Текст книги "Административное право. Том I"

Правительство Российской Федерации является Высшим органом исполнительной власти России, представленным высококвалифицированным персоналом, осуществляющим свою деятельность на коллегиальной основе, что позволяет ему эффективно реализовать внутреннюю и внешнюю политику государства. На Правительство РФ возложена многие задачи, связанные с организацией деятельности всех органов исполнительной власти, в том числе и находящихся в подчинении Президента РФ, без чего в принципе невозможно реализовать внутреннюю и внешнюю политику государства. Вместе с тем, эффективность деятельности Правительства РФ обусловлена такими объективными причинами как: состояние административного законодательства России; духовно-нравственное состояние кадрового аппарата Правительства РФ; правовое положение Правительства РФ в системе органов государственной власти.

Правовое положение Правительства РФ определено гл. 6 Конституции РФ, а так же принятым на ее основе Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии со статьей 12 ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 03.12.2012) Правительство РФ руководит работой федеральным министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Возглавляет Правительство РФ его Глава – Председатель Правительства РФ (Премьер министр).

Вся деятельность Правительства Российской Федерации строится на принципах: народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов и федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

Особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ к полномочиям Президента РФ, устанавливаются статьей 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 03.12.2012).

Правительство РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия ФЗ о внесении соответствующих изменений в ФЗ может перераспределять установленные ФЗ функции федеральных органов исполнительной власти, за исключением функций федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых в соответствии с частью первой статьи 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 03.12.2012) руководит Президент РФ.

Общие полномочия Правительства РФ

Правительство РФ в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, и Федеральному законодательству государства.

Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Более конкретно отраслевые полномочия Правительства РФ выглядят в следующем виде – Полномочия Правительства РФ в сфере экономики:

– Правительство РФ осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, нормативными указами Президента РФ регулирование экономических процессов;

– обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

– прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;

– вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;

– осуществляет управление федеральной собственностью;

– разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;

– осуществляет общее руководство таможенным делом;

– принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

– формирует мобилизационный план экономики РФ, обеспечивает функционирование оборонного производства РФ.

Полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики:

– обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

– разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

– представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

– разрабатывает и реализует налоговую политику;

– обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

– принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

– осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;

– осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

– руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с ин. государствами;

– разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Полномочия Правительства Российской Федерации в социальной сфере:

– обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;

– принимает меры по реализации трудовых прав граждан;

– разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;

– обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;

– принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

– содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;

– взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями;

– разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере науки, культуры, образования:

– разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;

– обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;

– обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;

– обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды:

– обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

– организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

– координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью:

– участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;

– осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;

– разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;

– осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации:

– осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;

– организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации;

– обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;

– обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;

– принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации;

– руководит гражданской обороной.

Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений:

– осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;

– обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

– в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

– отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;

– осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Таким образом, нам представлен значительный объем полномочий, предоставленный Правительству РФ действующим законодательством государства в самых различных сферах государственного управления, из чего следует вывод о том, что в административно-правовой системе государства Правительство РФ занимает ключевую роль, и именно на нем лежит основная ответственность за обеспечение качественного уровня жизни всего российского народа, за обеспечение национальной безопасности государства.

Несмотря на то, что публичная власть возникла одновременно с появлением первого государства, термин «исполнительная власть» в обиходе правовой науки появился впервые не более трех столетий назад за рубежом.

В Российской Федерации термин «исполнительная власть» пришел на смену понятия «государственное управление» и законодательно был закреплен в ст. 10, 11, 78 и 110 Конституции РФ, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. Вместе с тем Конституция РФ не раскрывает понятия исполнительной власти, но лишь констатирует, что государственная власть в РФ разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Более полно об исполнительной власти сказано в ст. 78 Конституции РФ[55]55
  Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ.


