Текст книги "Административное право. Том I"

Становление и развитие административного права и как науки, и как самостоятельной правовой отрасли имело свою специфику, определяемую в каждой стране особенностями ее экономических, политических и культурных отношений. Первоначальное становление и развитие административного права как правовой науки имело место в странах западной Европы.

Изучение природы государства и системы его устройства первоначально происходило в Западной Европе. Основоположником правового обоснования государственного устройства явился Шарль Монтескье, положивший начало новой идеи государственного устройства в своем труде “О духе законов” обосновавшего.

В теоретических трудах Шарля Монтескье были впервые заложены основы разделения властей, более двух с половиной столетий признаваемых наиболее удачной формой устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть в государственном устройстве рассматривается Ш. Монтескье как самостоятельная “ветвь общего древа”, что делает эту структурно-функциональную систему наиболее приемлемой и признанной большинством стран современного мира.

Анализируя процесс формирования и развития правовой системы Западной Европы и российского государства, можно отметить, что полицейское право являлось базовой основой административного права. Основателем теории развития полицейского права считается французский ученый XIX века Н. Деламора. В его книге “Мысли о полиции” (1707 г.) содержится обширный материал о роли и деятельности полиции по охране населения, собственности, торговли, финансов, дорог, обеспечении безопасности государства.

Дальнейшему развитию основ правовой науки, включая науку об управлении государством, послужили труды Гегеля, который расширил философское миропонимание о сущности государства в своей книге «Философия права».

Крупным специалистом в области полицейского (административного) права в середине XIX века являлся немецкий ученый Лоренц Штейн, труды которого имели важное значение, для обособления полицейского права в самостоятельную правовую отрасль. Особое внимание Лоренц Штейн уделял вопросам функциональной деятельности полиции в системе государственного управления и ее правовому регулированию. Наибольшую популярность приобрела его книга “Учение об управлении”, изданная в 1865 г., в которой рассматриваются вопросы теории государства и его взаимоотношений с обществом. Особое внимание Л. Штейн уделил сочетанию трех элементов общественной жизни: личности, духовности и хозяйственному управлению.

Перевод книги Л. Штейна «Учение о управлении, или Право управления» вышел в Санкт-Петербурге в 1874 г. Этот труд раскрывает основные идеи автора о том, что в основе управления должно лежать право, являющееся основой функциональной деятельности всей системы исполнительной власти: правительства, армии, полиции, местного самоуправления. Именно право должно определять и ответственность органов управления. В отмеченной книге Л. Штейн проводит различия между законами и актами исполнительной власти в виде распоряжений.

Начиная со второй половины XIX до начала XX века в Западной Европе было положено начало возникновения основ полицейского (административного) права. Вместе с тем, официального статуса, как самостоятельной правовой отрасли оно еще не приобрело оставаясь придатком других правовых отраслей – конституционного права и общей теории права.

Эволюция развития административного права, как самостоятельной правовой отрасли, продвигалась достаточно медленно и, в настоящее время трудно однозначно определить в какой конкретный момент оно сформировалось как самостоятельная отрасль права.

В начале XVII века центральное управление подвергалось реорганизации в основном по западным образцам. Местная же власть десятилетиями почти не менялась. От приказов времен Ивана Грозного постепенно совершался переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 году для этих органов власти был утвержден “генеральный регламент”[46]46
  Западная Европа» История XIX – начала XX века KnowHistory.ru istoriyaxix-xx/zapadnayaevropa/


[Закрыть].

Первые зародыши развития административного права в России появляются в эпоху Петра I, знаменующуюся ярко выраженной потребностью и новыми подходами в регулировании государственного управления. В XV–XVI в.в., до Петра I управление в России характеризовалось медлительностью и не определенностью, царские Приказы не устанавливали ответственности за волокиту их исполнения. Ярко выраженная эволюционная деятельность Петра I проявлялась во всех сферах государственной жизни: в хозяйственной, военной, культурной, опирающихся на институты административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению делами государства, в результате чего Петр I беспрепятственно проводил задуманные им реформы[47]47
  См.: С. М.Соловьев. Публичные чтения о Петре Великом. – М.: Наука, 1974.


[Закрыть].

