долговой книги Российской Федерации и учет информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

– выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;

– государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;

– обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовой год, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

– в установленном порядке ведение переговоров и подписание от имени Правительства Российской Федерации многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба;

– организацию формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

– утверждение прейскурантов цен на драгоценные камни, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него;

– организацию реализации международной схемы сертификации необработанных природных алмазов;

– сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов;

– организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

– согласование решений Пенсионного фонда Российской Федерации об объемах и структуре размещения средств страховых взносов.

Минфин РФ осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на министерство функций.

Осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В системе Министерства финансов РФ создана Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) осуществляет контроль и надзор:

– за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

– за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

– за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

– за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

2) осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ее компетенции;

4) осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности;

5) обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе своей деятельности информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи, и иной конфиденциальной информации;

6) в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное казначейство Российской Федерации создано в структуре Министерства финансов РФ Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556. Федеральное казначейство руководствуется Положением о Федеральном казначействе (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703).

Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

– доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

– ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

– открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

– открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

– ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

– ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

– составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

– получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

– осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

– осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

– осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

– осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

– осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

– обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по его совершенствованию;

– обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

– взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

– осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

– запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

– давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

– организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

– привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

– применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

– создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Центральный банк РФ (Банк России), занимает особое положение среди федеральных органов, осуществляющих финансовую деятельность. Основу правового регулирования деятельности Центрального банка РФ (Банка России), составляет Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)». Центральный банк РФ (Банк России) осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Таким образом, мы рассмотрели основные направления финансовой деятельности Российского государства. В заключении следует отметить, что эффективность финансовой деятельности государства определяется уровнем социально-экономического развития гражданского общества. Чем выше социальный дисбаланс общества, тем менее эффективной следует считать и финансовую систему. Несовершенство и ущербность Конституции РФ, действующего финансового законодательства и механизма финансового управления, не позволяет эффективно реализовать государству большинство его функций, нанося существенный ущерб национальной безопасности государства.

Финансовая деятельность государства жизненно необходимая составная часть механизма социального управления, которая выражается через правовые и внеправовые формы и методы.

Форма финансовой деятельности – это внешнее выражение активности государства и его муниципальных образований, при управлении своим финансовым хозяйством (например, формой деятельности является принятие бюджета, представляющего основной финансовый план государства, его субъекта, или муниципального образования).

Формы финансовой деятельности проявляются в нормотворческой и/или исполнительно-распорядительной управленческой деятельности, осуществляемой органами законодательной и/или исполнительной власти.

Правовые формы, отмечают Химичева Н. И. и Покачалова Е. В., выражаются в принятии различных нормативных правовых актов органами государства и органами местного самоуправления в пределах своей компетенции, которые содержат общее правило поведения, а также издание индивидуальных финансово-правовых актов и их практическую реализацию. Большое значение имеет принятие и выполнение финансово-плановых актов (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетных смет бюджетных учреждений, бизнес-план и т. д.). Внеправовые формы финансовой деятельности, как отмечается в литературе, – это различные практические действия, юридического значения не имеющие, но способствующие принятию таких актов или применению правовых норм. Это инструктирование, проведение совещаний, заседаний, разъяснение финансового законодательства и т. д.[10]10
  Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Н. И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 104.


[Закрыть] Как в правовой, так и во внеправовой форме могут быть выражены организационные действия государственных органов и органов местного самоуправления, направленные на создание, распределение (перераспределение) и использование финансовых фондов, на соответствующем уровне.

Правовая форма финансовой деятельности государства, выражается в принятии различных нормативных правовых актов, имеющих свои особенности. Такими формами могут быть финансово-правовые и финансово-плановые акты.

Финансово-правовой акт – это принятый в установленной законом форме, документ, имеющий юридическое значение и содержащий решение государственного органа или органа местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящей в круг их компетенции.

В юридической литературе финансово-правовые акты классифицируют по различным основаниям: по юридическим свойствам, юридической природе, органам, издающим их, и другим основаниям[11]11
  См.: Вострикова Л. Г. Финансовое право: Учебник для ВУЗов (издание третье, переработанное и дополненное) // ЗАО Юстицинформ, 2007. С. 13.


[Закрыть].

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным актам, относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения (правовые нормы) для широкого круга участников. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств, таких как налоговые платежи, государственные пошлины и сборы с организаций и граждан, зачисляемые в бюджет государства, а так же порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т. п.

По юридической природе финансово-правовые акты делятся на: а) законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, законы субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности субъектов государства; б) подзаконные, принимаемые Президентом РФ и органами исполнительной власти и местного самоуправления.