[Закрыть]:

1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Однако, указанная статья не раскрывает сущности и содержания исполнительной власти, кроме того, ст. 10 Основного закона государства, вступает в противоречия с п.1 ст. 11 ведь в нем четко сказано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Тогда к какой ветви власти следует отнести власть Президента РФ? Безусловно, что она не может быть отнесена не к одной из названных ветвей, а потому является абсолютно самостоятельной и независимой. Тем не менее, нам следует все же уяснить понятие термина «исполнительная власть», для этого рассмотрим основные признаки, характеризующие органы исполнительной власти, отличающие их от иных органов публичной власти.

Во – первых, характерной особенностью органов исполнительной (административной) власти является их специальный правовой статус, связанный с возможностью реализации юрисдикционных полномочий, позволяющих им применять меры административного принуждения в реализации своих функций. Все иные органы публичной власти такого правового статуса не имеют.

Во-вторых, органы исполнительной власти реализуют (претворяют) в жизнь акты законодательных и судебных органов государственной власти и акты Президента РФ.

В – третьих, органы исполнительной власти занимают самую большую группу в системе публичной власти государства.

В – четвертых, органы исполнительной власти многофункциональны, именно они реализуют большинство государственных функций.

В – пятых, органы исполнительной власти непосредственно являются обязательными субъектами государственного управления (организуют, направляют, координируют и контролируют различные общественные процессы и правоотношения).

В – шестых, деятельность органов исполнительной власти носит распорядительный характер, их правовые акты (постановления, распоряжения, приказы, указания, распоряжения и предписания) носят окончательный характер и являются обязательными для исполнения теми, кому они адресованы по своей подведомственности. За неисполнение этих актов исполнительные органы применяют меры принудительного характера (правового ограничения, материального лишения, физического, или психологического воздействия).

В – седьмых, систему и структуру органов исполнительной власти определяет Президент РФ.

Верховной властью среди исполнительных органов государства обладает Правительство РФ, характеристика которого нами была приведена в предыдущем параграфе.

Правительство РФ, действует на коллегиальной основе и осуществляет свою исполнительно-распорядительную деятельность, в основном, в форме коллегиального принятия постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения всеми иными органами исполнительной власти, которые руководящие акты Правительства РФ претворяют в общественной жизни страны.

Постановления Правительства являются нормативно-правовыми актами по предметам ведения федеральных и региональных органов исполнительной власти и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Правительства и администрации субъектов Российской Федерации осуществляют свою управленческую деятельность на территориях субъектов РФ аналогично органам исполнительной власти РФ. В ст. 113 Конституции РФ отмечен и принцип единоначалия осуществляемого Председателем Правительства РФ. Глава Правительства РФ единолично определяет основные направления деятельности Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти. Вместе с тем, решения различных задач и проблем общественной жизни государства принимаются коллегиально. Постановление Правительства РФ представляет собою подзаконный акт, высшего органа исполнительной власти, действующий на всей территории Российской Федерации и обязательный для исполнения всеми органами исполнительной власти, имеющими федеральный статус, а так же отнесенных к подведомственности субъектов РФ.

Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ, а так же ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) состав Правительства РФ представлен членами Правительства Российской Федерации – Председателем Правительства Российской Федерации, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации и федеральными министрами. В соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Число министров, заместителей и первых заместителей Председателя Правительства не Конституцией РФ не указанным законом не установлено. Правительство РФ является высшим коллегиальным юрисдикционным органом исполнительной власти, состоящим из высококвалифицированных, юридически подготовленных субъектов, обладающим самыми широкими полномочиями, охватывающими все сферы государственной управленческой деятельности.

Согласно ст. 111 Конституции РФ и ст. 7 ФКЗ № 2 от 17 декабря 1997 г., Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы, из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. 3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. 4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом Российской Федерации: по заявлению Председателя Правительства Российской Федерации об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Правительства Российской Федерации своих полномочий.

Президент Российской Федерации уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства Российской Федерации в день принятия решения.

Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации.

В ст. 8 ФКЗ № 2 от 17 декабря 1997 сказано, что случае временного отсутствия Председателя Правительства Российской Федерации его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

В случае освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе до назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации одному из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации на срок до двух месяцев.