К основным реформам Петра I относящимся к развитию правовой системы государства следует отнести:

во-первых, обнародование в 1722 году «Табеля о рангах», которым устанавливались основы государственной военной и гражданской службы, имеющие 14 рангов;

во-вторых, проведена перестройка институтов государственного управления. Боярская Дума в 1699 году заменена Ближней канцелярией, представленной доверенными лицами царя в количестве 8 человек, а в 1711 году Петром учреждается Сенат с административными, судебными и частично законодательными функциями. Вместе с тем, в качестве надзорных инстанций над Сенатом Петр учредил должности генерал-прокурора и обер-прокурора;

в-третьих, в 1708–1710 г.г. была осуществлена перестройка территориальных органов государственного управления, созданы 8, а затем 11 губерний, возглавляемых губернаторами. Губернатор обладал широкими полномочиями в сфере административной, судебной, хозяйственной и политической власти, реализовать которые ему помогали государственные комиссары и чиновники. В 1719 году Российское государство было разделено на 50 провинций, возглавляемых воеводами, провинции делились на дистрикты;

в-четвертых, была реформирована система отраслевого управления, образованы 11 коллегий, действовавших вместо старых приказов: иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия и др., действовавших на основе Генерального регламента, опубликованного в 1720 году.

Широкомасштабные петровские реформы были продолжены Екатериной II, прикрывавшей жесткость своего правления идеями справедливости и просвещения. В ее правление появляются «Правила управления», в преамбуле этих «Правилах» указывается на «ошибки государственных людей» в системе управления, которые пагубно влияют на интересы всего народа и государства. Для того, чтобы в дальнейшем избежать таких ошибок, в этих правилах прописывается: правило первое – необходимость просвещения нации, которой должно управлять. Правило второе – нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье – нужно учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое – нужно способствовать расцвету государства. Правило пятое – нужно сделать государство грозным для себя и внушающим уважение соседям[48]48
  См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс – М.: 2001, С.36–41


[Закрыть].

В первой половине XIX века в процесс развития теории государственного устройства, законодательной деятельности и государственного управления большой вклад внес видный государственный деятель М. М. Сперанский, которым с 1802 по 1804 гг. были подготовлены политические записки имеющие отношение к реформе государственного устройства и правовой системы России. К таким запискам, в частности, следует отнести: «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», «О коренных законах государства».

Основная идея М. М. Сперанского направлена на создание конституционной монархии и конституционного правления в России «по закону». Особое внимание М. М. Сперанский уделял формированию профессионально просвещенных, высоко нравственных людей, которые содействовали бы Монарху в управлении делами государства с целью улучшения жизни народа. Некоторые идеи государственного управления были заимствованы Сперанским из системы управления в Англии, вместе с тем, при этом им учитывались специфика государственного устройства и исторический менталитет русского народа.

Первый законодательный акт, регламентирующий административную деятельность на местах появился в России лишь в январе 1864 года. Этим документом было «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В 1890 году было подписано новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

В целом следует отметить, что во второй половине XIX и особенно в начале XX века в России шел процесс постепенного развития правовой системы, направленной на регламентацию различных сторон административной деятельности.

До конца XIX века правовая наука в России развивалась без ярко выраженного деления на самостоятельные отрасли, так как в тот период еще не существовало теорий о предмете и методе правового регулирования, которые и определяют специфику самостоятельных правовых отраслей, а потому и административное право не было представлено как самостоятельная отрасль права. До начала XX века деление права осуществлялось по двум направлениям: публичное и частное право. Соответственно, публичное право включало вопросы, связанные с деятельностью органов государственного управления – с публичной властью.

В конце XIX, в вначале XX вв. в российской правовой науке постепенно начинают зарождаться первые признаки деления правовой системы на самостоятельные отрасли. Среди теорий развития российской правовой системы особого внимания удостоились труды таких видных отечественных правоведов, как Л. В. Тихомиров, Н. М. Коркунов, А. И. Елистратов, А. Ф. Кони, К. П. Победоносцев, Г. Ф. Шершеневич, Б. Н. Чичерин и другие. Наибольшую признательность в развитии науки государственного управления получил известный труд Н. М. Коркунова «Русское государственное право», изданный в двух томах в Санкт-Петербурге в 1908–1909 годах.

