Текст книги "Финансовое право"

Учитывая отрицательный опыт недостаточно четкого закрепления в БК РФ системы управления Стабилизационным фондом и осуществления контроля за законным расходованием его средств, с 1 февраля 2008 г. Стабфонд исчез с поля финансовой деятельности государства.

Утвержденные правительством правила закрепили его раздел на нефтегазовый трансферт, образовав Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Законодатель в статье 96.11 БК РФ специально закрепляет порядок управления средствами названных Фондов, который заключается в следующем. Полномочия по управлению фондами принадлежат Министерству финансов РФ, которое реализует их в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Одновременно подчеркнуто, что некоторые полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Банком России, а средствами Фонда национального благосостояния – Банком России и специализированными финансовыми организациями, но в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов РФ, и в порядке, установленном Правительством РФ.

В статье сформулированы цели управления названными средствами, заключающиеся в обеспечении сохранности указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. Причем законодатель допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

В п. 3 и 4, указанной статьи закреплены направления размещения средств соответственно Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Средства Резервного фонда предполагается размещать в наиболее ликвидных ценных бумагах иностранных государств на развитых рынках. «Это делается затем, чтобы, если потребуются деньги, в любой день можно было их реализовать», – пояснил Министр финансов Алексей Кудрин. Средства Фонда национального благосостояния, по его словам, предполагается размещать в других ценных бумагах, более рискованных, но и доходность по ним будет выше: 6,5 – 7 %. Названные требования к финансовым активам, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств отдельно от указанных фондов также устанавливаются Правительством РФ[31]31
  См.: Видманов Е. И. Стабилизационный фонд России – не для россиян. // Источник – albl.ru. 13 сентября 2010. Rank: 263.


[Закрыть].

Расходы из Стабилизационного фонда «По словам вице-премьера и министра финансов А. Кудрина, были направлены на так называемые „институты развития“ в 2008 году было направлено 640 млрд. руб.: 300 – из Стабфонда и 300 – из дополнительных доходов бюджета. К таким институтам Кудрин относит: Банк развития – на его капитализацию будет дано 180 млрд. руб.; корпорацию по управлению ЖКХ – Фонд содействия реорганизации ЖКХ, 240 млрд. руб.; корпорацию по нанотехнологиям – 130 млрд. руб.; Инвестфонд – 90 млрд. руб. В условиях экономического кризиса, финансовую поддержку из фонда получили, в первую очередность банки и не совсем понятно, какие фонды. Несомненно, что стабфонд помог рассчитаться со всеми государственными долгами, набранными при Ельцыне, что в принципе, является единственным разумным употреблением этого фонда»[32]32
  См.: Видманов Е. И. Стабилизационный фонд России – не для россиян. // Источник – albl.ru. 13 сентября 2010. Rank: 263.


[Закрыть].

Интересным, на наш взгляд, представляется положение о том, что в развитие отечественной экономики Стабилизационный фонд свои средства не инвестировал, а питал экономику других государств. Не исключено, что значительная часть финансовых средств Стабфонда осела и на зарубежных счетах многих коррумпированных государственных чиновников. В постановлении правительства дословно говорится: «о порядке инвестирования средств Стабфонда» страны, в ценные бумаги правительств которых Минфин может вкладывать денежные средства, расположены в странном порядке. Цитируем по официальному сайту Минфина РФ: «долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств Австрии, Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Испании, Великобритании и США, номинированные в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов» Если брать все эти страны, перечисленные в этом месте и перевести названия их на английский, то получится жестко по алфавиту (по английскому алфавиту), отсюда обычный вывод решение нашего правительства об инвестициях стабилизационного фонда было первоначально написано на английском, сообразно понятно, что свою страну Правительство РФ инвестировать и не собиралось. Вот и получается, что Стабфонд РФ финансировал экономики иных государств и растаскивался частными олигархическими лавочками типа Роснано. Большая часть финансовых средств Стабилизационного фонда, «разумно» была списана на экономический кризис государства. Говорить здесь о соблюдении принципов законности, открытости, гласности и прозрачности финансовой политики государства, а так же об эффективности финансового законодательства, не приходится.

