Текст книги "Финансовое право"

Объект правоотношения финансовой ответственности – правовой статус нарушителя финансового законодательства. Возложение дополнительных лишений и ограничений имущественного характера, определенных мерой финансовой ответственности, приводит к изменению финансово-правового статуса правонарушителя[59]59
  См.: Финансово-правовая ответственность // Источник: webarhimed.ru›Тема 10.


[Закрыть].

В механизме финансово-правового регулирования негативная ответственность является развитием, продолжением материального финансового правоотношения, которое реализуется посредством особой процессуальной формы. Финансовая ответственность проявляется в виде наложения со стороны государства запретов на совершение иными субъектами действий, не соответствующих финансово-правовой политике. Запрещая нарушать финансовое законодательство, государство возлагает на субъектов финансового права обязанность воздерживаться от совершения определенных действий либо, напротив, не бездействовать, а своими поступками реализовывать возложенные обязанности.

Следовательно, финансовая ответственность существует в рамках охранительного финансово-правового института, регулирующего общественные отношения финансовой сферы посредством введения запретов и установления мер государственного принуждения за их несоблюдение. Однако она не совпадает полностью с охранительным правоотношением, возникшим в результате совершения финансового правонарушения. Охранительные правоотношения по своему составу и объему шире финансовой ответственности. Финансовая ответственность характеризует содержание правоохранительных отношений прежде всего с позиций правового статуса правонарушителя, его дополнительных имущественных обязанностей, возникших в результате совершенного финансового правонарушения. Вместе с тем финансовая ответственность может быть реализована только в рамках охранительных правоотношений.

Самостоятельный характер финансово-правовой ответственности проявляется также в наличии особого процессуального порядка ее применения. Процессуальный порядок реализации данной ответственности осуществляется посредством выделения ее стадий, что одновременно позволяет рассмотреть содержание охранительного финансового правоотношения в качестве динамичной системы.

Возникновение и развитие процессуальной формы финансово-правовой ответственности происходят на основании положений финансового законодательства и выражаются в последовательных действиях компетентных финансово-контрольных органов по применению санкции охранительной нормы к правонарушителю. Наиболее полно и последовательно эта форма привлечения к ответственности урегулирована Налоговым кодексом РФ.

Процессуальная форма финансовой ответственности как охранительного правоотношения имеет три стадии: возникновение финансовой ответственности; конкретизация ее посредством доказывания наличия элементов состава финансового правонарушения; реализация.

Спецификой процессуальной формы финансовой ответственности выступает обязательный для государственного органа порядок досудебного разрешения отдельных категорий финансово-правовых споров. До обращения в суд за защитой нарушенных финансовых прав государства финансово-контрольный орган выносит правонарушителю предписание об устранении выявленных недостатков, приостанавливает финансирование в случае нецелевого использования бюджетных средств и т. д. Относительно налоговых органов НК РФ прямо предусмотрена обязанность предложить правонарушителю добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции. В случае отказа налогоплательщика добровольно ее уплатить или пропуска срока уплаты налоговый орган обращается в суд с исковым заявлением о принудительном взыскании налоговой санкции.

Наличие досудебного порядка рассмотрения дела о финансовом правонарушении вносит в механизм охранительного финансового правоотношения два вида процессуальных отношений: финансовые и гражданские (или арбитражные). Первоначально реализация материального охранительного финансового правоотношения осуществляется в рамках финансового (налогового, бюджетного и т. д.) процесса, позволяющего обнаружить факт совершения финансового правонарушения и осуществить производство по этому делу. Если правонарушитель добровольно не исполняет требование финансово-контрольного органа, то привлечение к финансовой ответственности осуществляется в рамках искового производства согласно правилам гражданского или арбитражного процесса. Например, согласно ст. 104 НК РФ до обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику добровольно уплатить причитающуюся сумму налоговой санкции.