При рассмотрении вопроса о формах государственного управления, Н. М. Коркунов подразделил их на четыре самостоятельных вида: верховное управление, подчиненное управление, самоуправление и обеспечение законности управления. Однако из представленных Н. М. Коркуновым видов государственного управления, административное право еще не было выделено в самостоятельную правовую отрасль. Определенные вопросы теории государственного управления находят свое отражение и в трудах Л. В. Тихомирова, издавшего в 1905 году известный труд «Монархическая государственность». В определенной степени взгляды Л. В. Тихомирова и Н. М. Коркунова на формы государственного управления носят схожий характер, оба ученых придерживается деления верховной власти на управительную (правительственную) и самоуправление. Вместе с тем, во взглядах Л. В. Тихомирова более выражено православное мировоззрение на природу царской власти, согласно которому представление о Верховном правителе – Монархе, связано с Божественным волеизъявлением, из которого следует нравственная обязанность всех нижних уровней власти и всего народа повиноваться государю. Потому и правовую систему государства Л. В. Тихомиров представляет исходя не из отраслевого деления, а из духовно-нравственного менталитета русского народа.

Одним из наиболее значимых правовых актов, регламентирующих порядок управления в России, явился «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», изданный в начале 1906 года. Этот же период характеризуется принятием царем именных высочайших Указов Правительствующему сенату о временных правилах, об обществах и союзах, об изданиях, о собраниях. В апреле 1906 года приняты «Высочайше утвержденные основные государственные законы», в которых содержались главы о верховной самодержавной власти, о законах, о правах и обязанностях российских подданных, о Государственном Совете и Государственной Думе.

Несколькими годами позднее, известный российский правовед А. Е. Елистратов, сделал первую попытку выделения права государственного управления в самостоятельную отрасль – «Административное право». В 1911 году им был опубликован курс лекций по административному праву. В своих лекциях А. Е. Елистратов отмечал характерные особенности административного права, выделяющие его из общей правовой системы, а именно, цель административного права сводилась к упорядочению отношений между правящей властью и всем остальным населением России (обывателями) в делах государственного управления. По мнению А. Е. Елистратова, юридические нормы и административные акты должны служить упорядочению названных отношений, что, в принципе, и делает административное право самостоятельной правовой отраслью.

Начало XX века в России характеризовалось развитием в юридической науке и государственной политике двух ярко выраженных противоположных взглядов на систему государственного управления: монархическая и либеральная, которые и явились первопричиной возникновения существенных общественных противоречий, ставших предпосылкой революционных брожений со всеми вытекающими последствиями. Эти теоретические воззрения и противоречия нашли свое выражение не только в развитии правовой науки, но и в последующей политике государства. Наиболее ярким выражением этих противоречий явилась область отношений, между государственной думой и монархической властью.

В целом, генезис развития административного права в России, во все периоды монархического правления протекал достаточно медленно, основной причиной этому являлись существующие противоречия между стремлением Монарха получить максимум прав в государственном управлении и институтами государственной власти, стремящимися минимизировать права Монарха. Особую роль в условиях существующих разногласий в период царствования последнего Монарха сыграли революционные брожения и возникновение большевизма в России, изнутри подрывавшие основы государственного устройства и оказывающие глобальное влияние на настроения и мировоззрение населения, живущего за чертою бедности, а более всего на его невоцерковленную часть, легко поддающуюся революционным идеям. Распространение большевиками в социальной среде общества ненависти к царскому самодержавию осуществлялось под руководством В. И. Ленина, который ещё в 1901 году Ленин писал: «Принципиально мы никогда не отказывались и не можем отказаться от террора. Это – одно из военных действий, которое может быть вполне пригодно и даже необходимо в известный момент сражения, при известном состоянии войска и при известных условиях»[49]49
  Ленин В. И. С чего начать? Полное собрание сочинений. – Москва: Издательство политической литературы, 1967. – Т. 5. – С. 7. – 550 с. (цитируется по: О. В. Будницкий, доктор исторических наук. Можно ли доверять фальсификаторам истории? // Вестник российской академии наук. Том 73. № 3, 2003. – С. 229.)


