Текст книги "Административное право. Том I"

Признание лица субъектом административного права и административно-правовых отношений устанавливает строго определенные критерии оценки всех субъектов административного права с позиции возможности иметь им специальные права и нести предусмотренные законом обязанности. Такие критерии представляются в виде двух самостоятельных взаимосвязанных элементов: административной правоспособности и дееспособности, в совокупности называемых «правосубъектность».

Административная правоспособность – это способность иметь, или приобретать определенные права в сфере государственного управления, закрепленные в нормах административного права. У физических лиц такая способность возникает с момента рождения и прекращается лишь с наступлением смерти (например, право на регистрацию в органах ЗАГСа, право на имя, фамилию, получение гражданства, право на получение пенсии и др.). Административная правоспособность у разных категорий физических лиц не одинакова и зависит от различных индивидуальных особенностей: от наличия гражданства, от возраста, от медицинских характеристик, от пола, национальности, образования и других характерных признаков, присущих каждому конкретному лицу. В качестве примера, не каждое физическое лицо имеет право поступления на государственную правоохранительную или гражданскую службу, но только тот, кто обладает определенными критериями, такими как: наличие российского гражданства, соответствие медицинским показаниям удовлетворительного состояние здоровья, отсутствие судимости и положительные субъективные характеристики, наличие определенного образования и др.

На административную правоспособность могут влиять даже такие критерии, как национальность или народность лица. Например, в нормах Федерального закона «О гарантиях прав малочисленных народов в Российской Федерации», принятого в апреле 1999 г. закреплено право физических лиц, относящихся к малочисленным народностям, на замену военной службы альтернативной гражданской службой. Влияет на административную правоспособность даже телосложение и рост физического лица. Физические лица, рост которых составляет менее 150 см, на военную и правоохранительную службу не принимаются, так как для обеспечения служебной деятельности на этих видах государственной службы иногда требуется применение физической силы.

Для многих субъектов административного права государство устанавливает определенные льготы. Например, для лиц, признанных заключением медицинской комиссии инвалидами, законодательством РФ для нетрудоспособных лиц предусмотрены обязательные выплаты по инвалидности, дополнительные денежные надбавки к пенсиям, а так же жилищные, трудовые и иные социальные льготы.

Исходя из сказанного, следует вывод о том, что в нормах административного права нет, и не может быть абсолютного равенства правоспособности различных категорий физических и юридических лиц, их правоспособность определяется в каждом конкретном случае исходя из многих специфических природных, либо приобретенных особенностей каждого конкретного субъекта.

Юридические лица приобретают административную правоспособность с момента их регистрации в органах Федеральной налоговой службы (ИФНС – инспекции Федеральной налоговой службы) и внесения их в единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) в Федеральной налоговой службе РФ. Прекращается правоспособность юридических лиц с момента исключения записи о них из ЕГРЮЛ. Следует помнить, что у юридических лиц правоспособность и дееспособность возникает и прекращается одновременно.

Административная дееспособность – это способность лица своими действиями приобретать определенные законом права и выполнять соответствующие им обязанности предусмотренные нормами административного права, иначе говоря, нести определенное правовое бремя.

Если административная правоспособность возникает у физических лиц с момента рождения, то дееспособность у них появляется значительно позже, точный возраст ее наступления законодательством, по известным причинам, не установлен, так как наступление дееспособности зависит от определенных обстоятельств, возникающих в процессе различных административных правоотношений.

Появление административной дееспособности и ее объем у физических лиц связаны с многими субъективными критериями: возрастными, физическими, интеллектуальными, медицинскими и др.

Для граждан Российской Федерации, полная дееспособность наступает с 18 летнего возраста, частичная административная дееспособность наступает с 14 летнего возраста, когда у физического лица появляется обязанность получения гражданского паспорта. В науке административного права существует понятие деликтоспособность, т. е. способность полностью осознавать, что административное правонарушение является противоправным виновным деянием, за которое предусмотрена административная ответственность, такая деликтоспособность наступает у физических лиц с 16 летнего возраста, когда они полностью могут осознавать свои действия, отдавать отчет о своем противоправном поведении и нести за эти действия административную ответственность. Вместе с тем, наступление административной деликтоспособности не является основанием для наступление полной дееспособности, а порождает понятие «неполная дееспособность», т. к. полная дееспособность появляется лишь с наступления 18 летнего возраста. Неполная дееспособность является препятствием для применения в отношении несовершеннолетних некоторых видов административно-правового принуждения, например, применения спецсредств (наручников, электрошоковых устройств, резиновых палок), а так же административного наказания, предусмотренного ч. 2 ст 3.9 КоАП РФ, – административный арест, потому эти лица отнесены к специальным субъектам административного права. К специальным субъектам так же относятся беременные женщины, женщины, имеющие малолетних детей в возрасте до 14 лет и до 3-х лет (при назначении обязательных работ), инвалиды 1-й и 2-й групп, к которым по соображениям гуманности так же не применяются административные наказания в виде административного ареста, и обязательных работ, но это с наступлением административной дееспособности связи уже не имеет.

