Текст книги "Административное право. Том I"

1). Общие вспомогательные функции.

Общие вспомогательные функции присущи всем органам исполнительной власти, они предназначены для содействия институтам государственного управления в реализации ими основных, специальных функций к таким функциям относятся:

– функция исследования различных факторов; лежащих в основе определенного вида государственной деятельности;

– функция анализа и учета возникновения определенных социальных и природных явлений и процессов;

– функция прогнозирование развития возможных ситуаций;

– функция планирования проведения определенных мероприятий;

– организационная функция, направленная на проведение различных мероприятий;

– функция учета, связанная с расстановкой и задействованием необходимых сил и средств;

– регулятивная функция, направленная на преобразование определенной ситуации в заданном направлении;

– функция взаимодействия с общественность, рассмотрения обращений граждан и организаций;

– контрольная функция;

– надзорная функция.

Следует отметить, что перечень отмеченных функций, присущих всем управленческим структурам государства и осуществляется ими в соответствии с конкретными целями и задачами, которые отражены в правовом статусе различных органов исполнительной власти. Все эти функции направлены на обслуживание основной деятельности всех без исключения организационных структур и проявляются в различных формах. В различных структурах органов государственного управления создаются внутриведомственные подразделения: управления, департаменты, отделы, целью которых является непосредственная реализация вспомогательных функций (например, аналитическое управление министерств, или департамент по рассмотрению письменных обращений граждан).

Существенную роль в решении целей и задач основных (специальных) функций государственного управления, играют и общие обеспечительные функции, так же носящие вспомогательный характер.

2). Общие обеспечительные функции.

К обеспечительным функциям государственного управления, без которых не может обходиться не один из органов исполнительной власти, относятся следующие функции:

– подбор кадров и расстановка кадров;

– обучение и переподготовка управленческого персонала;

– обеспечение государственных служащих рабочими местами;

– документационное и информационное обеспечение персонала;

– финансовое обеспечение реализуемых мероприятий и сотрудников аппарата управления;

– материально-техническое обеспечение сотрудником аппарата управления;

– хозяйственное обеспечение органов исполнительной власти и др.

Безусловно, эти функции играют важную роль в совершенствовании государственной системы управления, от их качества и полноты во многом зависит качество и эффективность выполнения специальных функций государства, к которым следует отнести ранее перечисленные нами основные функции государства:

– защиту прав и свобод граждан;

– обеспечение безопасности государства;

– охрану общественного порядка;

– обеспечение обороны государства;

– охрану государственных границ;

– обеспечение внешней политики;

– развитие образования и науки;

– обеспечение занятости и охрана труда;

– охрану собственности;

– налогообложение;

– развитие здравоохранения;

– развитие культуры;

и другие, соответствующие предназначению создаваемых для их реализации органов исполнительной власти.

Для того, чтобы любая основная специальная функция государства могла быть реализована, необходимо создание механизма управления, в лице государственно-властных органов, т. е. специальных субъектов, деятельность которых направлена на урегулирование общественных отношений, но и этого еще не вполне достаточно, так же необходимо наделить данные субъекты (органы публичной власти) специальным правовым статусом и определить круг их полномочий. Например, для того, чтобы реализовать какую-либо основную функцию, возьмем, к примеру, экономическую функцию государства, необходимо создание экономических институтов: министерства финансов, банков, иных, небанковских кредитных учреждений, налоговых органов и др., без создания которых невозможно реализовать правовые предписания, направленные на осуществление экономической деятельности государства. Создание этих экономических структур, называемых экономическим механизмом, имеет тесные связи с другими органами государства (страховыми организациями, органами внутренних дел, службой финансового мониторинга и др.)

Здесь необходимо отметить, что все основные и вспомогательные функции государства имеют тесную взаимосвязь и взаимозависимость и не могут существовать изолированно, ибо и само предназначение государства как организации публичной власти потеряет всякое смысловое содержание. Из всего сказанного следует сделать однозначный вывод, что каждая из основных функций государства обеспечивается совокупностью вспомогательных функций имеющих специфический отраслевой характер. Таким образом, осуществление основных функций государства по своему со держанию есть непрерывный процесс реализации отдельными государственными органами многочисленных вспомогательных функций.

Следует отметить, что во многих административных правовых актах, устанавливающих правовой статус определенного органа исполнительной власти, одновременно содержат в себе не одну, а несколько как основных, так и вспомогательных функций управления. Например, в ст. 2 «Основные направления деятельности» Федерального Закона № 3 от 7 февраля 2011 года «О полиции» с изменениями от 4 июля 2016 года», установлены такие основные функции как:

1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам и др.

Наряду с основными функциями, обозначены и такие вспомогательные функции как:

1) использование полицией достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем (ст.11);

– применение полицией отдельных мер государственного принуждения (Гл. 4)

– формирование и ведение банков данных о гражданах (ст.17) и др.

Все функции государственного управления проходят циклически повторяющиеся стадии, которые называют управленческим циклом. Управленческий цикл представляет собой повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых управленческих действий или стадий, регулируемых правовыми нормами.

«О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.

Цикл управления можно представить в следующем виде:

1) выявление и осмысление актуальной проблемы управления;

2) формулирование целей и постановка задач;

3) подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;

4) организация исполнения управленческих решений;

5) корректирование управленческого решения и регулирование системы управления.

В основе реализации государственно-властных функций управления лежат принципы законности, гласности, доступности и др.»[32]32
  Классификация функций органов управления /k2x2.infoshpargalki/administrativnoe shpargalka…


[Закрыть].

Процесс управления, как функция в собственном смысле, всегда представляет собою ряд определённых самостоятельных и последовательных стадий: изучение объекта управленческой деятельности; определение средств, методов и способов управленческого воздействия на требующие урегулирования общественные отношения; планирование ряда организационных мероприятий, выработка и принятие управленческого решения; организация его исполнения; контроль исполнения решения; анализ, прогнозирование и подведение итогов. Все эти стадии управления необходимы для эффективного решения стоящих перед государством целей и решения проблемных задач. Все основные функции государства: социально-культурная, социально-политическая, социально-экономическая и др., реализуются только через функцию государственного управления и по другому реализованы быть не могут.

Вопросы внутренней и внешней организации управления в обществе находят свое социально-правовое разрешение в определении правового статуса, предмета ведения и компетенции конкретного органа управления.

Управление общественными процессами и отношениями, представляет собою совокупность обязательных, устойчивых, взаимообусловленных элементов, без которых невозможна функциональная деятельность государства. Совокупность таких элементов и составляет целостную систему государственного управления.

Система управления в основном классифицируется по видам: социальное (государственное, муниципальное и общественное), биологические и технические.

Под системой управления, по мнению В. С. Четверикова, понимается совокупность двух и более взаимосвязанных и взаимозависимых элементов (подсистем), образующих целостное единство. В соответствии с этими элементами В. С. Четвериков определяет специфические признаки системы управления:

«Первый признак системы управления. Она включает в себя – субъектов управления и объекты управления. К первой подсистеме относятся управляющие субъекты – государственные юрисдикционные органы, или государственные служащие, наделенные юрисдикционными полномочиями и управляемые субъекты (часто называемые в юридической литературе объектами управления) – организации и физические лица, у которых объем юрисдикционных полномочий меньше, чем у управляющих субъектов, либо они вообще не имеют государственно-властных полномочий. В юридической литературе, к объектам управления относят управляемых субъектов, на волю и поведение которых оказывается управленческое воздействие со стороны юрисдикционных органов и их должностных лиц. В данном случае, воля и поведение управляемых субъектов, по мнению автора, и будет выступать как объект управления. Вторую подсистему составляют предметы управления – общественные отношения, возникающие между управляющими и управляемыми субъектами.

Как правило, система конкретного органа управления является одновременно управляющей системой по отношению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по отношению к вышестоящей управляющей системе управления.

Второй признак системы управления – это взаимосвязь и взаимозависимость субъектов и объектов управления, которая регламентирована как социальными правовыми нормами, имеющими государственно-властный характер, так и нормами морали, традициями, обычаями и др.

Управленческих отношений, возникающих между управляющей и управляемой системой в государственной, или муниципальной сфере деятельности, регламентированы административными правовыми нормами и правилами и обязательно имеют только государственно-властный характер. В отношениях, возникающих вне государственной, или муниципальной сфер деятельности, не всегда носят формализованный характер, а потому могут регламентироваться нормами морали, традициями и обычаями делового оборота.

Третий признак системы управления – целостное единство управляющей системы, понимаемое как тесная взаимосвязь и взаимообусловленность между элементами одной системы. Например, в пункте 3 ст. 5, пункте 2, ст. 77 Конституции РФ закреплены целостность и единство системы исполнительной власти в РФ. Реализации этих конституционных целей способствуют такие организационно-правовые средства, как создание Государственного Совета, реформирование института полномочных представителей Президента РФ в Федеральных округах, приведение законодательства субъектов РФ в единое правовое поле и укрепления вертикали исполнительной власти в Российской Федерации и другие.

Следует различать понятия признак системы и системный признак.

системный признак означает качественное отличие одной системы управления от других систем управления, так как каждая из этих систем управления имеет свои цели, задачи, функции, формы и методы организации деятельности, то есть многие ФОИВ отличаются между собой по этому признаку.

Необходимо также различать понятия «системный подход» и «системный анализ» в организации и деятельности управления ФОИВ.

системный подход – это один из основных общенаучных методов познания сложных объектов и процессов управления в обществе и природе, с его помощью выявляются основные типы связей и осуществляется сведение их в единую теоретическую модель или схему, позволяющую адекватно характеризовать эти объекты и процессы с целью совершенствования их функционирования на практике.

системный анализ – это совокупность методологических средств и операций, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам исследуемых процессов или объектов общества и природы. Все эти понятие тесно связаны с процессом изучения организации управления социальными (общественными и государственными) системами, функциями государственного управления, осуществляемыми в большом объеме органами исполнительной власти»[33]33
  Классификация функций органов управления /k2x2.infoshpargalki/administrativnoe shpargalka…


[Закрыть].