На заседании Государственной Думы 12.04.2007 года, при обсуждении нового варианта Бюджетного кодекса РФ, было определено, что с 1 января 2008 года Стабилизационный фонд прекратит свое существование и будет разделен на Резервный фонд и Фонд будущих поколений. «Это нововведение существенным образом должно изменить сложившуюся структуру федерального бюджета, разделяя его доходную часть на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы». Предполагалось, что львиная доля доходов от продажи нефти и газа будет поступать в Резервный фонд и Фонд будущих поколений, а сама расходная часть бюджета станет формироваться за счет доходов из иных источников. В Бюджетном кодексе установлено, что объем Резервного фонда не должен превышать 10 процентов ВВП. Если накопленный объем средств Резервного фонда превысит эту величину, то тогда, как записано в БК РФ, начнется «наполнение Фонда будущих поколений». Уже к концу 2008 года объем Резервного фонда, по расчетам сенаторов, может достигнуть 3 трлн. 69 млрд. рублей, а объем Фонда будущих поколений составит примерно 600 млрд. рублей. При этом в кодексе записано, что тратить на текущие расходы можно будет деньги только из Резервного фонда – за счет его средств планируется формировать «нефтегазовый трансферт», которым будет покрываться так называемый «ненефтегазовый дефицит» федерального бюджета. Резервный фонд будет использоваться тогда, когда доходов от нефти и газа будет меньше, чем установленный нефтегазовый трансферт. При этом часть нефтегазовых доходов все-таки будет направляться на текущие расходы бюджета (так называемый «нефтегазовый трансферт»). Величина этого трансферта будет утверждаться законом о бюджете на очередной финансовый период в абсолютном размере, который исчисляется как 3,7 % прогнозируемого на соответствующий год ВВП, указанный в бюджете. Точная величина нефтегазового трансферта, в соответствии с новым БК РФ, должна утверждаться законом о бюджете на очередной финансовый период. Одобренные поправки в Кодекс также устанавливали, что нефтегазовый дефицит бюджета (дефицит бюджета, рассчитанного без учета нефтегазовых доходов) не может превышать 4,7 процента ВВП прогнозируемого периода.[33]33
  См.: Д. Владимиров по материалам из «Российской газеты» – Федеральный выпуск № 4345. – 19 апреля 2007.


[Закрыть]

С 1 февраля 2008 года Стабилизационный фонд прекратил свое существование и был разделён на две части: Резервный фонд (3 057,85 млрд руб.) и Фонд национального благосостояния (782,8 млрд руб.) вместо задуманного Фонда будущих поколений. Общий объём средств, которые зачислялись на счёт нефтегазового трансферта, был установлен бюджетным законодательством и привязан к размеру валового внутреннего продукта (ВВП): на 2008 год – 6,1 % ВВП, на 2009 год – 5,5 %, на 2010 год – 4,5 %, а после 2010 года данный объём фиксировался в размере 3,7 % ВВП[34]34
  Материал взят из Википедии – свободной энциклопедии.


[Закрыть].

На начало 2015 года размер резервного фонда России составил – 4,95 триллиона рублей. Происходящие в мире политические события, связанные с введением США и Евросоюзом экономических санкций в отношении России, заставляют руководство государства по новому переосмыслить всю финансовую политику государства, используя средства Резервного фонда на поддержку развития наиболее перспективных направлений экономики государства, освобождая ее от зависимости со стороны ненадежных зарубежных партнеров.

Глава 2. Предмет, система, правовые нормы и источники финансового права

Финансовое право как наука и учебная дисциплина. В юридической литературе понятие «финансовое право» употребляется в двух формах – как самостоятельная правовая отрасль и как правовая наука.