После назначения, Председатель Правительства РФ в недельный срок представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, куда входят федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России и др. Он же предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 112). Конституция РФ не ограничивает число министров, а также число заместителей и первых заместителей Председателя Правительства РФ определяется самим Президентом РФ самостоятельно, так же самостоятельно Президент РФ определяет своим указом систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.[56]56
  См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 07.12.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».


[Закрыть]

Органы исполнительной власти – это самостоятельная ветвь в системе государственной власти, осуществляемая организационно-функциональную деятельность по реализации внутренней и внешней политики государства и обеспечению прав, свобод и законных интересов гражданского общества на всей территории Российской Федерации.

В Российской Федерации существуют два уровня органов исполнительной власти:

федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с этим, органы исполнительной власти классифицируются:

По организации:

– Исполнительные органы, формирование которых отнесено к ведению РФ в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ – Федеральные органы исполнительной власти. На уровне Федерации решаются вопросы об образовании на территориях субъектов РФ территориальных органов исполнительной власти и назначения соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий в субъектах Федерации (ст. 78 Конституции РФ).

– Исполнительные органы субъектов РФ, формирование которых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующими статьями конституций автономных республик, уставов краев, областей и городов Федерального значения. отнесено к ведению субъектов РФ.

По характеру и объему компетенции:

– Органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, Правительства субъектов Федерации)

– Органы исполнительной власти отраслевой компетенции, осуществляющие функции управления по руководству подчиненными им отраслями (Министерство образования, Министерство здравоохранения, Министерство культуры и др.)

– Органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, выполняющие специальные функции, являющиеся общими для всех отраслей и сфер управления (Министерство экономического развития, Министерство финансов, Федеральное казначейство и др.).

– Органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности (Федеральная служба финансового мониторинга, МВД РФ и др.).

По порядку разрешения подведомственных вопросов

– Коллегиальные органы, представляющие организационно оформленную группу лиц, принимающих решение большинством голосов (например, правительства, многие государственные комитеты и др.).

– Единоначальные органы принимают решения по вопросам, входящим в их компетенцию, в лице их руководителя (например, министерства, администрации краев, областей и т. д.).

По организационно-правовым формам на федеральном уровне различаются:

– Правительство РФ;

– федеральные министерства;

– федеральные службы РФ;

– федеральные агентства РФ;

– Главное управление специальных программ Президента,

– Гос. техническая комиссия при Президенте,

– Управление делами Президента.

Организационно-правовыми формами органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть:

– правительства (советы министров, мэрии, администрации);

– министерства;

– комитеты;

– департаменты;

– главные управления,

– управления,

– отделы и иные органы.

– Классификация органов исполнительной власти может проводиться и по другим признакам:

– по порядку образования (избираемые, назначаемые);

– по источникам финансирования (видам бюджета).

Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также создаваемые ими территориальные органы исполнительной власти[57]57
  Указ Президента РФ от 21.05.212 № 63 (ред. от 29.12.2016) «О структуре федеральных органов исполнительной власти»


[Закрыть].

Если рассматривать в узком смысле, то органы исполнительной власти представляют собою следующее:

Федеральное министерство – самостоятельно осуществляет правовое регулирование, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию. ФМ не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции и функции по управлению государственным имуществом.

Федеральная служба – осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, осуществляет специальные функции в области обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью. ФС не имеет права осуществлять информационно-правовое регулирование, управление государственным имуществом и оказывать платные услуги.

Федеральное агентство – осуществляет функции по оказанию государственных услуг, например, по управлению государственным имуществом, по архивному делу и др… Функции федеральных агентств могут исполнять некоторые комитеты (например, Комитет имущественных отношений – КИО).

Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств (находящиеся в субъектах Федерации и отдельных регионах РФ) также входят в систему органов исполнительной власти РФ как элемент ее структуры.

В большинстве субъектов РФ (края, области, города федерального значения) основными структурными звеньями системы исполнительной власти являются Правительства, возглавляемые губернаторами (в г. Москве – мэром).