Финансово-плановые акты – это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов.

К финансово-плановым актам относятся:

а) основной финансовый план государства – Федеральный бюджет РФ, государственные бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

б) финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов;

в) финансово-кредитные и кассовые планы банков;

г) финансовые планы страховых организаций;

д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления;

е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;

ж) сметы учреждений, организаций, состоящих на государственном и местном бюджете[12]12
  См.: Вострикова Л. Г. Финансовое право: Учебник для ВУЗов (издание третье, переработанное и дополненное) // ЗАО Юстицинформ, 2007. С. 14.


[Закрыть].

Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом РФ, смета учреждения – министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и создает юридические последствия, как и любой финансово-правовой акт.

Правовые формы финансовой деятельности государства не могут существовать без методов финансовой деятельности.

Метод финансовой деятельности, или иначе, метод правового регулирования финансовых отношений, представляет собою совокупность приемов, способов и средств достижения поставленных целей и выполнения соответствующих им задач. Например, в процессе реализации финансового плана могут применяться методы проверки, ревизии, аудита. Метод финансового права характеризуется наличием властных предписаний и юридическим неравенством сторон при осуществлении финансовой деятельности государства, потому его принято называть императивным. Фактически, это административно-правовой метод, имеющий юрисдикционный характер, присущий органам исполнительной власти.

Каждый метод, отмечает Г. Риккерт, выражает характер связи между участниками правоотношения, при этом он есть «путь, ведущий к цели»[13]13
  Риккерт Г. Науки о природе и науки о культуре. СПб., 1911. С. 91.


[Закрыть].

В основе императивного метода финансового права лежат правовые нормы, установленные законом, которому должны соответствовать все властные предписания управляющих субъектов, потому этот метод и называют методом правового регулирования финансовых отношений.

Через методы правового регулирования выражается значимость определенных финансовых интересов для государства, или муниципального образования. Методы правового регулирования позволяют осуществлять управление финансовым хозяйством страны, или муниципального образования, обеспечивая социально-экономические интересы всего общества в целом или отдельных его частей и индивидуумов.

Императивный метод правового регулирования, является основным не только для финансового права, но и для некоторых других отраслей права (административного, таможенного, налогового и др.). Непосредственная финансовая деятельность соответствующих органов государства, муниципального образования происходит с использованием трех групп методов, соответствующих этапам движения финансовых ресурсов.

Первая группа методов включает способы аккумуляции денежных фондов. В таможенной сфере это носит преимущественно обязательный характер и выражается во взимании таможенных платежей – таможенной пошлины, косвенных налогов, сборов. Мобилизация финансовых ресурсов происходит при перечислении в казну государства средств, в виде штрафов, пени, средств, вырученных от реализации конфискованного имущества. Названные методы характеризуются обязательностью уплаты денежных сумм либо изъятием материального имущества в принудительном порядке.

Вторую группу составляют методы распределения денежных ресурсов. К ним относят метод финансирования (безвозмездное, безвозвратное, целевое предоставление денежных средств из бюджета) и метод кредитования (выделение денежных средств на условиях возвратности и возмездности)[14]14
  См., напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2003. С. 90; Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: Учеб. пособие. Харьков, 2003. С. 15 – 16.


[Закрыть]. Как отмечает Н. И. Химичева, финансирование как правовой институт представляет собой «урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям»[15]15
  Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1999. С. 531.


[Закрыть].

К третьей группе следует отнести методы использования денежных ресурсов. Они могут выражаться в проведении расчетных операций посредством безналичных расчетов и наличными денежными средствами.

Государственный бюджет устанавливает пределы расходования денежных фондов государственными органами и организациями, «обязывая использовать их строго по назначению, на предусмотренные утвержденным бюджетом нужды. Исполнительным органам в связи с этим предоставляется право лишь в ограниченных пределах изменять направление средств и в определенном порядке»[16]16
  Химичева Н. И. Правовые основы бюджетного процесса в СССР. Саратов, 1966. С. 16.


[Закрыть]. Так, Федеральные министерства, Федеральные службы и Российские агентства являются главными распорядителями средств федерального бюджета. Они вправе самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств и распределять их по своим нижестоящим структурам и подведомственным организациям.

Нами было акцентировано внимание лишь на отдельных формах и методах правового регулирования финансовых отношений, используемых государством в его финансовой деятельности, достаточных для уяснения их сущности, более детально большинство из них будет рассмотрено нами в процессе последовательного изучения предмета финансового права.