Текст книги "Административное право. Том I"

«Согласно сферы общественной жизни, в которой функционируют, административно-процессуальные правоотношения они делятся на следующие виды:

– правоотношения, складывающиеся в сфере экономики;

– правоотношения, складывающиеся в политической сфере;

– правоотношения, складывающиеся в сфере предпринимательства;

– правоотношения, складывающиеся в социально-культурной сфере и т. д.

Приведенная классификация может быть продолжена за счет дальнейшей конкретизации сфер жизнедеятельности общества, на которые распространяется регуляторное влияние административно-процессуального права. В частности, среди административно-процессуальных правоотношений экономической сферы можно выделить такие, складывающиеся в отраслях промышленности, строительства, транспорта.

2. Как уже отмечалось, административно-процессуальные правоотношения складываются по поводу реализации не только норм административного права, но и других юридических отраслей. Данное обстоятельство является основанием для их классификации по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правовых отношений. По этому признаку различают административно-процессуальные правоотношения, направленные на реализацию норм:

– Административного права;

– Земельного права;

– Трудового права;

– Семейного права;

– Хозяйственного права;

– Таможенного права;

– Жилищного права;

– Уголовно-исполнительного права;

– Международного права;

– Гражданского права;

– Финансового права;

– Аграрного и других отраслей права.

3. Следующим критерием классификации административно-процессуальных правоотношений является внутриотраслевая сфера их функционирования. Административно-процессуальные правоотношения формируются в различных сферах административного процесса, каждой из которых соответствует конкретное административное производство. Следовательно, среди административно-процессуальных правоотношений можно выделить такие, которые возникают в ходе:

– производство по рассмотрению обращений граждан;

– производство по рассмотрению дел в административных судах;

– дисциплинарного производства;

– исполнительного производства;

– производство по рассмотрению дел о административные деликты;

– нормотворческого производства;

– контрольного производства;

– разрешительного производства;

– регистрационного производства;

– производство по рассмотрению заявлений и предложений граждан;

– производство по применению мер поощрения и др.

4. По наличию или отсутствию конфликта в основе административного дела административно-процессуальные правоотношения делятся на:

а) конфликтные (складываются в ходе юрисдикционных производств: административно-искового, исполнительного, дисциплинарного и др.);

б) неконфликтные (возникают при осуществлении управленческих производств: лицензионного, надзорного, разрешительного, аттестационного тому подобное).

5. В зависимости от выполняемых функций и задач административно-процессуальные правоотношения классифицируются на:

а) регулятивные правоотношения – сопровождают нормальный процесс реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей в административно-процессуальной сфере. Данный вид правоотношений отражает все правомерные аспекты организации административных производств. их главная функция – построение и упорядочение социальных связей, необходимых для всестороннего, объективного, беспристрастного и своевременного разрешения административного дела. К разряду регулятивных относятся практически все административно-процессуальные правоотношения неконфликтного характера.

б) охранительные правоотношения – возникают на основе столкновения интересов участников административного процесса. Они всегда содержат в себе как элемент юридического конфликта, так и способ его преодоления, их назначение заключается в обеспечении, защите и обеспечении нормального функционирования регулятивных административно-процессуальных правоотношений. Указанная функция реализуется посредством применения мер административно-процессуального принуждения, в частности: – предупреждение (личный досмотр, досмотр и изъятие вещей, документов, отстранение от управления транспортными средствами); – прекращение (административное задержание, удаление из зала, где проходит судебное заседание); – принуждение к исполнению юридической обязанности (привод, временное изъятие доказательств).

6. По количеству участников административно-процессуальные правоотношения делятся на:

– двусторонние;

– многосторонние.

7. Согласно субъектного состава (состава участников) можно выделить административно-процессуальные правоотношения:

– между органами публичной власти, находящихся между собой в отношениях служебного подчинения;

– между органами публичной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне;

– между органами публичной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне, но не находятся в отношениях служебного подчинения;

– между органами публичной власти и подчиненными им предприятиями, заведениями и учреждениями (например, отношения между администрацией и предприятием);

– между органами публичной власти и государственными предприятиями, заведениями, учреждениями, не находящимися в их организационном подчинении (примером могут служить административно-процессуальные правоотношения между органом Государственной налоговой службы и предприятием государственной формы собственности);

– между органами публичной власти и негосударственными организациями, предприятиями, заведениями, учреждениями (такими являются отношения по поводу регистрации объединений граждан в Министерстве юстиции Украины);

– между органами публичной власти и гражданами.

8. Способ действия обязанного субъекта полагается в основу выделения двух типов административно-процессуальных правоотношений:

– активный тип. К этому типу относятся правоотношения, в рамках которых обязан субъект должен совершить активные действия. Именно таким образом выполняется обязанность органов Фонда государственного имущества Украины в течение десяти дней утвердить и довести до заинтересованных лиц поданный на его рассмотрение Проект плана приватизации государственного имущества.

– пассивный тип правоотношений предполагает воздержание обязанной стороны от совершения активных действий. Так, согласно ст. 245 КАССУ, не допускается пересмотр судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам в случае принятия новых нормативно-правовых актов, которые ужесточают ответственность физического лица.

9. По характеру взаимодействия участников выделяют горизонтальные и вертикальные административно-процессуальные правоотношения:

– вертикальные правоотношения выражают типичные для публично-управленческой деятельности субординационные связи между субъектом и объектом управления. Обозначенные связи строятся по классической управленческой схеме “распорядитель – исполнитель”, где одна сторона правоотношений наделена государственно-властными полномочиями, а другая – юридической обязанностью выполнять руководящие указания уполномоченной стороны. Стороной, которая находится наверху управленческой “вертикали” административно-процессуальных правоотношений всегда выступает орган публичной администрации или его должностное лицо Зато внизу этой вертикали может находиться практически неограниченный круг субъектов: органы исполнительной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, независимо вич формы собственности, объединения граждан и др.

Следует заметить, что в данном случае речь идет не только об отношениях служебной субординации, когда одна сторона осуществляет непосредственное руководство другой. Административно-процессуальные правоотношения вертикального типа имеют место повсюду, где властные полномочия одного субъекта распространяются на определенные аспекты деятельности другого, независимо от того, находятся они в отношениях организационного подчинения, или нет. Например, выраженный вертикальный характер имеют административно-процессуальные правоотношения между органами государственного контроля и подконтрольными субъектами.

– горизонтальные правоотношения возникают между фактически и юридически равноправными субъектами. В них отсутствует элемент властного подчинения сторон, взаимодействие которых происходит на паритетных началах. Каждая сторона горизонтальных правоотношений наделенная по отношению к другой не только перечнем субъективных прав, а и комплексом юридических обязанностей. В результате, ни одна из них не занимает доминирующего положения.

Если волеизъявление сторон вертикальных правоотношений осуществляется в одном направлении (сверху до низу), то взаимодействие субъектов горизонтальных правоотношений имеет двусторонний характер. Обычно, горизонтальные правоотношения строятся по формуле “орган публичной администрации орган публичной администрации” или “орган (должностное лицо) публичной администрации гражданин”.

Иллюстрацией первой формулы могут служить отношения между двумя органами публичной администрации по поводу совместной реализации установленного порядка заключения административного договора. По второй формуле строятся административно-процессуальные правоотношения между субъектом обращения (гражданином) и его адресатом (органом публичной администрации). В последнем случае властный орган по отношению к гражданину имеет даже больше обязанностей, чем полномочий.

Горизонтальные правоотношения традиционно считались нетипичными для административно-процессуального права – отрасли, преимущественно направленной на обслуживание управленческой сферы. Однако, в свете демократических реформ данный вид административно-процессуальных правоотношений приобретает значительное распространение.

Особенно отчетливо эта тенденция проявляется в отношениях между государством и гражданином. Отечественная правовая доктрина постепенно отходит от государственно центристской идеологии, которая, сводя государственную волю в абсолют, всегда ставила ее над человеком и обществом. Сегодня основной задачей публичной администрации признается “служение” человеку путем всестороннего обеспечения приоритета прав, свобод и интересов.

Избрание демократического курса развития обусловило существенные изменения в характере взаимоотношений государства и гражданина. И не является исключением и административно-процессуальные правоотношения, которые все чаще строятся по горизонтальному принципу. Так, одним из знаковых событий последнего времени стало принятие Кодекса административного судопроизводства Украины. Данный нормативный акт фактически ставит гражданина и орган публичной власти на одну ступень правовых “лестницы” и со всей возможной полнотой воплощает обновленный “горизонтальный стандарт” административно-процессуальных правоотношений»[45]45
  Виды административно-процессуальных правоотношений… studbooks. net›…vidy…protsessualnyh_pravootnosheniy/ ИПС «Интернет»


[Закрыть].