Важнейшим звеном социального управления, рассматриваемым в административном праве, является государственное управление.

Государственное управление в России это основанная на правовых нормах организационная, упорядочивающая, регулирующая, координирующая и контролирующая деятельность специальной группы людей. Цель этой деятельности сводится к приведению всех общественных отношений в соответствие с интересами государства.

государственное управление – это основная функция государства, представляющая сознательное и целенаправленное, организационное воздействие, осуществляемое специальными юрисдикционными органами государства (в основном исполнительными органами государственной власти) на общественные отношения, возникающие в различных сферах внутренней и внешней государственной деятельности. Как нами уже было отмечено, государственное управление наиболее полно находит свое отражение в реализации государственных функций, потому оно представляет важнейшую часть всей системы социального управления.

Под социальным управлением принято понимать управление общественными процессами, воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни. Оно выражается в обозначенных общих признаках управления, но отражает и особенности организации общественной жизни. Социальное управление осуществляется там, где есть совместная деятельность людей.

Главным назначением социального управления является воздействие на общественные отношения, регулирование поведения отдельных людей, или групп, для достижения поставленных социально полезных целей. В социальном управлении выражен властно-волевой характер государственных органов власти, органов местного самоуправления и содействующих им различных общественных организаций. Социальное управление представлено особым управленческим механизмом воздействия на человека, или определенные социальные группы, который предполагает наличие таких обязательных элементов, как:

– специальные субъекты управления,

– объектов управления,

– наличие прямых связей между субъектом и объектом управления (выражено в приказах и распоряжениях, обязательных для исполнения) и наличия обратных связей (получение информации о выполнении приказов и распоряжений).

По мнению некоторых ученых, существует четыре вида социального управления:

– государственное управление (управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);

– местное управление (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);

– общественное управление (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);

– коммерческое управление (управление в коммерческих организациях, созданных с целью извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками).[34]34
  См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: Норма, 2002. С. 145.


[Закрыть]

Признаки социального управления:

1) Наличие волевого, основанного на законах, властного характера воздействия субъекта управления на объекты управления. Волевой властный характер находит свое выражение в различных формах и методах воздействия на определенную группу общественных отношений, в зависимости от различных факторов и условий возникающих в социальной среде общества.

2) Социального управления имеет прямое воздействие на объект управления, с целью устранения возникшей социальной проблемы, негативно влияющей на социальную среду общества и отражает интересы определенных социальных групп, или же большинства населения государства.

3) Наличие субъектов и объектов управленческого воздействия.

Субъектами управления (управляющими субъектами), являются как физические лица, так и определенные организации, наделенные властными полномочиями. Объектами управления так же являются физические лица и организации, не имеющие властных полномочий, потому их условно принято называть управляемыми субъектами. Компетенция и полномочия властных, управляющих субъектов находят свое отражение в их правовом статусе закрепленном в законах Российской Федерации, в Положении о конкретном органе управления, утверждаемом указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства РФ, в зависимости от соподчиненности субъекта управления, либо находящих свое отражение в законах субъектов Российской Федерации (например, для государственных гражданских служащих субъекта РФ).

Значительное многообразие управленческих отношений, охватывающих не только государственные сферы деятельности, но и сферы деятельности муниципальных и общественных организаций.

В современных условиях, развития рыночных отношений в России и непомерного увеличения дисбаланса между самыми богатыми и самыми бедными слоями общества, возникает острая необходимость в совершенствовании всей системы социального управления государства. Резкое социально-экономическое расслоение общества, существенно повышает риски возникновения социальных и межнациональных конфликтов, негативно влияющих на гражданскую правопослушность и национальную безопасность государства.

5) Множественный характер правовых актов и правовых норм, регулирующих различные виды социальной деятельности, а так же закрепляющих права и обязанности участников социального управления.

Одной из разновидностей социального управления является местное самоуправление. В Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является ее народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основной задачей современного российского государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан… Реализация данной задачи, осуществляется в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан – муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания.

Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющих в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты.

Местное самоуправление, как разновидность социального управления, выражает интересы абсолютного большинства населения и регулируется самостоятельными правовыми актами, его составной частью является муниципальное управление.

Правовую основу муниципального управления, как и всего местного самоуправления составляют:

1. Конституция РФ и федеральные законы.

2. Конституции, уставы и законы субъектов РФ.

3. Уставы муниципальных образований.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в дальнейшем – Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ) говорится следующее: Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы.

Правовая база местного самоуправления – это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует. Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненное правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:

– положение о местных референдумах и местных выборах; положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

– положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

– правила землепользования и застройки;

– правила торговли;

– положение о муниципальном заказе;» положение о муниципальной службе и т. д.

Устав – это учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения. Устав муниципального образования – своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования.

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования. Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом. Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции.

Таким образом, социальное управление включает в себя не только государственное управление, как центральный институт регулирования общественных отношений, но и общественное самоуправление, выраженное в деятельности муниципальных образований. На сущности государственного управления, представляющем главный предмет правового регулирования административно-правовой отрасли, мы остановимся более подробно.