[Закрыть]

Новый этап развития правовой науки в России характеризуется революционными преобразованиями, в результате которых на смену Богоустановленной государственной Монархии приходит преступная власть толпы – советская власть, которая до конца своего существования так и не смогла решить глобальных правовых, социальных, экономических, культурных и нравственных вопросов развития социальной среды общества.

На первом этапе развития советского государства, сразу же после свершения революции в России, главный вдохновитель большевистской идеологии В. И. Ульянов – Ленин, исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для советской власти. Уже в первые дни после революции, 7 ноября (25 октября) и низложения Временного правительства, на открывшемся II Всероссийском съезде Советов Ленин вносит предложения о принятии декретов о мире и о земле. После принятия указанных декретов, в начале 1918 года в России образуется правительственный орган – Совет Народных Комиссаров во главе с Лениным. 5(18) января 1918 года открылось Учредительное собрание, большинство в котором получили эсеры, представлявшие интересы крестьян, составлявших на тот момент 80 % населения страны. Ленин при поддержке левых эсеров поставил Учредительное собрание перед выбором: ратифицировать власть Советов и декреты большевистского правительства или разойтись. Не согласившееся с такой постановкой вопроса Учредительное собрание потеряло кворум и было принудительно распущено.

За 124 дня «смольнинского периода» Ленин написал свыше 110 статей, проектов декретов и резолюций, произнёс свыше 70 докладов и речей, написал около 120 писем, телеграмм и записок, участвовал в редактировании более чем 40 государственных и партийных документов.

Начальный этап послереволюционного периода большевистской диктатуры характеризуется созданием нового государственного аппарата и управления различными отраслями производства, имеющего плановую основу и строгий всеобщий учет и контроль.

В советский период административное право как отрасль правовой науки продолжало развиваться, но при этом возникла своеобразная тенденция. На фоне расширения задач государственного управления шел процесс дифференциации наук, изучающих управление. При этом административное право было сужено до «административного управления» как совокупности мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. Таким образом, административное право превращалось в своего рода «милицейское право». В 20–30-х годы в нашей стране право трактовалось лишь как система правил поведения, установленных государством. В предвоенные годы развитие отечественной науки административного права характеризуются более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов по Конституции СССР 1936 г. и конституциям союзных и автономных республик[50]50
  См.: П. П. Глущенко, Н. Н. Жильский, В. И. Кайнов, И. В. Куртяк. Административное право. Краткий курс. – СПб. Издат. «Питер» 2011


[Закрыть].

В период Великой Отечественной войны жесткая централизация управления позволила быстро и маневренно перестроить экономику с учетом военных условий. Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации государственных органов. Научные работы того времени, к сожалению, страдали недостатком объективного и критического анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране.[51]51
  См.: Там же.


[Закрыть]

В конце 70-х, начале 80-х годов XX века развития правовой науки в СССР характеризовалось постепенным формированием общепризнанных теоретических представлений об общей части административного права. В этот период выходит в свет серия учебников и курсов лекций по административному праву.

В заключение характеристики процесса формирования и развития административного права в России, можно выделить следующие основные этапы:

– период формирования и развития полицейского права;

– период возникновения отдельных вопросов административного права существующего в рамках общей теории права с постепенным его выделением в публичное право;

– период образования самостоятельной правовой отрасли и правовой науки административного права с разделением на общую и особенную части;

– советский этап развития административного права;

– переходный этап от административно-командной системы управления к управлению в условиях рыночной экономикой;

– современный этап развития административного права и административно-правовой системы в условиях президентско-парламентской формы управления делами государства.

Глава 5. Субъекты российского административного права

Под субъектом права в любой правовой отрасли понимается обладатель определенных субъективных прав и обязанностей, которыми он наделен в силу закона, или иного подзаконного правового акта для определения его места и роли в обществе, деятельного участия в общественной жизни, реализации своих жизненно необходимых прав, свобод и законных интересов, а так же осуществления властных полномочий, предоставленных ему государством.

Совокупность всех прав и обязанностей у субъекта административного права представляет правовой статус физического, юридического лица, а так же общественной организации. Вместе с тем, для того, чтобы быть субъектом административного права, не обязательно наличие субъективных обязанностей, достаточно иметь только субъективные права, предоставленные человеку с момента его рождения. Такое положение относится к детям младшего возраста, защиту прав, свобод и законных интересов которых обеспечивают им их законные представители. Учитывая данный факт, следует помнить, что понятия субъекта административного права и административно-правового отношения не всегда тождественны, так как субъектами административного права физические лица являются с момента рождения, а субъектами административно-правовых отношений лишь с момента приобретения субъективных обязанностей.

Нормы административного права могут быть реализованы физическими лицами, юридическими лицами и общественными организациями как самостоятельно, так и через своих представителей, которые так же являются субъектами административного права, либо в силу закона, имеющего бессрочный характер, либо временного делегирования им прав и обязанностей их доверителей, что так же установлено законом.

Правовой статус субъектов административного права, имеет свои специфические особенности, обусловленные предметом и методом административного права. Полномочия субъектов административного права выражают их волю и право на участие в делах государства. Например, физические дееспособные лица имеют право на участие в выборах, право на обращение в государственные органы, право поступления на государственную службу, право на создание общественных организаций, объединений, движений. Приобретение указанных прав, всегда влечет за собою и возникновение соответствующих им обязанностей, например, поступление на государственную службу влечет наступление таких обязанностей, как соблюдение служебной дисциплины, подчинение своим начальникам и др.

Для всех юридических и физических лиц нормы административного права устанавливают и иные обязанности, связанные с соблюдением порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности, выполнения адресованных им правовых предписаний правоохранительных органов и т. п.

Права и обязанности, которыми наделены субъекты административного права, могут у них возникать либо по их воле, как уже было отражено в примере при поступлении на государственную службу, либо против их желания и воли, например, при совершении административного правонарушения, либо дисциплинарного проступка (государственными служащими), к ним применяются меры юридической ответственности.

С учетом правового положения, всех субъектов административного права, их можно условно разделить (классифицировать) по различным основаниям на несколько самостоятельных видов:

1) индивидуальные субъекты:

– граждане Российской Федерации;

– иностранные граждане;

– лица без гражданства (апатриды);

– лица-предприниматели без образования юридического лица;

– должностные лица

2) коллективные субъекты:

а) государственные организации:

– исполнительные органы власти;

– государственные объединения;

– специальные кредитные учреждения (Центральный Банк);

– структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией.

В теории административного права органы исполнительной власти и их персонал – государственных служащих, наделенных административными юрисдикционными полномочиями, принято называть управляющими субъектами. Такое условное название они получили из-за наличия у них государственно-властных юрисдикционных полномочий, т. е. возможности применять правовые нормы для регулирования общественных отношений и самостоятельно издавать правовые акты (постановления, распоряжения, приказы, указания).

Особым отличием государственных органов исполнительной власти и их персонала, является и то, что они финансируются и получают денежное довольствие либо из государственного бюджета, либо из бюджетов субъектов Российской Федерации, в зависимости от их соподчиненности. К числу государственных органов так же относятся органы законодательной и судебной ветвей власти, а так же, органы надзорной власти – прокуратура, государственные предприятия и учреждения (образовательные, научные, культурные и другие).

б) Негосударственные организации:

– юридические лица различных негосударственных форм собственности;

– политические партии;

– общественные объединения граждан;

– объединения предпринимателей;

– органы местного самоуправления.

Не государственные организации, за исключением политических партий, представленных в Государственной Думе, как правило, не выполняют государственных задач и функций, хотя и могут способствовать этому, например, в области охраны правопорядка и обеспечении общественной безопасности. Такими организациями являются добровольные казачьи формирования, не относящиеся к государственной казачьей службе, финансируемые не за счет государственного бюджета, а за счет собственных средств (взносов, сборов, пожертвований) и управляются государством лишь в оперативном плане. К общественным организациям так же относятся профсоюзы, спортивные общества, кооперативные товарищества, товарищества собственников жилья, садоводческие коллективы, религиозные конфессии и многие другие общественные объединения, общественные советы, политические партии.

Все не государственные организации, являющиеся субъектами административного права, в отличие от государственных, создаются гражданами на добровольной основе в зависимости от их субъективных интересов и преследуемых целей.