Текст книги "Административное право. Том I"

Важным структурно-функциональным признаком административного права является его тесное взаимодействие со всеми другими правовыми отраслями. В то же время указанный признак еще не являются основным критерием, позволяющим отграничивать административное право от других правовых отраслей. В качестве основных критериев, или принципов построения системы права и разграничения правовых отраслей выступают предмет и метод правового регулирования, воздействия субъекта управления на объект.

Под предметом правового регулирования следует понимать качественно однородную группу общественных отношений, возникающих в определенной сфере на которую субъекты управления оказывают воздействие при помощи применения правовых норм. Предметом административного права, как самостоятельной правовой отрасли, здесь выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления. Обязательными субъектами указанных общественных отношений всегда выступают органы исполнительной власти, либо представляющие их должностные лица (государственные служащие) осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность. Каждая отрасль права имеет свой особый предмет правового регулирования.

Административное право является главной правовой отраслью, обеспечивающей реализацию государственной политики, практически во всех сферах государственной деятельности. В административно-правовых нормах определены основные цели, задачи и функции государственного управления, а так установлен круг субъектов, осуществляющих управленческую деятельность и их правовой статус. Субъекты государственного управления осуществляют повседневное руководство социально-экономическими, административно-политическими и социально-культурными процессами, реализуют политические установки государства. Административно-правовые отношения, составляющие предмет административного права, характеризуется многообразием административно правовых норм, регулирующих эти отношения и субъектов, участвующих в государственном управлении.

Предмет административного права, составляющий круг общественных отношений в сфере государственного управления, характеризуется следующими признаками:

– обязательное наличие в этих отношениях субъектов исполнительной власти;

– наличие государственно-властных полномочий у субъектов государственного управления;

– многообразие правовых норм, регулирующих эти отношения и многообразие самих отношений, охватывающих абсолютное большинство сфер (отраслей) государственной деятельности.

Однако, следует отметить, что не всякое общественное отношение, возникающее сфере государственной деятельности, составляет предмет административного права, а только государственно-управленческие. Правотворческие отношения не входят в предмет административного права.

Виды административно-правовых отношений:

В зависимости от характера связей между субъектами,

они могут разделяться на:

– субординационные отношения, возникающие между соподчиненными субъектами исполнительной власти, имеющими различную юридическую силу, (например, между начальником и подчиненным, либо министерством и его структурным подразделением);

– отношения между равными по юридической силе, несоподчиненными субъектами исполнительной власти, (например, между государственными служащими, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне, работающими в одном органе исполнительной власти, либо между двумя равнозначными министерства, взаимодействующими при решении определенных задач, находящихся в их совместном ведении);

– между субъектами исполнительной власти и подконтрольными им объектами, не имеющими служебного соподчинения (например, взаимоотношения между Федеральной антимонопольной службой и объединением предпринимателей);

– между субъектами исполнительной власти и Главой государства, (по вопросам реализации закрепленных за ними функций)

– между субъектами исполнительной и законодательной власти (например, по вопросам подготовки проектов правовых актов, или отчетов об исполнении бюджетных обязательств);

– между центральными органами исполнительной власти, Правительством Российской Федерации и центральными органами власти, правительствами иностранных государств, (например, по вопросам культурного обмена, развития экономических отношений и др.);

– между субъектами исполнительной власти Российской Федерации и субъектами исполнительной власти какого-либо субъекта Российской Федерации (например, о передаче имущества)

– между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

– между субъектами исполнительной власти и различными негосударственными юридическими лицами, представляющими как отечественные, так и иностранные организации, (например, о лицензировании деятельности юридических лиц, выдаче разрешений, запрещении не санкционированной деятельности и др.);

– между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями (о регистрации, перерегистрации и др.);

– между субъектами исполнительной власти и физическими лицами (гражданами, лицами без гражданства, иностранными гражданами, индивидуальными предпринимателями).

