Текст книги "Государственная и муниципальная служба"

Акты федеральных органов государственной власти. К числу источников законодательства о государственной службе относятся и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые закрепляют особенности прохождения государственной службы в федеральных органах государственной власти. К подзаконным нормативным правовым актам по вопросам федеральной государственной службы относятся постановления и разъяснения существовавшего до 2004 г. Министерства труда и социального развития РФ, правила, инструкции, приказы, положения министерств и ведомств (например, приказ министра здравоохранения и социального развития от 9 декабря 2004 г. «Об утверждении порядка подсчета и подтверждения стажа государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих и определения соответствия должностей, периоды службы (работы) в которых включается в стаж государственной службы»).

Правовое регулирование государственной гражданской службы в субъектах федерации осуществляется, исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также положений федерального законодательства. Так, согласно ч. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а в ведении субъекта содержится ее организация. Следовательно, при формировании правовой базы на федеральном уровне определяются основные приоритеты и направления развития гражданской службы субъекта федерации, т.е. федеральное законодательство является основой для правотворческой деятельности субъектов федерации, а на уровне субъектов выделяются и конкретизируются особенности и своеобразие исходя из сложившегося регионального опыта, традиций и правоприменительной практики. Законодательство субъектов Российской федерации о государственной гражданской службе довольно обширно и содержится как в конституциях и уставах, так и в законах и иных нормативных актах. К ведению субъектов федерации отнесены сегодня такие вопросы, как управление и финансирование гражданской службы субъекта федерации, гарантии для гражданских служащих и их обеспечение, порядок подбора претендентов на должности гражданской службы субъектов и др. Учредительные акты субъектов федерации включают нормы, регулирующие отношения государственной службы. Так, Конституция Республики Татарстан устанавливает, что каждому гражданину в соответствии с законом гарантируется равное право доступа к государственной и муниципальной службе (ст. 47), предусматривает принцип несовместимости депутатского мандата с замещением государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей федеральной государственной службы, иных должностей государственной службы Республики Татарстан или государственных должностей государственной службы республики, а также выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы (ч. 3 ст. 70). В сфере регулирования отношений, связанных с государственной службой, повышается роль законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации, которыми учреждаются должности государственной гражданской службы субъекта федерации, утверждается реестр должностей государственной гражданской службы субъекта, исходя из структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных реестром должностей федеральной государственной гражданской службы. Субъекты федерации в процессе самостоятельного регулирования могут детализировать и конкретизировать установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» порядок принятия решений государственными гражданскими служащими, виды поощрений и порядок их применения (п. 3 ст. 55), порядок назначения и размеры денежного содержания, надбавки к должностному содержанию (п. 11 и 15 ст. 50), компенсационные выплаты и пособия (ст.ст. 52 и 53), условия предоставления и продолжительность дополнительных отпусков без сохранения денежного содержания (п. 12 и 15 ст. 46). Таким образом, в сфере самостоятельного правового регулирования субъектов федерации находятся лишь вопросы организации государственной гражданской службы субъекта РФ.

Подводя итоги, следует отметить, что правовое регулирование государственной службы Российской Федерации в силу ее федеративного устройства осуществляется на двух уровнях – федеральном и региональном и в различных правовых формах. Существующая нормативная правовая база государственной службы представляет собой комплекс актов различной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни из них распространяются на всех государственных служащих, другие – на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли, на конкретном уровне государственного управления.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Охарактеризуйте систему нормативных правовых актов, регулирующих государственно-служебные отношения.

2. Какие федеральные нормативные правовые акты регулируют вопросы государственной службы?

3. Что нового внес Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в регулирование организационных и финансово-экономических вопросов государственной гражданской службы?

4. Какие полномочия в регулировании вопросов государственной службы находятся в ведении субъектов федерации?

5. Приведите ряд нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам государственной службы.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации. – М.: Изд-во юрид. лит., 1993. – 64 с.

2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.

3. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.

4. Государственная гражданская служба: учебник. – 2-е изд. доп. и перераб. / под ред. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д.: Изд. центр «МарТ», 2005. – 512 с.

5. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебное пособие / В.Д. Граждан. – М.: Юркнига, 2005. – 280 с.

6. Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации: учебник / под ред. И.Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – 560 с.

7. Служебное право (Государственная гражданская служба): учебное пособие / общ. ред. И.Н. Барциц, рук. авт. колл. В.Г. Игнатов. – М.: ИКЦ «МарТ», Ростов н/Д.: Изд. центр «МарТ», 2007. – 480 с.

Тема 5.
ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

1. Правовая характеристика должности государственной гражданской службы.

2. Квалификационные требования к служебным должностям.

3. Категории, группы и реестры должностей.

4. Классные чины гражданской службы.

5. Должностной регламент.

Основным элементом гражданской службы и государственного управления является должность, на которой гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность. В целом должности гражданской службы представляют собой штатные единицы, предусмотренные в структуре аппарата государственного органа в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего соответствующую государственную должность. Должности федеральной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, аппаратах палат Федерального собрания Российской Федерации, Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации и др. К числу иных федеральных государственных органов относятся Совет безопасности Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Аппарат уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др.

Должности гражданской службы субъектов Российской Федерации учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Должности государственной гражданской службы субъектов федерации учреждаются в аппаратах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, аппарате губернатора (главы администрации) субъекта федерации; аппарате исполнительного органа (правительства) государственной власти субъекта Российской Федерации; аппарате избирательной комиссии субъекта Российской Федерации; аппарате отраслевых и функциональных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Главной целью учреждения должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации является практическое обеспечение осуществления полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, решения их задач на основе принципов и положений, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта Российской Федерации.

Ключевыми признаками должности гражданской службы являются:

1) Должность в органах государственной власти – федеральных и субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, т.е. должность – это первичная структурная единица государственных органов. Она является первоэлементом государственной организации (администрации), гражданской службы.

2) Должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Каждый государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, установленной в правовых актах. Определенная часть компетенции государственного органа (или лица, замещающего государственную должность) включается в должность гражданской службы.

3) Должность с установленным законодательством денежным содержанием, в которое включаются должностной оклад и надбавки к нему.

4) Должность с определенной ответственностью за нарушение должных действий по службе (в рамках обязанностей и прав по должности), а равно за недостижение цели по вине государственного служащего.

Должность гражданской службы содержит основную функцию, выполняемую гражданским служащим. Наименование такой должности представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального гражданского служащего; ее назначение – обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень – главная (высшая) должность гражданской службы; замещается в порядке назначения.

Должности государственной гражданской службы подразделяются:

– на должности федеральной гражданской службы;

– на должности гражданской службы субъектов РФ.

В целях обеспечения высокого профессионального уровня гражданских служащих и единства требований, предъявляемых по должностям гражданской службы, в соответствии с категориями и группами должностей нормативно устанавливаются квалификационные требования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

К числу важнейших квалификационных требований к должностям гражданской службы закон относит стаж государственной службы или стаж работы по специальности, который служит показателем длительности овладения профессиональным и жизненным опытом, уровня квалификации человека. Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, для гражданских служащих субъекта РФ – законом субъекта Российской Федерации. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент.

Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлена принципиально иная, чем была ранее, квалификация государственной (в том числе, и гражданской) службы. В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности гражданской службы федерального и субъектного уровней подразделяются на следующие категории:

1. Руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также – подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.

В основу выделения категории «руководители» положен квалификационный признак должностной иерархии в государственном органе (структурном подразделении). Руководители наделяются широкими административно-распорядительными полномочиями, правом совершать действия, влекущие за собой юридически значимые последствия: издавать правовые акты, давать обязательные указания, распоряжаться кредитами, совершать регистрационные действия, нанимать и увольнять работников, применять меры поощрения и дисциплинарного воздействия.

2. Помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

Назначение этой категории должностей гражданской службы состоит в выполнении лицами, которые их занимают, функций в целях непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, состоящего на государственной должности или должности руководителя. В обобщенном виде эти функции могут быть представлены в следующем виде:

– разработка и внесение предложений по актуальным направлениям соответствующей сферы деятельности;

– систематическая информация и консультирование, представление соответствующих информационно-аналитических материалов;

– участие в подготовке проектов решений, проработке вопросов, требующих профессиональных знаний;

– осуществление контроля за ходом выполнения решений по направлениям, входящим в компетенцию лица, деятельность которого обеспечивается;

– внесение предложений о необходимости разработки законов и подзаконных нормативных правовых актов;

– участие в подготовке докладов, а также иных материалов;

– участие в подготовке и проведении поездок, приемов, визитов и других официальных мероприятий;

– выполнение иных поручений лица, занимающего государственную должность или должность руководителя государственного органа.

3. Специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения полномочий. Основной классификационный признак для категории «специалисты» относится к качеству деятельности, а именно – к «профессиональному обеспечению выполнения государственными органами установленных задач и функций». Особенность этой категории должностей гражданской службы состоит в том, что хотя их унифицированные наименования и предусмотрены в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, но учреждаются и ликвидируются государственными органами они самостоятельно, также как и включаются в штатные расписания. Их назначение многообразно и зависит от характера полномочий, определяющих роль конкретной должности гражданской службы в реализации компетенции данного государственного органа.

Должности «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» составляют наиболее массовую и наиболее стабильную по составу группу в системе государственной гражданской службы. Это должности профессиональной государственной службы. По своей сути это административные должности, которые замещаются без ограничения срока, в порядке назначения по итогам конкурса. Для замещения такой должности нет обязательной необходимости иметь стаж государственной службы.

4. Обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Для категории должностей «обеспечивающие специалисты» основным классификационным признаком является вид обеспечения деятельности государственного органа. Признак, который введен для выделения должностей категории «специалисты», а именно профессиональное обеспечение выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий, в равной мере применим и для должностей категории «обеспечивающие специалисты».

Учреждение названных четырех новых категорий должностей позволяет более детально выработать требования к ним, уточнять должностные обязанности, заработную плату и социальные гарантии.

Законодатель подразделяет все должности гражданской службы на пять групп: младшие, старшие, ведущие, главные и высшие.

Однако не все категории должностей гражданской службы имеют пять «ступеней». Так, в категории должностей «обеспечивающие специалисты» имеются лишь четыре группы: главные, ведущие, старшие и младшие группы должностей гражданской службы. Также обстоит дело с категорией должностей «специалисты», которая подразделяется на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. В данной категории не существует группы младших должностей гражданской службы. Что касается должностей категорий «руководители» и «помощники (советники)», то в данных категориях отсутствуют группы не только младших, но и старших должностей гражданской службы. В этих категориях должности подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должность государственной гражданской службы должна включаться в реестр. Различают два вида реестров: реестры должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и реестр должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Характерные черты этих реестров определены в ст. 10 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента РФ, а реестр должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Для эффективной организации гражданской службы важно, чтобы перечень должностей удовлетворял ряду требований. Во-первых, структура реестра должна отражать классификационные признаки должностей государственной гражданской службы, принятые в действующих законах о государственной службе. Во-вторых, реестр призван обеспечивать оптимальное соотношение между должностями по видам и уровням государственной гражданской службы, категориям и группам. В-третьих, реестр представляет собой основу для формирования реестров государственных служащих. В-четвертых, наименований должностей должно быть как можно меньше по количеству, и они должны быть по возможности унифицированы.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы обеспечивает упорядочение и унификацию должностей в системе гражданской службы. Он представляет собой письменный перечень наименований должностей, разделенных по государственным органам, категориям и группам, а также иным признакам.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы РФ, порядок ведения которого утверждается Президентом Российской Федерации.

В реестре должностей федеральной государственной гражданской службы принята цифровая кодификация должностей гражданской службы. Перечни должностей, классифицированные по государственным органам, являются соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Указом Президента РФ установлено, что в регистрационном номере (коде) должности федеральной государственной гражданской должности в реестре первая и вторая цифры соответствуют порядковому номеру раздела реестра, третья цифра – категории должности (руководители – 1, помощники (советники) – 2, специалисты – 3, обеспечивающие специалисты – 4), четвертая цифра – группе должностей (высшая – 1, главная – 2, ведущая – 3, старшая – 4, младшая – 5), пятая, шестая и седьмая цифры – порядковому номеру должности в разделе реестра.

Таким образом, Реестр должностей государственной гражданской службы придает самым разным органам власти и их сотрудникам (в Аппарате Госдумы и в Счетной палате, и в дипломатических представительствах, и иных органах государственной власти) строгие порядковые номера. Аппарат и иные органы власти теперь состоят из государственных гражданских служащих с четко гарантированным набором прав.

Утверждение реестра создало правовую основу для обеспечения упорядоченности и совместимости должностей по уровням (федеральная и субъектов РФ) гражданской службы. Правовыми актами о гражданской службе установлено, что в Российской Федерации не может быть иных наименований должностей гражданской службы, чем те, которые предусмотрены в реестре.