Элементы механизма финансовой ответственности, таким образом, могут входить в предмет финансового права, а могут являться сферами регулирования иных отраслей российского права. Непосредственно к регулируемым финансовым правом относятся те охранительные отношения, которые складываются между государством и нарушителем финансовой дисциплины относительно возложения на виновного субъекта дополнительной обязанности имущественного характера в соответствии с санкцией, установленной финансовым законодательством. Отношения, возникающие в процессе судебного рассмотрения иска финансово-контрольного органа о применении к правонарушителю финансовой санкции, образуют предметы гражданско-процессуального или арбитражно-процессуального права. Следовательно, финансово-правовая ответственность является правоотношением, имеющим особую процессуальную форму реализации. Движение охранительного финансового правоотношения осуществляется последовательными действиями компетентных государственных органов и подразделяется на отдельные, но взаимообусловленные стадии.[60]60
  См.: Финансово-правовая ответственность // Источник: webarhimed.ru›Тема 10.


[Закрыть]

Охранительные финансовые правоотношения возникают на основе юридических фактов в виде нарушений финансового законодательства. Поэтому негативная финансовая ответственность имеет три основания:

– формальное (нормативное), выражающееся в наличии системы норм финансового законодательства, устанавливающих составы финансовых правонарушений, права и обязанности участников охранительного финансового правоотношения, регулирующих ответственность за нарушение финансово-правовых норм, принципы, порядок и процессуальную форму привлечения к финансовой ответственности;

– фактическое, означающее совершение субъектом финансового права противоправного деяния, нарушающего нормы финансового законодательства;

– процессуальное, заключающееся в вынесении уполномоченным органом (налоговыми органами, органами государственных внебюджетных фондов, таможенными органами и др.) решения о наложении санкции за совершение финансового правонарушения.

Наступление негативной финансовой ответственности возможно только при наличии всех перечисленных оснований и в строго определенной последовательности: норма права – финансовое правонарушение – применение санкции.

Финансовая ответственность выполняет определенные цели, которые прямо в финансовом законодательстве не указаны, но выводятся из целей и задач внутриотраслевых нормативных правовых актов. В частности, преамбулой БК РФ определено, что Бюджетный кодекс служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Нормативным порядком определены основные начала законодательства о налогах и сборах (ст. 3 НК РФ), посредством решения которых достигаются цели налоговой ответственности. Предостерегая субъектов финансового права от совершения противоправных деяний в финансовой сфере, финансовая ответственность преследует две цели:

– охранительную, посредством которой ограждает общество от нежелательных ситуаций, связанных с нарушением имущественных интересов государства;

– стимулирующую, посредством которой поощряет правомерное поведение субъектов финансового права.

Финансовая ответственность, как и другие виды юридической ответственности, достигает цели своего предназначения в том случае, если государство в лице финансово-контрольных органов познает всеми законными способами объективный факт совершения финансового правонарушения и признает, или не признает его таковым.

Цели финансовой ответственности реализуются в функциях, которые отражают предназначение этого охранительного института, тесно связаны с применением финансово-правовых санкций и имеют социальные последствия. Следовательно, в механизме правового регулирования финансовых отношений она выполняет юридическую и социальную функции.

Юридическая функция проявляется в двух аспектах: правовосстановительном (компенсационном) и штрафном (карательном).

Правовосстановительный характер финансовой ответственности обусловлен имущественными отношениями между публичным и частным субъектами, объектами которых выступают налоги, обязательные сборы, страховые взносы, бюджетные денежные средства, кредитные ресурсы, валюта и валютные ценности и т. д. Наличие финансовой ответственности субъектов за нарушение своих обязанностей по формированию публичных денежных фондов и (или) их правомерному использованию преследует цель восстановить имущественные интересы государства, компенсировать казне причиненные убытки. При разрешении финансово-правового конфликта государству важнее восстановить свои финансовые интересы, чем возложить на правонарушителя ограничительные меры неимущественного характера (лишение свободы, запрет на занятие должности и т. д.).

Штрафной характер финансовой ответственности заключается в неблагоприятных имущественных лишениях, претерпеваемых нарушителем финансового законодательства. Посредством реализации штрафной функции создается режим правового урона, заключающийся в применении санкции к субъекту финансового правонарушения.

Социальная функция финансовой ответственности выражается в осуществлении общего предупреждения финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства. Реализуется эта функция в форме общей и частной превенции совершения финансовых правонарушений.