Согласно принципу федерализма, административно-правовые отношения могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства РФ и предметов ведения, разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерацией и ее субъектов. Здесь между различными структурными образованиями в системе исполнительных органов власти, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах, могут возникать многообразные разноуровневые отношения по многим вопросам хозяйственной, социально-экономической и социально-культурной деятельности. Останавливаться на этих отношениях мы не будем.

Классификацию управленческих отношений можно проводить и в зависимости от конкретных целей, вытекающих из внешней и внутренней политики государства. По этому критерию в административном праве выделяют две группы правоотношений:

– внутриорганизационные, или внутрисистемные. Это отношения между государственными служащими органов исполнительной власти, которые могут иметь как равные, так и неравные права и обязанности, могут быть как соподчиненными по службе, так и не быть таковыми;

– внешнеорганизационные отношения – это отношения, между органами исполнительной власти, наделенными юрисдикционными полномочиями, а так же гражданами и организациями, не имеющими таких полномочий.

В обобщенном виде, все названные правоотношения, не зависимо от их характерных особенностей, являются предметом административного права.

Безусловно, что эти отношения сами по себе существовать не могут, поэтому, при изучении предмета отрасли административного права, наряду с изучением государственных управленческих отношений, не маловажное значение придается изучению проявления этих отношений на различных исторических этапах развития как в нашем государстве, так и за рубежом. При этом глубокому изучению подлежат правовые нормы, порождающие государственные управленческие отношения, а так же основания возникновения, изменения и прекращения этих отношений и социальные проблемы, которые необходимо разрешать в процессе государственной управленческой деятельности.

Под методом регулирования правовых отношений в юридической науке принято понимать совокупность средств, способов и приемов, направленных на регулирование общественных отношений с целью – их упорядочивания и приведения в соответствие с требованиями государства.

Методы административного регулирования – это такие методы, которые направлены на позитивное регулирование общественных отношений посредством предоставления индивидуальным субъектам и организациям определенных субъективных прав, или оказания им содействия в приобретении этих прав, согласования законных интересов этих лиц, возложения на этих лиц определенных субъективных обязанностей или оказания им содействия в исполнении этих обязанностей либо применения к ним мер публичного поощрения (стимулирования).

Методы административного регулирования характеризуются следующими основными особенностями:

заключаются в оказании регулирующего, организующего воздействия на поведение субъектов отношений, возникающих в административно-публичной сфере;

реализуются посредством применения административными органами регулятивных, а не охранительных способов воздействия на поведение субъектов соответствующих отношений;

их применение позволяет реализовать на практике действие материальных регулятивных норм административного и других отраслей права.[44]44
  См.: Кикоть В. Я. Административно-правовое регулирование be5.biz administrativnoepravo/administrativno…


[Закрыть]

Административно-правовой метод регулирования государственных управленческих отношений имеет своею главной целью привести субъектов управленческих отношений к юридически значимому, социально полезному результату.

Метод конкретной правовой отрасли отражает взаимоотношения между участниками определенных правоотношений, регулируемых правовой системой этой отрасли. Метод правового регулирования позволяет определить, в каких отношениях находятся между собой субъекты правоотношения, либо они находятся в равном положении, либо между ними существует определенное неравенство и какое из этих положений участников правоотношения является в них главным. Все правовые отрасли отличаются друг от друга по предмету и методу правового регулирования. Так, для гражданско-правовой отрасли характерным является. добровольный, обусловленный свободой выбора участниками гражданских правоотношений метод, называемый – диспозитивным. Каждый из участников гражданских правоотношений может добровольно, по своему усмотрению вступать в договорные правоотношения, основанием для этих отношений является обоюдное соглашение между сторонами. В гражданском процессуальном праве метод правового регулирования является смешанным, императивно-диспозитивным. Императивность, т. е. властность метода правового регулирования в этой отрасли обусловлена обязательным присутствием в процессуальных отношениях государственно-властного субъекта – суда, требования которого обязательны для всех участников судопроизводства. С другой стороны, участники процессуальных отношений, наделены правом выбора определенного поведения, в рамках закона. Так, например, истец вправе обратиться в суд с иском к ответчику, может на любой стадии гражданского процесса отказаться от своего иска, если этот отказ не нарушает права третьих лиц; между истцом и ответчиком может быть заключено мировое соглашение; истец вправе увеличить, или уменьшить размер искового требования, изменить предмет, либо основание иска; ответчик может признать иск в части, либо полностью, либо обратиться к суду с встречным иском. Такая свобода выбора поведения участников гражданских процессуальных правоотношений, представляет вторую часть метода правового регулирования – диспозитивность. Поэтому в гражданских процессуальных отношениях имеет место смешанный, императивно-диспозитивный метод правового регулирования.

В административном праве, обслуживающем государственные управленческие отношения, являющиеся его предметом, метод правового регулирования основывается, в основном, на государственно-властных односторонних велениях, предписаниях, обязательных для исполнения всеми, кому они адресованы. Такой метод принято называть в юридической науке императивным. В некоторых административно-правовых отношениях, безусловно, могут иметь место признаки диспозитивного метода правового регулирования, при взаимодействии двух и более участников (государственно-властных субъектов), равных по своему правовому положению, совместно, коллегиально решающих какое-либо государственное задание, совместно принимающих управленческое решение в форме приказа, (например, Приказ Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и МВД России от 30.09.2016 № 105/ 607 «О некоторых вопросах организации работы по реализации Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации Указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации». Примером проявления признаков диспозитивного метода в административно-правовых отношениях, так же может являться участие гражданского населения в выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Функцию государственного управления в обеспечении выборов осуществляют избирательные комиссии, вместе с тем гражданское население обладает правом не принимать в них участие. Вместе с тем, диспозитивный метод правового регулирования в государственных управленческих отношениях особой роли не играет. Характерной особенностью для административно-правовых отношений является метод властеотношений, императивность властных предписаний.

Под государственно-властным предписанием следует понимать возложение прямой обязанности совершать те или иные, юридически значимые действия, прописанные в правовых нормах, реализуемых органами государственного управления. Предписания (требования) органов исполнительной власти и наделенных государственно-властными полномочиями субъектов государственного управления, являются обязательными для исполнения. За неисполнение, либо, ненадлежащее исполнения предписания правомочного субъекта, к виновным лицам могут быть применены меры административного принуждения (задержание, применение физической силы, специальных средств и др.) в том числе, юридическая ответственность, в виде административного, либо дисциплинарного наказания. В основе императивного метода правового регулирования лежат определенные предписания, которые выражены в различных формах: запрет, согласование, рекомендация, дозволение.

Запреты – это требования к конкретному лицу/лицам, воздержаться от совершения определенных действий, которые чаще всего имеют неправомерный характер, но могут иметь и правомерный характер, но которые в силу возникновения опасных ситуаций, могут быть временно ограничены (например, запрещение проезда транспорта по заданному маршруту, если возникает угроза совершения ДТП)

Согласование характерно лишь для субъектов, не находящихся в подчинении друг у друга, но при этом они могут быть неравноправны, например согласование порядка работы между двумя государственными органами, должностными лицами, разными по правовому статусу.

Рекомендация это метод, при котором обязательных для исполнения указаний не дается, но предлагается наиболее эффективный вариант поведения, в определенной ситуации. В основе рекомендаций лежит практический опыт управленческой деятельности. Рекомендации не обязательны для исполнения но могут быть приняты к сведению.

Дозволение – разрешение совершать определенные действия, имеющие юридическое значение в условиях, предусмотренных правовой нормой и сложившейся ситуацией. Субъект, получивший дозволение сам вправе выбирать совершать, либо не совершать разрешенные действия, в этом случае усматриваются признаки диспозитивного метода, но в полной мере в административно-правовых отношениях право свободного волеизъявления присутствует в значительно меньшей степени, чем властные веления. Следует отметить, что и внутри самой системы исполнительных органов власти, во внутриведомственных отношениях, значительно чаще проявляется метод властных предписаний, закрепленных в приказах, должностных инструкциях, указаниях, распоряжениях, уставах.

Административно-правовые отношения обладают всеми общими признаками, свойственными любым другим правовым отношениям. В их основе лежат правовые нормы, устанавливающие правовой статус субъектов административного права, а так правовые нормы, регламентирующие деятельность органов государственного управления. Вместе с тем, основанием для их возникновения являются юридические факты, события, которые наступают в социальной среде общества. Например, при рождении ребенка, у его законных представителей возникает обязанность вступить в административные правоотношения с органами ЗАГСа, для регистрации ребенка; либо, при достижении гражданином Российской Федерации 14 летнего возраста, у него наступает обязанность вступить в административно-правовые отношения с органом исполнительной власти – Федеральной миграционной службой (далее по тексту ФМС), для получения гражданского паспорта.

Вместе с тем, административные правоотношения обладают характерными особенностями, присущими только данному виду правоотношений.

Особенность административных правоотношений

1) они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления;

2) их обязательными субъектами выступают органы исполнительной власти и их персонал;

3) они охватывают более широкий круг участников, чем все иные правовые отношения;

4) они практически затрагивают все сферы государственной деятельности;

5) в их основе заложена самая большая нормативно-правовая база;

6) они основаны на власти и подчинении, всегда предполагают подчинение одних участников государственного управления воле других;

7) они связаны с исполнительно-распорядительной, правоприменительной деятельностью;

8) они носят организационную форму;

9) они могут возникать как по инициативе управляющих субъектов (органов исполнительной власти), так и по инициативе управляемых субъектов (граждан, организаций, общественных формирований и др.)

10) эти отношения носят регулятивный, социально полезный характер. Они прямо связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов исполнительной власти..

Структура административно-правового отношения состоит из нескольких взаимосвязанных элементов:

– субъекты – органы и персонал исполнительных органов власти, физические лица, имеющие определенную законом дееспособность, допускающую их вступление в управленческие отношения; юридические лица; общественные организации и иные, зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан; органы законодательной и судебной власти; аппарат Президента РФ;

– объект – совокупность прав и обязанностей субъектов административно-правового отношения;

– предмет – то, по поводу чего возникли эти правоотношения (споры, юридические факты, события);

– правовые нормы, являющиеся регулятором взаимоотношений между субъектами, наделенными государственно властным правовым статусом и участниками правоотношений не имеющими такого статуса, либо теми участниками, у которых такой статус по юридической силе ниже (при внутрисистемных отношениях, между лицами, находящимися в субординационном соподчинении).

Такая же структура характерная для всех без исключения иных правовых отношений, в том числе для правоотношений административно-процессуальных.

Рассматривая сущность административных правоотношений, следует иметь в виду, что между субъектами административного права и субъектами административно-правового отношения, в отношении физических лиц, существуют определенные различия. Субъектами административного права физические лица являются с момента рождения, т. к. их административные права (регистрацию в органах ЗАГСа, установление гражданства, получение на них пособий и т. п.) обеспечивают их законные представители. Участниками же административно-правовых отношений физические лица могут стать с момента приобретения дееспособности, установления для них определенных правовых обязанностей, побуждающих их к вступлению в административные правоотношения с органами исполнительной власти (например, обязанность получения гражданского паспорта). Для исполнения обязанности по получению паспорта и вступлению в отношения с органом исполнительной власти, обеспечивающим выдачу паспортов, достаточно частичной дееспособности, которая у граждан России наступает с 14 лет. Неполная правосубъектность наступает у физических лиц при достижении ими 16 летнего возраста. С этого возраста физическое лицо может быть привлечено к административной ответственности. Полная правосубъектность у российских граждан наступает с 18 лет, что дает им право самостоятельно вступать в административные правоотношения по всем вопросам общественной жизни, в том числе, поступать на службу в органы исполнительной власти. У государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений полная административная правосубъектность наступает с момента их регистрации. Свой административно-правовой статус юридические лица, приобретают с момента регистрации в ИФНС группы граждан, изъявивших желание стать юридическим лицом и выдачи им Федеральной налоговой службой единого государственного реестра юридического лица. У общественных организаций административно-правовой статус возникает с момента регистрации группы граждан в министерстве юстиции. Юридические лица приобретают статус субъекта административного права и правоотношения одновременно, т. к. с момента их регистрации в ИФНС, они находятся с органами исполнительной власти в постоянных административно-правовых отношениях, предметом которых является, установленная нормами налогового законодательства уплата обязательных налогов, сборов и платежей.

Права и обязанности субъектов административно-правовых отношений являются объектом правового регулирования. Объект правоотношения это то, в отношении чего применяются административно-правовые нормы, на что направлено волевое воздействие управляющих субъектов.

В юридической литературе различают два вида объектов правоотношения, общий и специальный. Общий объектом представляет правовой статус определенной категории участников государственных управленческих отношений, это их неотделимые, не передаваемые права и обязанности.

специальным объектом выступают:

– правовое поведение, деятельность участников управленческих отношений (предоставление услуг, исполнение обязанностей).

– Предметом административных правоотношений выступают жизненно необходимые ценности:

– нематериальные личные блага (жизнь, здоровье, честь, нравственность, достоинство);

– вещи, документы, денежные средства;

– продукты духовного творчества (произведения литературы, искусства, живописи, музыки, изобретения);

Под юридическим фактом в правоотношениях выступает определенное событие, действие участников правоотношений, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение, прекращение этих административных правоотношений (например, совершение административного проступка физическим лицом).

Юридические факты, в своем большинстве, возникают в результате активных действий какого-либо из участников административного правоотношения, но могут выступать и в виде пассивного бездействия, невыполнения установленных законом обязанностей (например, уклонение от страхования, от регистрации, или прохождения диагностического осмотра транспортного средства). В любом случае юридические факты, порождающие административные правоотношения, связываются с действиями или бездействием участников этих правоотношений, с их волевой направленностью. Эти факты принято называть волевыми, т. е. зависящими от воли хотя бы одного из участников административного правоотношения.

Все юридические факты в правовой литературе принято делить на правомерные и неправомерные. Правомерные, соответствуют требованиям административно-правовых норм, например, приказ о присвоении очередного звания, или выдача лицензии. Неправомерными юридическими фактами являются действия (бездействия) субъектов (участников) административных правоотношений, направленные против воли управляющих субъектов, против воли государства, к таким фактам относятся все административные правонарушения в виде активных действий, либо бездействия, невыполнения правовых обязанностей. Неправомерные юридические факты всегда носят общественно вредный, а иногда и опасный характер, т. к. посягают на охраняемые государством общественные отношения и ценности.

Другим основание, для наступления административно-правовых отношений могут выступать определенные события, не зависящие от воли людей, но результат их возникновения порождает и возникновение юридических фактов (например, возникновение события в виде наводнения, является основанием для издания Приказа МЧС, направленного на обеспечение организации по спасению и оказанию помощи пострадавшим). В данном случае, основанием для возникновения административного правоотношения будут являться два основания – событие (наводнение) и юридический факт (издание приказа). Двойные основания для возникновения административных правоотношений будут иметь место и при возникновении таких событий как рождение или смерть человека, достижение определенного возраста, несчастных случай, повлекший стойкую утрату здоровья, связанную с утратой дееспособности.

Видовая классификация административно-правовых отношений нами была изложена в предыдущем параграфе.