Являясь отраслью российского права, финансовое право, регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, направленной на создание (накопление), распределение (размещение) и использование определенных денежных средств, находящихся в обращении государства.

Финансовое право как правовая наука изучает:

– правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности, в процессе движения денежных средств;

– закономерности развития финансового права как отрасли российского права;

– исторический опыт России и зарубежных государств в управлении финансовым хозяйством;

– практику применения правовых норм, регулирующих общественные отношения в различных условиях экономической жизни страны.

Наука финансового права – это совокупность знаний, положений, категорий, выработанных учеными, изучающими систему финансовых отношений и регулирующих их правовых норм. В результате полученных знаний, вырабатываются рекомендации и предложения по совершенствованию финансово-правовых норм, направленных на регулирование экономических отношений и проведение эффективной финансовой политики государства. Наука финансового права использует знания, выработанные представителями многих иных правовых и экономических отраслей. Более тесно наука финансового права взаимодействует с науками административного, гражданского, таможенного и международного права.

Финансовое право как учебная дисциплина изучается в высших и средних – специальных учебных заведениях гуманитарной системы образования и представляет самостоятельную отрасль права, включающую в себя правовые основы налогового, банковского, бюджетного, страхового и валютного права.

Финансовое право – представляет собою совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере образования (сбора, накопления), распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства, его субъектов и органов местного самоуправления, необходимых для реализации стоящих перед ними задач и функций.

Исходя из данного определения, предметом финансового права выступают общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, его субъектов и органов местного самоуправления, связанного с управлением финансовым хозяйством государства.

Иначе, предмет финансового права можно определить как общественные отношения, связанные с процессом ведения финансового хозяйства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в целях реализации их задач и функций.

Основным методом финансового права, как нами уже отмечалось ранее, является метод государственно-властных предписаний, которые обязательны для всех участников финансовых правоотношений, кому они адресованы. Этот метод определен как императивный метод, т. е. как властно административный. При таком методе правового регулирования, одним из участников финансовых отношений обязательно выступает сторона (орган исполнительной власти, или соответствующее должностное лицо), наделенная государством, его субъектом, или органом местного самоуправления соответствующими властными полномочиями, имеющая специальный правовой статус. Чтобы понять этот метод, рассмотрим его более подробно в соотношении с аналогичным методом правового регулирования, выступающим в административно-правовых отношениях.

По методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, полностью совпадает с административным правом. Тот же метод «власти и подчинения». Однако, метод правового регулирования финансовых правоотношений, отличается от метода, используемого в административном праве большей свободой действий хозяйствующих субъектов, в финансовых правоотношениях в значительно меньшей степени присутствуют отношения субординации – вертикального соподчинения.

Императивный метод характерен для всех правовых отраслей, в которых одной из сторон выступают субъекты, наделенные властными полномочиями: административное право, муниципальное право, таможенное право, налоговое право, банковское право, частично и другим правовым отраслям.

Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административном соподчинении. Все эти организации связаны друг с другом лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Обязательным субъектом финансовых правоотношений обязательно выступает какой-либо государственный орган, наделенный властными полномочиями в финансовой деятельности. Хотя в финансовых правоотношениях нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, тем не менее, указания властных субъектов носят обязательный характер (например, предписания ФНС РФ об уплате налога на имущество). Потому степень императивности норм, в финансовых правоотношениях, так же как и административно-правовых, присутствует. Вместе с тем, для финансово-правовых отношений, более характерными являются экономические методы управления, не связанные с административно-правовым принуждением. Однако это не означает, что финансово-правовое регулирование методом властных предписаний не распространяется на отношения «вертикального» соподчинения (это отношения между министерствами, ведомствами и подчиненными им предприятиями). В условиях рыночной экономики административно-командные методы управления финансовыми отношениями все больше утрачивают свое былое значение, более широкое распространение получают такие методы финансово-правового регулирования, как рекомендации, согласования. Это обусловливает повышение уровня самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, в законодательстве Российской Федерации содержится перечень местных налогов и сборов, из числа которых органы местного самоуправления устанавливают платежи на своей территории. Кроме того, налоговые органы могут предоставлять предприятиям на условиях, установленных законодательством России, налоговый кредит. Все эти методы могут находиться в том или ином сочетании с основным методом финансово-правового регулирования – методом властных предписаний.

Специфика метода финансового права определена связью деятельности полномочных субъектов государства и органов местного самоуправления с ведением их финансового хозяйства, с движением финансовых средств, которые выступают в виде финансовых общественных отношений – как предмет финансового права.

Объектом финансового права выступает финансовое хозяйство страны с его бюджетом и другими денежными фондами государства, на которые оказывается управляющее воздействие полномочных органов власти и их должностных лиц.

Таким образом, финансовое право, имея свои собственные предмет, объект и метод, представляет собою – самостоятельную отрасль права, состоящую из совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государством, его субъектами и органами местного самоуправления определенных фондов денежных средств, необходимых для выполнения их задач и функций методом «власти и подчинения».

Финансовое право играет особую роль в жизнедеятельности государства, и правильные подходы к нему способствуют эффективной реализации всех государственных функций. Основной целью финансового права является регулирование финансовой деятельности государства (финансового хозяйства). Указанной цели соответствуют и задачи финансового права. К числу главных задач финансового права можно отнести:

• установление единой централизованной финансовой системы управления финансовым хозяйством страны;

• определение и нормативное закрепление основных направлений развития налоговой, банковской, страховой, валютной и бюджетной политики государства;

• установление порядка обращения финансовых средств государства;

• установление единой денежной системы и финансовых расчетов внутри государства;

• установление взаимоотношений между различными органами государственной власти, при осуществлении финансовой деятельности в России;

• разграничение предметов ведения финансового хозяйства между Российской Федерацией, ее субъектов и органов местного самоуправления;

• установление правового статуса субъектов финансовых правоотношений;

• установление порядка образования, распределения и использования денежных фондов;

• выработка и нормативное закрепление методик и рекомендаций эффективного ведения финансового хозяйства государства.

У финансового права могут быть и другие задачи, отвечающие эффективному ведению финансового хозяйства страны.

Система финансового права – представляет собою внутреннее строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной последовательности.

В финансовом праве можно выделить Общую и Особенную части.

К Общей части относятся нормы финансового права, которые закрепляют основные общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, разграничение их полномочий, основные черты финансово-правового положения других субъектов, с которыми они вступают во взаимоотношения, формы и методы финансового контроля. Они действуют в масштабе всей финансовой деятельности государства и имеют для финансового права общее значение.

Нормы Общей части финансового права конкретизируются в его Особенной части.

Особенная часть состоит из нескольких разделов, включающих в себя соответствующие финансово-правовые институты. Каждый из них представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих группу однородных финансовых отношений. Финансово-правовой институт объединяет правовые нормы, регулирующие более узкую и близкую по содержанию группу финансовых отношений, чем раздел. В раздел по признаку однородности регулируемых отношений входит несколько финансово-правовых институтов. Всем этим отношениям свойственны общие отличительные черты (например, в раздел «Правовое регулирование государственных доходов» входят институты налогов с юридических и физических лиц, неналоговых доходов и др.).

В Особенную часть финансового права входят разделы, в которых сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области: а) государственной бюджетной системы; б) внебюджетных государственных фондов; в) финансов государственных предприятий; г) государственных доходов; д) государственного кредита; е) государственного страхования; ж) налогообложения; з) банковского кредитования; и) денежного обращения и расчетов; к) валютного регулирования. Они имеют соответствующие наименования.

В системе финансового права находит отражение финансовая система Российской Федерации как объективно существующая экономическая категория. Единство финансов получило правовое выражение в Общей части финансового права. Построение Особенной части отражает состав финансовой системы, выделение в ней нескольких звеньев. В результате государственный бюджет, государственный и банковский кредит, государственное страхование и т. д. получили правовое оформление в виде соответствующих разделов финансового права.

Научная обоснованность системы права, построенная на основе объективно существующих отношений, дает возможность наиболее правильного применения финансово-правовых норм. Следовательно, она содействует укреплению законности выполнению финансовым правом своей активной роли.

Нормы финансового права Российской Федерации содержатся в большом числе разнообразных нормативных правовых актов. К ним относятся акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления разных масштабов и уровней (общие и отраслевые, федеральные, республиканские, областные, местные и др.).

Основной особенностью финансового права, как самостоятельной отрасли права, является то, что его предмет и объект всегда определяют и условия государственной и муниципальной финансовой деятельности, без них не может быть реализована не одна их функция. Именно потому, что финансовое право имеет свой собственный предмет, объект и метод правового регулирования, оно является самостоятельной правовой отраслью, а входящие в него налоговое, бюджетное, банковское и страховое право, являются его подотраслями.

В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из важнейших сфер государственной деятельности, оно тесно связано с конституционным, административным и гражданским правом.

При отграничении финансового права от смежных отраслей права необходимо учитывать природу его предмета и особенности метода правового регулирования.

Финансовое и конституционное право. Государственное (конституционное) право закрепляет основы организации и деятельности высших должностных лиц государства, а так же представительных и исполнительных органов власти.

При разграничении финансового и конституционного права следует исходить из того, что нормы конституционного права закрепляют основы общественного строя и политики нашего государства, основы положения личности, важнейшие принципы внутренней и внешней политики, а также устанавливают правовые основы единого рынка, финансовое, валютное, кредитное регулирование, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Будучи Основным законом государства, Конституция закрепляет лишь главные, принципиальные положения, которые, действуя непосредственно, в то же время раскрываются и конкретизируются в финансовом праве и в других отраслях права. Метод конституционного права характеризуется преимущественно как метод общего закрепления наиболее важных, сущностных сторон тех общественных отношении, которые дальнейшую правовую регламентацию получают в нормах финансового права. Как и все отрасли права, финансовое право базируется и развивается на этих основах. В основе норм финансового права лежат нормы Конституции, в которой закреплены основы финансовой деятельности государства (ст. 71, 72, 75, 104, 106 и др.). Так, например, федеративное государственное устройство России обусловило наличие бюджетных прав у республик, краев, областей. Конституционные положения о разнообразии форм собственности обусловили наличие финансово-правовых норм, регулирующих состав и порядок образования государственных расходов.

Конституционные нормы, устанавливающие компетенцию органов представительной и исполнительной власти в области бюджета, налогов и доходов, государственного кредита, страхования, закрепили общие принципы и положения, относящиеся к финансовой деятельности государства.

Финансовое и административное право. Основные отличия финансового и административного права определяются предметом регулирования общественных отношений. Если предметом регулирования общественных отношений финансового права является создание, распределение и использование государством определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения его задач и функций, то предметом административного права является регулирование организационных отношений, которые возникают в сфере управления государством. Однако финансовое право не имеет своего, только ему присущего, метода правового регулирования и использует так называемый административный метод «власти и подчинения».

Финансовое и гражданское право. Имущественные отношения, которые возникают в процессе деятельности органов государственного управления в связи с накоплением денежных средств и распределением их на общегосударственные нужды, лишены функции меры стоимости. В рамках указанных отношений деньги не выступают как мера стоимости, а выполняют функцию средства накопления. Их движение осуществляется по прямым связям. Поэтому указанные имущественные отношения регулируются нормами финансового права. Это нашло отражение в п. 3 ст. 2 ГК РФ, в котором предусмотрено, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.