Административная правосубъектность в полной мере распространяется на лиц без гражданства, проживающих в Российской Федерации и иностранных граждан, временно, либо постоянно находящихся на территории Российской Федерации которые обязаны в период своего пребывания на территории РФ, соблюдать ее законодательство, не зависимо от того, как решаются вопросы административной дееспособности в государствах, к которым они относятся.

Административная правосубъектность – это установленное нормами административного права свойство быть участниками (сторонами) государственных управленческих отношений, а так же приобретать своими активными действиями дополнительные, установленные законом, права и обязанности в сфере государственного управления. Например, дополнительные административные права и обязанности граждане Российской Федерации могут приобретать в момент поступления на государственную службу, т. е. иметь статус государственного служащего с момента объявления приказа начальника о зачислении на определенную должность по определенному виду государственной службы.

Административная дееспособность субъектов административного права является надежной гарантией их участия в управлении делами государства и основным средством реализации их административной правоспособности.

В условиях активизации всех враждебных Российской Федерации внешних сил – НАТО и ослабления российской экономики, обусловленной коррупционными проявлениями в системе государственной власти, перед государством остро стоит задача совершенствования правовой системы общества и оптимизации деятельности всех структур аппарата государственного управления. Здесь вполне очевидно, что никакая, даже самая совершенная правовая система сама по себе без надежного аппарата государственного управления, обеспеченного высококвалифицированным профессиональным составом кадровых работников, обладающих духовным и нравственным менталитетом, работать не будет. В совокупности, правовая система государства и система органов государственной власти представляют такое понятие как механизм государственного управления. Важнейшую роль в этом механизме, в современный период играют Глава государства и Правительство РФ, совместно определяющие основные направления внутренней и внешней политики государства. В задачу Президента РФ и Правительства РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации входит осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Полномочия Президента РФ по осуществлению функции государственного управления закреплены в ст. ст. 83–89, гл. 4 Конституции РФ. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ является Главою государства, определяющим основные направления внутренней и внешней политики, гарантом Конституции РФ: суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; прав и свобод человека и гражданина на территории РФ. Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ст. 11, ст. 78, ст. 80, Конституции РФ).[52]52
  «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ.


[Закрыть]

Для обеспечения указанных целей и решения стоящих перед государством задач, Президент РФ наделяется самыми широкими полномочиями, осуществление которых является его прерогативой. Так, в сфере исполнительной власти Президент РФ:

• назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

• принимает решение об отставке Правительства РФ;

• по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров;

• утверждает своими указами систему и структуру федеральных органов исполнительной власти;

• вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

• вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и своим указам;

• может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ, подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе и по вопросам функционирования органов исполнительной власти).

В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством, Президент РФ руководит деятельностью всех федеральных органов исполнительной власти, в компетенции которых находятся важнейшие вопросы обеспечения жизнедеятельности государства: оборона, внутренняя и внешняя безопасность, вопросы внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др… По представлению Председателя Правительства РФ, Президент РФ своими указами утверждает положения об указанных органах исполнительной власти и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия, как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Свои полномочия в сфере государственного управления Президент РФ осуществляет посредством назначения на должность должностных лиц государства (ст. 83), назначения выборов в Государственную Думу РФ и ее роспуска (ст.84), руководства внешней политикой государства (ст.86), издания нормативных правовых актов в виде указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90) и т. д.[53]53
  См.: Там же. – Гл.4.


[Закрыть]

Особенностью российской системы разделения властей является то, что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти и представляет самостоятельную не зависимую власть, тем не менее, тесно взаимодействующую с законодательной, исполнительной и судебной властью в сфере государственного управления. Как Глава государства, Президент РФ обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти. Представляется, что общие принципы обеспечения такого взаимодействия по мере их практической выработки должны приобретать нормативное содержание в форме федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания, указов Президента.