Общая превенция преследует цель предотвращения совершения финансовых правонарушений всеми субъектами финансового права. Частная направлена к индивидуально-определенному субъекту и проявляется в создании со стороны государства правового механизма предотвращения совершения новых финансовых правонарушений. Например, в налоговом праве способ реализации частной превенции – угроза увеличения санкции, размера штрафа на 100 процентов предусмотрена в случае совершение налогового правонарушения лицом, ранее привлекаемым к ответственности за аналогичное правонарушение (п. 4 ст. 114 и п. 2 ст. 112 НК РФ).

Главное предназначение функций финансовой ответственности заключается в обеспечении нормального действия механизма финансово-правового регулирования.

Таким образом, финансовая ответственность представляет собою обязанность лица, виновного в совершении финансового правонарушения, отчитаться перед государством о своих неправомерных действиях, либо бездействии и претерпевать меры государственно-властного принуждения, предусмотренные санкциями финансового законодательства, состоящие в возложении дополнительных юридических обязанностей имущественного характера и применяемые компетентными органами в установленном процессуальном порядке.

Финансовая ответственность является, следовательно, самостоятельной мерой защиты государственного финансового суверенитета, имеет собственную правовую природу и занимает строго отведенное ей место в финансовых правоотношениях. Названные признаки позволяют отличать ее от иных мер государственного принуждения: мер безопасности, предупреждения, пресечения, защиты и т. д.

Ответственность за нарушение финансового законодательства не существует изолированно, только в рамках финансового права. В зависимости от тяжести совершенного деяния или субъектного состава возможно применение норм иных отраслей права в целях охраны имущественных интересов государства. Учитывая названные обстоятельства, п. п. 3 и 4 ст. 108 НК РФ определяют соотношение налоговой ответственности с ответственностью, предусмотренной уголовным и административным законодательством; БК РФ устанавливает основания применения финансовой, административной или уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства (ст. ст. 281-306).

Наделение государства правом принуждать к несению финансовой ответственности не означает вседозволенности. Обе стороны охранительного правоотношения могут действовать только в границах финансового законодательства, а реализация финансовой ответственности возможна исключительно на основе норм финансового права, устанавливающих ответственность за конкретно определенное правонарушение.

Раздел II. Особенная часть

Глава 5. Бюджетное право Российской Федерации

Бюджетное право в системе финансового права занимает центральное место и важнейший его раздел, потому особенная часть финансового права начинается с рассмотрения бюджетного права и бюджетных правоотношений. Бюджетное право Российской Федерации представляет совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с движением бюджетных средств государства, его субъектов и муниципальных образований.

Государственные и местные бюджеты составляют центральное звено финансовой системы России. Бюджеты взаимосвязаны со всеми остальными звеньями финансовой системы РФ и обеспечивают реализацию функций государства, развитие различных сфер государственной деятельности: социальной, экономической, культурной, политической. Без бюджетных средств невозможно исполнение многообразных функций государства, таких как: обеспечения внутренней и внешней безопасности государства, охраны окружающей среды, развития науки и образования, здравоохранения, культуры и других. Формирование и использование бюджетных средств является главным инструментом финансовой политики государства.

Бюджет можно рассматривать в трех видах как экономическую, как материальную и как правовую категории.

Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность финансовых отношений, связанных с распределением и перераспределением национального дохода между участниками материального производства, а так же между производственной сферой и непроизводственной сферой оказания различных услуг. Указанные отношения возникают на всех уровнях и между всеми участниками бюджетного процесса: в Российской Федерации, в субъектах РФ, в муниципальных образованиях, а так же во взаимодействии между ними и представляющими их органами, организациями и юридическими лицами.

Бюджет, как материальная категория, выступает в виде государственного (муниципального) централизованного фонда денежных средств. С его помощью решаются основные задачи государства и муниципальных образований. В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ представлено следующее определение бюджета: «Бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Бюджет, как правовая категория, представлен в виде ежегодно принимаемого правового акта. Бюджет является основным финансовым планом государства и его субъектов и утверждается в форме закона на каждый последующий год. (Федеральный закон о федеральном бюджете, закон субъекта РФ о бюджете субъекта.)