Особый интерес, представляет для нас классификация административных правоотношений по таким основаниям как характер правоотношений. В этой связи, все административные отношения подразделяются на административно-процессуальные и административно – юрисдикционные. К административно-процессуальным, имеющим строгую форму, выраженную в осуществлении взаимосвязанных последовательных действий, имеющим процедурный характер относятся процедуры подготовки и издания правовых актов управления, процедуры рассмотрения в органах исполнительной власти письменных обращений граждан, процедуры применения дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, процедуры применения физической силы, специальных средств и в других случаях. Однако, в чистом, изолированном от административной юрисдикции, процессуальных правоотношений не существует.

Административно – юрисдикционные же отношения могут проявляться в чистом виде, изолированно от процессуальных правоотношений. В таком виде они проявляются чаще всего в деятельности правоохранительных органов при реализации правоохранительной функции, в частности, при применении мер административно-предупредительного характера, например остановка транспортного средства с целью проверки документов, досмотр личных вещей, осмотр помещений и др… Такие действия правоохранительных органов, являющихся субъектами административной юрисдикции, не носят строго установленного процедурного характера, т. к. в их основе лежат нормы общего административного, а не административно-процессуального права. В основе юрисдикционной деятельности лежит возможность и необходимость волевого воздействия субъекта управления на объект. Вместе с тем, административно – юрисдикционные отношения могут иметь место и в административном процессе при производстве по делам об административных правонарушениях, итогом которого является принятие управленческого решения – вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности (назначении наказания виновному лицу).

Характерной особенностью для всех видов административных отношений является то, что в основе их возникновения, изменения и прекращения лежат нормы административного права. Обязательными участниками и административно-процессуальных и административно – юрисдикционных отношений всегда выступают органы исполнительной власти и их персонал.

Различие между административно-процессуальными и административно – юрисдикционными отношениями в чистом виде, состоят в основаниях и характере их возникновения. Процессуальные отношения возникают только на основании юридических фактов, а в основе возникновения юрисдикционных отношений могут лежать так же правовые конфликты и события. Административно-процессуальные отношения лишь устанавливают регламент действий управляющего субъекта и не требуют дополнительных финансовых, или каких-либо иных материальных затрат, а юрисдикционные отношения могут требовать дополнительных затрат в связи с характером и сложностью конкретного дела по которому они возникли.

Административно-процессуальные отношения, представляют собой разновидность административных правоотношений, т. к в их основе лежат как общие нормы административного права, устанавливающие правовой статус участников этих отношений, так и обособленная разновидность административно-правовых норм – административно-процессуальные нормы, устанавливающие специальные, процессуальные права и обязанности субъектов, связанных с процессуальными действиями, проходящими определенные последовательные стадии. Участники этих отношений наделены административно-процессуальными правами и обязанностями.

Административно-процессуальные правоотношения обладают характерными особенностями:

Во-первых, все действия участников этих отношений строго регламентированы, обличены в процессуальную форму;

Во-вторых, они основываются на номах административного процессуального права;

В-третьих, эти отношения возникают только между правомочным должностным лицом органа исполнительной власти – управляющим субъектом и другими участниками административного процесса. Между управляемыми субъектами процессуальных правоотношений нет;

В-четвертых, целью этих правоотношений является разрешение административно-правовых споров, решение вопросов проблемного характера, возникающих в сфере государственного управления;

В-пятых, процессуальные правоотношения представляют собой явление вторичное по сравнению с материальными правоотношениями;

В-шестых, в этих правоотношениях наиболее полно реализуется правоприменительная деятельность органов государственного управления;

В-седьмых, эти отношения являются гарантией охранения материальных административно-правовых норм, необходимым средством обеспечения соблюдения норм административного права;

В-восьмых, административно-процессуальные правоотношения складываются по поводу реализации не только норм одноименной материальной отрасли (административного права), но и других юридических отраслей.