Глава 4. Наука административного права

Правовая наука, как целостная система, характеризуется единством целей, принципов и механизмов обеспечения реализации государственных функций, а так же решения задач, стоящих перед государством на различных этапах его развития. Теоретико-методологическое единство различных отраслей правовой науки обеспечивает устойчивое развитие всех общественных отношений, позволяет определять критерии оценки этого развития, определяет нормативную ориентацию и основные направления развития отечественного законодательства, единство общей терминологии и юридических понятий. Вместе с тем, развитие правовой науки позволяет определить и разграничить предметы ведения между правовыми отраслями, а так же их взаимодействие между собой.

Одной из указанных особенностей административно-правовой науки является определение ее связи и взаимодействия с другими правовыми отраслями.

На наш взгляд, все связи, взаимодействие и полезные свойства административно-правовой науки с другими правовыми отраслями можно представить в следующем виде:

– согласованное применение административно-правовых норм и правовых норм других отраслей права способствуют обеспечению внутренней и внешней политики государства, защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечению национальной безопасности государства;

– заимствование опыта применения правовых норм других правовых отраслей в регулировании общественных отношений;

– целенаправленное стремление к достижению единых целей и задач в формировании государства социальной справедливости (правового государства);

– совершенствование форм и методов реализации правовых норм для более эффективного регулирования общественных отношений и управления ими;

– устранение неэффективных правовых норм и правовых коллизий в правовой системе государства.

Все названные связи и взаимодействия различных правовых наук имеют общую природу – обеспечение единства интересов общества и государства, представленного его публичной властью. Вместе с тем модель взаимосвязей науки административного права с другими правовыми научными отраслями имеет и свою специфику. Наиболее близкой к науке административного права расположено конституционное право, содержащее основополагающие начала, в виде принципов развития всех иных правовых отраслей. В этих правовых отраслях наиболее ярко проявляются природа, нормы и институты публичного права.

Если в конституционном праве, представляющем основополагающее начало публичного права, закреплены права, свободы и законные интересы человека и оно направлено на регулирование основных, наиболее важных вопросов общественной жизни, то в административном праве отражено кто и как будет воплощать нормы конституционного права в жизни нашего общества. В сравнении с другими правовыми отраслями нормы конституционного права, безусловно, обладают высшей юридической силой и являются главным источником для других отраслей. Вместе с тем, административное право способствует обеспечению реализации конституционных норм, при помощи своего аппарата управления – исполнительных органов государственной власти, без деятельного проявления которого не могут обходиться и другие правовые отрасли. Очевидны связи административного права и с такими правовыми отраслями как трудовое право, семейное право, финансовое право, гражданское право, земельное право, таможенное право, международное право, и др., т. к. административное право представляется гарантом обеспечения правовой защиты участников всех общественных отношений, из всех названных правовых отраслей. Органы исполнительной власти, руководствующиеся нормами административного права, обязаны признавать, соблюдать и защищать от правовых нарушений, со стороны недобросовестных субъектов, всех участников общественных отношений представляющих другие правовые отрасли. В современном российском государстве не существует правовых отраслей, которые прямо или косвенно не были бы связаны с административным правом. Одной из общих вспомогательных функций всех органов исполнительной власти является функция контроля по направлениям своей основной деятельности и обеспечение защиты населения от противоправного посягательства. Например, в трудовых отношениях, такую защиту осуществляют комиссии по защите трудовых прав граждан, руководствующиеся в своей деятельности нормами административного права. Семейные отношения, основывающихся на нормах семейного права, могут быть признаны официальными лишь после их регистрации в органах исполнительной власти специальной компетенции – ЗАГСе, который в своей регистрационной деятельности руководствуются нормами административного права. Связь административного и финансового права обусловлена общностью регулируемых отношений. В финансовых правоотношениях финансовый контроль осуществляют Министерство финансов РФ, Федеральная служба бюджетного надзора, Федеральная служба финансового мониторинга, налоговая служба, Счетная палата РФ, образуемая Советом Федерации и Государственной Думой РФ. По причине того, что Счетная палата РФ и аналогичные палаты субъектов РФ образуются представительными органами законодательной власти, эти органы не принято относить к исполнительным органам, тем не менее, по их функциональному значению они в полной мере могут быть отнесены к исполнительно-распорядительным органам государства специальной компетенции. Исторически процесс развития финансового права происходил то в рамках административного права, в виде его ответвленной части. Это было обусловлено тем, что институты исполнительной власти, являющиеся основными субъектами административного права, вместе с тем, являются и основными распорядителями финансовых бюджетных средств государства, потому и предметы ведения административного и финансового права в определенной мере совпадают. В административном праве предметом его ведения во всех сферах государственной деятельности, а в финансовом праве эти же управленческие отношения конкретизированы их особым характером, сбором, накоплением, распределением и использованием бюджетных средств, иначе говоря, с управлением финансовым хозяйством страны. В условиях рыночной экономики, с возникновением двухуровневой банковской системы и расширением самостоятельности бюджетов различного уровня, границы раздвинулись и границы самостоятельности финансового права. Бюджетное право, являющееся основной составной частью финансового права, теснейшим образом примыкает к административному праву ввиду того, что без оптимизации управленческой деятельности институтов исполнительной власти, нельзя эффективно управлять бюджетными средствами государства. Это же относится и к другим подотраслям финансового права, банковскому, налоговому, валютному, страховому, реализуемым посредством управленческой деятельности органов исполнительной власти под их строгим контролем. В виду децентрализации банковской системы, с образованием государственных и частных (коммерческих банков), некоторые специалисты считают банковское право самостоятельной комплексной отраслью. В определенной мере, с такими взглядами можно было бы согласиться, если бы деятельность частных банков была независима от государства и не подконтрольна его исполнительным органам власти. Вместе с тем, банковское право нельзя считать самостоятельной отраслью права, действующего независимо от административного и финансового права, ибо все общественные финансово-кредитные отношения всех типов кредитных организаций, являются предметом совместного ведения и административного и финансового права.

Современный этап экономического развития России, и ближайших соседних, дружественных ей государств, обусловлен интенсивным развитием таможенных отношений. С появлением Таможенного кодекса таможенного союза, регулирующего взаимоотношения на таможенной территории объединившихся в таможенный союз дружественных государств: России, Белоруссии, Казахстана, Армении и Киргизии, возникают вопросы, связанные с регулированием межгосударственных таможенных отношений, которые не могут быть реализованы вне связи с органами государственного управления – органами таможенного контроля, действующими на основе Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О таможенном регулировании в Российской Федерации», который является актом административного права. Признание таможенного права в качестве самостоятельной правовой отрасли, не является общепризнанным. Взгляды административистов в научном мире по вопросу предметного отнесения таможенного права расходятся, одни считают его институтом административного права, т. к. таможенные органы являются субъектами исполнительной власти; другие ученые относят таможенное право к системе финансового права наряду с банковским, бюджетным, налоговым, валютным и страховым, полагая, что у них имеются единые цели и задачи, связанные с бюджетными накоплениями; третьи полагают, что это абсолютно самостоятельная правовая отрасль, имеющая свои самостоятельные предмет и метод правового регулирования. Так или иначе, дискуссионный вопрос о статусе таможенного права не носит принципиального характера, важно знать, что оно не может обходиться без административно-правового регулирования.

Связь гражданского и административного права так же обусловлена наличием множества пересекающихся правовых норм и участников правовых отношений. К примеру, регистрация юридических лиц (предпринимателей), являющихся субъектами гражданско-правовых отношений, осуществляется на основании норм административного, а между субъектами исполнительной власти могут быть заключены гражданско-правовые договоры, основанные на нормах гражданского права, контроль в сфере торговли (сделки), основанной на нормах гражданского права, могут проводить инспекции по защите прав потребителей, руководствующиеся нормами административного права.

Административное право взаимодействует с уголовным правом, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным правом. Основы их взаимодействия определяются теми же особенностями характера административного права, обусловленными участием органов исполнительной власти в реализации норм и уголовного, и уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права. В качестве такого примера можно привести деятельность органов внутренних дел, следственного комитета, органов исполнения наказания, с одной стороны, действующих в строгом соответствии и на основе норм административного права, а с другой, применяющих в своей деятельности нормы уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права. Уголовное право определяет виды преступлений, совершенных в сфере действия, административных отношений (государственных управленческих отношений) устанавливают меры наказания за преступления, посягающие на порядок управления (Гл. 18 УК РФ). Иначе говоря, нормы уголовного права, в определенной мере, защищают и субъектов государственного управления и государственные управленческие отношения.

Определенные взаимосвязи административного права существуют и со всеми другими отраслями права: экологическим, земельным, информационным, международным, биржевым и иными. Все эти взаимосвязи обусловлены многообразием деятельности органов исполнительной власти, реализующих большинство государственных функций.