Бюджета любого государства обусловлен социально-экономической политикой государства, его строением, задачами, функциями и направлениями развития. В РФ через федеральный бюджет перераспределяется около 20 % ВВП, он широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов. Основные задачи бюджетной политики государства представлены в ежегодном бюджетном Послании Президента РФ – правительству России. Бюджетное послание принимается правительством России за основу при подготовке проекта федерального бюджета. С аналогичными посланиями к депутатам выступают главы администраций субъектов РФ и муниципальных образований.

Бюджетное право как подотрасль финансового права имеет свои предмет и объект правового регулирования.

Предметом бюджетного права являются общественные отношения, возникающие:

1) по поводу бюджетного устройства,

2) в связи с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разных уровней,

3) в бюджетном процессе.

В первую группу включаются, прежде всего, отношения, возникающие между субъектами бюджетного права по поводу формирования бюджетной системы РФ, определения ее принципов, установления классификации доходов и расходов.

Во вторую группу включаются отношения:

– по поводу установления в законодательстве общей системы доходов и расходов и механизмов передачи бюджетных средств бюджетам разных уровней;

– по поводу установления конкретной системы доходов и расходов за бюджетами каждого уровня бюджетной системы.

Третья группа имеет отношение к порядку регламентации деятельности связанной с различными стадиями при распределении, перераспределении и использованием бюджетных средств.

Составной частью всех названных отношений являются контрольно-бюджетные отношения, присущие всем стадиям бюджетного процесса. Контрольно-бюджетные отношения могут возникать по поводу различных вопросов бюджетной деятельности.

Субъекты бюджетного права могут быть классифицированы на различные группы:

а) государство и его общественно-территориальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования);

б) органы государственной власти и местного самоуправления (представительные и исполнительные), а также Банк России;

в) бюджетные учреждения, казенные предприятия, в т. ч. унитарные.

Все субъекты бюджетного права вступают в бюджетные правоотношения посредством реализации норм бюджетного права. Исходя из этого, под бюджетными отношениями следует понимать общественные отношения, возникающие в процессе движения бюджетных средств, в соответствии с нормами бюджетного права. Эти отношения, возникают в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения по бюджетному процессу (более подробно в ст. 1 БК РФ).

Особенности бюджетных правоотношений:

1) не являются субъектами бюджетных правоотношений физические лица, организации, в том числе юридические лица, за исключением государственных или муниципальных органов и организаций. Например, при рассмотрении и утверждении бюджета РФ одной стороной бюджетных правоотношений является Российская Федерация в лице законодательного органа власти, а другой стороной правоотношения – исполнительный орган власти, представивший бюджет на рассмотрение и утверждение. При этом он сам должен выступить с этой законодательной инициативой (ст. 154 БК РФ).

2) только для бюджетных правоотношений характерен такой объект как закон о бюджете на текущий год и бюджет как плановый акт.

3) цикличность бюджетных правоотношений, обусловленная цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона (ст. 5 БК РФ).

Объектами бюджетного права являются бюджетные ассигнования, субсидии, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды, дотации, субвенции, 50 % прибыли Банка России, свободный остаток прибыли казенных предприятий, проекты бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, бюджеты как законы и плановые акты, деятельность по поводу установления казенному предприятию порядка распределения прибыли и т. п.

Нормы бюджетного прав бывают материальные (например, доходы и расходы бюджета, субсидии, дотации, субвенции и т. д.) и процессуальные, определяющие регламент и сроки прохождения бюджета в рамках бюджетного процесса (так, ст. 194 БК РФ указывает, что проект федерального закона о бюджете считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года).

Большинство бюджетных норм носят регулятивный характер, но имеют место и охранительные нормы, в частности, ст. 290 и 291 БК РФ предусмотрено применение норм финансового принуждения за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе. В бюджетном праве имеют место так же нормы-дефиниции (ст. 6 БК РФ) и нормы-принципы (ст. 29-38 БК РФ).