Конституция РФ так же наделяет Президента рядом полномочий, непосредственно связанных с организацией и функционированием исполнительной власти. Так, с согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Правительства, федеральных министров; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т. е. лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; утверждает доктрину национальной безопасности и военную доктрину; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции). Президент по представлению Председателя Правительства утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения.

Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ Президент своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, непосредственно руководит деятельностью ряда таких органов. Положения о названных органах утверждаются Президентом. Их руководители назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке. Президент РФ вправе отменять правовые акты подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ обладает полномочиями по внесению изменений в состав Правительства, по упразднению, объединению или преобразованию федеральных органов исполнительной власти.

При проявлении внешней агрессии, направленной против Российской Федерации или угрозы агрессии, Президент вводит на территории страны или на отдельных ее административно-территориальных образованиях военное положение. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент наделен полномочиями по введению повсеместно, либо в отдельных местностях, чрезвычайного положения.

Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае, если при вмешательстве Президента РФ в разногласия между указанными субъектами не будет достигнута согласованность по принимаемому решению, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Однако, такие разногласия при неограниченной власти Президента РФ, явление неординарное и крайне редкое.

По вопросам своей компетенции Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем, правовые акты Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Большинство указов Президента посвящено организационным вопросам деятельности исполнительных органов государственной власти и носят управленческий характер, например, указы Президента о структуре федеральных органов исполнительной власти.[54]54
  Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 08.09.2014) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015).// Co№sulta№t.ru «Документы»


[Закрыть] Президент РФ обладает правом законодательной инициативы и является инициатором ряда важных федеральных законов, относящихся к организации и деятельности органов исполнительной власти и представляющих их должностных лиц. В этом отношении значительный интерес представляют нормы Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. ((в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ)

Этими законами значительно расширены полномочия Президента, в частности, в отношении высших должностных лиц субъектов Федерации – руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Президент вправе отрешить такое лицо от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Президент может в случае отрешения высшего должностного лица (если законодательством субъекта не предусмотрен иной порядок) назначить временно исполняющего обязанности такого лица на период до вступления в должность по его представлению вновь избранного законодательным (представительным) органом субъекта Федерации руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президента, губернатора).

Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ может вынести высшему должностному лицу субъекта Федерации предупреждение в случае, когда противоречие изданного им акта Конституции РФ и законодательству установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в течение установленного судом срока (как правило, два месяца) в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Если высшее должностное лицо не обращается в суд и в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении его акта уклоняется от отмены приостановленного акта или внесения в него изменений, Президент также выносит ему предупреждение. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом предупреждения высшее должностное лицо не принимает мер по устранению причин, послуживших основанием для предупреждения, Президент вправе отрешить его от должности. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ высшее должностное лицо может быть временно отстранено от исполнения обязанностей (например, в случае предъявления обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления).

Таким образом, исполнительная власть в субъектах Федерации так же полностью подконтрольна Президенту РФ. Свидетельством этому являются и некоторые президентские инициативы нашедшие выражение в формировании федеральных округов и усилении роли в них полномочных представителей Президента РФ.

Федеральные округа образованы на базе территорий нескольких субъектов Российской Федерации, определяемых их географическим и историческим характером. Федеральных округов в России 9:

Центральный ФО (г. Москва).

Северо-Западный ФО (г. Санкт-Петербург).

Южный ФО (г. Ростов-на-Дону).

Северо-Кавказский ФО (г. Пятигорск).

Дальневосточный ФО (г. Хабаровск).

Сибирский ФО (г. Новосибирск).

Уральский ФО (г. Екатеринбург).

Приволжский ФО (г. Нижний Новгород).

Крымский ФО (г. Симферополь).

Все Федеральные округа находятся под контролем полномочного представителю главы государства, который, в

свою очередь, напрямую подчинен президенту РФ. В сферу его компетенции входят надзорно-контрольные функции, для чего был создан аппарат, состоящий в разных округах из варьируемых по численности управлений. На сегодня можно сказать, что федеральные округа России (состав этих единиц) соответствуют заявленным властью потребностям.

Следует отметить, что в целом взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации достаточно полно регулируется Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также указами Президента РФ. Вместе с тем, учитывая тот факт, что на Правительство РФ возложена функция реализации внутренней и внешней политики государства, требуются некоторые уточнения правовых полномочий Правительства Российской Федерации контролировать и координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации.