Текст книги "Последствия и риски реформ в российском высшем образовании"

Этот список примеров можно продолжить, но ясно, что распределение контрольных цифр приема при формально конкурсной процедуре является далеко не оптимальным.

Распределение контрольных цифр приема по вузам, как правило, не отвечает принципам эффективности, в силу того что численность студентов в учебной группе оказывается в большинстве своем меньше 25 человек (табл. 4).

Таблица 4. Пример приема на очную форму обучения в Казанский национальный исследовательский технический университет им. А. Н. Туполева в 2014 г.[1]1
  Последние данные, когда видны конкурс, бюджетный и платный прием (http://www.edu.rn/abitur/act.3/ds.20/isn.221/index.php). План бюджетного приема на 2016 г. в КНИТУ – КАИ (http://pk.kai.ru/files/documents/2016/adm_plan_bachelor_budget.pdf).


[Закрыть], человек (в скобках в графе «Принято на 1-й курс» указан бюджетный прием)

Источник: http://www.edu.ru/abitur/act.3/ds.20/isn.221/index.php (дата обращения 03.05.2016).

Как видно из табл. 4, бюджетный прием в бакалавриат и специалитет в основном не позволяет сформировать учебные группы по 25 человек (серая заливка), во многих случаях этого нельзя сделать и с учетом платного приема. При этом число поданных заявлений, как правило, существенно превосходит выделенное число бюджетных мест. Возможно, что значительное превышение числа заявлений над числом принятых на 1-й курс – это эффект ЕГЭ, когда заявление о приеме подаются одновременно в несколько вузов и на несколько направлений подготовки/специальностей.

Из табл. 4 также следует, что платный прием в технический университет сосредоточен прежде всего на непрофильных для вуза направлениях подготовки – экономика, менеджмент, юриспруденция, реклама и связи с общественностью, торговое дело. Одновременно из табл. 4 следует, что спрос на очную магистратуру является практически исключительно спросом на бюджетные места, на платной основе в магистратуру опять-таки поступают по направлениям подготовки – экономика и менеджмент, и данный прием невелик: 7–10 магистрантов.

Представляется, что при бюджетном приеме в бакалавриат число принятых абитуриентов должно быть кратно 25, а бюджетный прием на программы магистратуры, по крайней мере, должен составлять не менее 20 человек.

Кроме того, есть критическая численность студентов, которая необходима для устойчивого финансового положения вуза. Соответственно, при сокращении численности бюджетных студентов ниже определенного уровня в условиях нормативного подушевого финансирования сохранить вуз становится проблематичным: необходимо обеспечить резкий рост платного приема, что в современных экономических условиях далеко не всегда возможно, тем более что Минобрнауки РФ требует, чтобы плата за обучение была не ниже подушевых нормативов бюджетного финансирования. Поэтому Минобрнауки РФ должен прежде всего заниматься оптимизацией бюджетной численности студентов в вузах, а не перераспределением бюджетных мест по непонятным критериям.

То обстоятельство, что при выделении бюджетных мест акцент делается на региональные потребности, также ведет к неэффективности распределения контрольных цифр приема, выраженных в том числе в низких баллах ЕГЭ студентов, принятых в вуз (как бюджетных, так и платных). Между тем вузы готовят кадры для всей страны. Более того, обеспечение экономического роста предполагает усиление межрегиональной миграции выпускников вузов.

Фактически проводимая политика ведет к ограничению доступа к лучшим вузам посредством числа выделяемых этим вузам бюджетных мест (при этом сильные студенты нередко вынуждены, как показано выше, учиться в сильных вузах за плату, а слабые студенты в других вузах учатся за счет бюджетных средств).

В настоящее время наблюдается избыточность региональной привязки подготовки кадров к региональным рынкам труда, что, в частности, отражается в показателе «Трудоустройство» как одном из ведущих показателей эффективности деятельности вузов при проведении мониторинга их эффективности (см. раздел 3). Вопрос удержания студентов в том или ином субъекте Федерации должен решаться не привязыванием их бюджетными местами к слабым региональным вузам, а другими стимулами (см. раздел 1).

3. Мониторинг эффективности деятельности вузов

Эффективность деятельности вузов оценивается в рамках проводимого с 2013 г. мониторинга по семи основным показателям.

I. Образовательная деятельность: средний балл ЕГЭ студентов, принятых по результатам ЕГЭ на обучение по очной форме по программам подготовки бакалавров и специалистов за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или с оплатой стоимости затрат на обучение физическими и юридическими лицами (средневзвешенное значение).

II. Научно-исследовательская деятельность: объем НИОКР в расчете на одного научно-педагогического работника.

III. Международная деятельность: удельный вес численности иностранных студентов, завершивших освоение основной образовательной программы ВПО, в общем выпуске студентов (приведенный контингент).

IV. Финансово-экономическая деятельность: доходы вуза из всех источников в расчете на одного научно-педагогического работника.

V. Заработная плата: средняя заработная плата профессорско-преподавательского состава вузов в процентном отношении к средней заработной плате в соответствующем регионе (этот показатель заменил показатель «Инфраструктура»).

VI. Трудоустройство: доля выпускников вуза, обучавшихся по очной форме обучения, обратившихся в службы занятости для содействия в трудоустройстве в течение первого года после окончания обучения, – для вуза. Приведенный контингент – для филиала.

VII. Дополнительный показатель: для вузов/филиалов без специфики – численность сотрудников из числа профессорско-преподавательского состава (приведенных к доле ставки), имеющих ученые степени кандидата или доктора наук в расчете на 100 студентов.

В мониторинге 2016 г. предложено изменить показатель трудоустройства выпускников, а именно:

– показатель «Трудоустройство» рассчитывать для образовательной организации только для выпускников очной формы обучения, проходивших обучение по программам бакалавриата, программам специалитета, программам ординатуры/интернатуры и получивших образование данного уровня впервые, вне зависимости от основы обучения, за исключением выпускников, продолживших обучение и/или являющихся иностранными гражданами;

– при проведении мониторинга эффективности рассчитывать показатель «Трудоустройство» для головных образовательных организаций и филиалов образовательных организаций раздельно;

– установить пороговые значения показателя «Трудоустройство» в разрезе федеральных округов на уровне значения медианы ранжированной совокупности соответствующих значений показателя.

Кроме того, из числа критериальных показателей, установленных для филиалов вузов, исключен показатель «Международная деятельность».

Все остальные пороговые значения критериальных показателей были оставлены на уровне значений 2015 г.

Набор указанных показателей эффективности вузовской деятельности вызывает целый ряд вопросов:

– средний балл ЕГЭ достаточно подвижный показатель, во многом он зависит от эффективности деятельности школ, их педагогического состава, от качества КИМов (которые постоянно дорабатываются и состав заданий в каждой их части меняется), от социально-экономического положения регионов (возможности семей нанять репетиторов), а также от строгости (жесткости) процедуры проведения ЕГЭ;

– объем НИОКР в расчете на одного научно-педагогического работника в значительной мере зависит от объемов бюджетных средств, поступающих в вуз на научно-исследовательские работы по госзаданию, от проводимых конкурсов и объемов распределяемых на этих конкурсах бюджетных средств, поскольку вузовская наука в большинстве своем является наукой государственной (бюджетной, даже если формально какие-то поступления по НИР учитываются как внебюджетные доходы вуза);

– показатели финансово-экономической деятельности вуза, так же как и поступления от научно-исследовательских работ, в значительной мере зависят от получаемого вузом госзадания, а следовательно, от возможностей прежде всего федерального бюджета и процедуры распределения КЦП, которая непрозрачна, а также от платежеспособного спроса населения, который в условиях экономического спада может снижаться;

– средняя заработная плата профессорско-преподавательского состава вуза зависит от того, как будет выполняться Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597, поскольку в значительной мере ее повышение зависит от установленной величины нормативных затрат в расчете на одного бюджетного студента (бакалавриата, специалитета, магистратуры), от госзадания на проведение научно-исследовательских работ (профессорско-преподавательский состав в них задействован), а также от величины средней заработной платы в соответствующем регионе, что зависит от социально-экономического положения данного региона;

– международная деятельность вуза во многом зависит от международной обстановки, миграционной политики, отношения населения к иностранным гражданам в том или ином регионе, а также от курса национальной валюты (в настоящее время в этом плане ситуация более благоприятная для иностранных студентов, так как курс рубля снизился, но одновременно растут внутренние цены на товары и услуги);

– трудоустройство выпускников во многом зависит от социально-экономического положения региона, а также от их возможностей мигрировать в другие регионы; кроме того, может в очень небольшой степени зависеть от качества собственно образовательной программы;

– установление критериальных значений показателей по медиане ранжированной совокупности соответствующих значений показателя может приводить к тому, что вуз, даже при улучшении своих показателей по сравнению с прошлым годом, может попасть в разряд неэффективных (или иметь признаки неэффективности). Сейчас Минобрнауки РФ зафиксировал все значения критериальных показателей на уровне 2015 г. (кроме показателя «Трудоустройство»), т. е. медиана в 2016 г. «не работает» (опять же за исключением показателя «Трудоустройство»).

Следует также отметить, что проводимый мониторинг не учитывает очень важный показатель: сколько слушателей приходит в вуз учиться на программы второго высшего образования, а также программы дополнительного профессионального образования, поскольку в данном случае речь идет о взрослых людях, которые (за исключением тех категорий работников, которые проходят повышение квалификации в законодательно установленном порядке) сознательно выбирают необходимые им программы и способны оценить их качество, в то время как в вуз на программы бакалавриата (специалитета) поступают очень часто под давлением родителей (их выбора) или просто, чтобы поступить и не быть хуже своего молодежного окружения.

Таким образом, мониторинг эффективности деятельности российских вузов ведется по крайне спорному набору показателей, пороги критериальных показателей плохо выверены, и, что не менее важно, не обеспечивает развитие тех секторов высшего образования, которые будут востребованы в перспективе 5–15 лет.

Кроме того, есть направления подготовки, которые не пользуются популярностью (спросом) у абитуриентов, но критически важны для функционирования и развития экономики страны. Соответственно, вузы, реализующие данные направления подготовки, должны поддерживаться несмотря на экономическую неэффективность их деятельности в рассматриваемой сфере, поскольку восстановление подготовки по указанным направлениям будет стоить больших затрат. Меры поддержки этих вузов должны обеспечиваться не выделением им большого числа бюджетных мест, а созданием условий, чтобы в них шли сильные (высокобалльные) студенты, в том числе:

– вложением в инфраструктуру (общежития, развитие материально-технической базы);

– серьезным повышением стипендий на направлениях подготовки/специальностях, которые государство считает нужным поддерживать (или приоритетными).

Далее, проведение ежегодных мониторингов предполагает, что эффективность деятельности вузов либо является весьма неустойчивой категорией (за год эффективный вуз может превратиться в неэффективный), либо требования к вузам должны постоянно ужесточаться. Однако такой подход не учитывает изменения состояния внешней по отношению к системе образования среды, а также те перемены, которые происходят в высшем образовании в связи с принятыми управленческими решениями. Так, решение о формировании в системе высшего образования опорных региональных вузов (изменение статуса одного вуза относительно остальных вузов региона) и выделение ему дополнительных бюджетных средств, очевидным образом перенаправляет абитуриентские потоки. А это может привести к неэффективности ряда других региональных вузов в силу нехватки у них абитуриентов, причем как претендующих на бюджетные места, так и готовых платить за свое обучение. В результате в следующем году часть ставших неэффективными федеральных государственных вузов в субъекте Федерации будет присоединена к «эффективному» опорному региональному вузу, что приведет в регионе опять-таки к монополизации (либо олигополизации) рынка образовательных услуг высшего образования. Кроме того, все эти управленческие действия ломают продекларированную модель нормативного подушевого финансирования вузов, а также лишают ее экономического смысла.

4. Противоречивость принятой модели нормативного подушевого финансирования в нынешнем виде. Псевдоконкуренция при реальном подавлении конкуренции

Переход от сметного финансирования (содержание учреждения (организации) к финансированию образовательных программ или оказания образовательных услуг учащемуся («деньги следуют за учащимся») – направлено на создание в системе образования квазирынка образовательных услуг, где норматив подушевого (бюджетного) финансирования выступает в качестве цены (стоимости) обучения каждого учащегося для государства. Но поскольку, чем больше учащихся в образовательной организации, тем больший объем бюджетных средств она получает, постольку школы, организации среднего профессионального образования и вузы начинают стремиться набирать как можно больше учащихся и студентов. Как следствие, качество образования начинает определяться количеством учащихся (основной стратегией становится наращивание численности школьников и студентов в образовательной организации и, соответственно, экономия на масштабе).

В системе высшего образования конкуренция вузов ведется в крайне ограниченных пределах: конкурирующие вузы, как правило, находятся в одном регионе. Слияние в регионе близких по профилю вузов ведет к монополизации, а слияние нескольких разнопрофильных вузов – к формированию разнородных по составу и часто плохо управляемых образовательных комплексов. Оба указанных процесса влекут за собой, как правило, снижение качества высшего образования и эффективности управления вузом, хотя на уровне учредителя управленческая ситуация на первых порах серьезно упрощается.

Следует также отметить, что переход к мониторингу эффективности вузов и закрытие или присоединение по его результатам неэффективных вузов к эффективным означает в том числе, что экономическая конкуренция высших учебных заведений признана нерациональным (и долгим) процессом (а для этого в том числе осуществлялось введение нормативного подушевого финансирования), а административное решение по реструктуризации сети рассматривается как более рациональное и экономящее ресурсы. То обстоятельство, что критерии, по которым происходит отнесение вузов к неэффективным, как было показано, крайне спорны, во внимание не принимается, значительно большее доверие вызывают экспертные оценки, хотя они и субъективны.

Следующая за мониторингом эффективности конкурсная процедура – распределение контрольных цифр приема (Какой конкурс, ведь все прошедшие мониторинг вузы признаны эффективными!) – переводит конкуренцию вузов за студентов в чисто бюрократическую конкуренцию за бюджетные места, поскольку теперь именно число выделенных мест определяет объемы бюджетного финансирования: деньги, таким образом, следуют за госзаданием (и статусом вуза), а не за студентом.

Другими словами, реализация нормативно-подушевого принципа финансирования вузов в конечном итоге ведет к снижению конкуренции за студентов, в первую очередь она становится конкуренцией за бюджетные места. В то же время стремление сохранить бюджетные места в будущем приводит к тому, что слабые студенты всеми способами удерживаются в вузах, что негативно отражается на качестве высшего образования. Следует также отметить, что постепенно нарастает монополизации (олигополизации) рынка услуг высшего образования, при одновременном развитии (усилении) административного рынка в данной сфере, чего Минобрнауки РФ декларативно постоянно пытается избежать.

Таким образом, в настоящее время фактически наблюдается подрыв конкуренции в образовании путем:

– непрозрачного распределения бюджетных мест между вузами, при этом, по сути дела, не учитывается наиболее объективный на сегодняшний день показатель – баллы ЕГЭ (выбор абитуриентами с высокими баллами определенных вузов, в том числе, когда часть студентов с баллами выше 70 вынуждена учиться в этих вузах на платной основе в силу дефицита бюджетных мест);

– укрупнения вузов и закрытия филиалов, что еще более усиливает монополизацию региональных рынков высшего образования.

Следует, кроме того, отметить, что, несмотря на формальное введение в высшем образовании финансового обеспечения реализации госзадания на основе нормативных затрат в расчете на одного студента, 35 федеральных и национальных исследовательских университетов, подведомственных Минобрнауки России, в настоящее время получают 42 % всего объема субсидии на реализацию госзадания вузами данного министерства (рис. 7).

При сокращении бюджетного финансирования, например на 35 %, придется, по экспертным расчетам, значительно (примерно в 3 раза) сократить финансовое обеспечение госзадания остальных 260 вузов Минобрнауки РФ, для того чтобы сохранить на прежнем уровне (с учетом инфляции) финансовое обеспечение реализации госзадания указанных вузов-тяжеловесов.

Рис. 7. Распределение субсидии на реализацию государственного задания между вузами, подведомственными Минобрнауки РФ в 2013–2015 гг., %

Источник: Институт развития образования НИУ ВШЭ.

В условиях сокращения бюджетного финансирования (так, в 2015 г. бюджетное финансирование высшего образования по сравнению с первоначально установленными 537,3 млрд рублей было профинансировано в размере 498,6 млрд рублей, т. е. номинально сократилось на 7,2 %, а с учетом инфляции – на 20,1 %) нормативно-подушевой принцип вступает также в противоречие со снижением лимитов бюджетных средств, доводимых до вузов, что еще больше обесценивает всю идею нормативного подушевого финансирования.

Выходом может стать пересмотр принятой ныне модели нормативного подушевого финансирования, при этом норматив будет распространяться только на заработную плату профессорско-преподавательского состава и небольшую часть учебных расходов, а остальные расходы необходимо финансировать по смете в пределах возможностей бюджета.

5. Стимулирование имитационной научной деятельности

Введение в федеральных государственных вузах «эффективного контракта» пошло по схеме, которая ранее была введена в школе: 70 % заработной платы – это гарантированная заработная плата, а 30 % – это стимулирующая надбавка, которая зависит от качественных характеристик труда работника и может сниматься при невыполнении им каких-то показателей: числа статей, опубликованных в журналах, рекомендуемых ВАКом, а также числа статей, индексируемых в РИНЦ, WoS или Scopus, числа выступлений на международных и общероссийских конференциях и семинарах, подготовки учебников и учебно-методических материалов, выполнения НИР и т. п.

При этом считается, что возможность снятия 30 % заработной платы будет стимулировать работника к выполнению всех пунктов эффективного контракта. Однако, как показывает мировая практика, такая система имеет больше минусов, чем плюсов. Снятие почти до трети заработной платы не столько стимулирует преподавателя или научного сотрудника вуза к продуктивной работе, сколько ведет к начетничеству: в России появилось большое число контор, которые за деньги обещают разместить статьи в журналах, индексируемых РИНЦ, WoS или Scopus, а также выдать свидетельство о выступлении на международной конференции и публикации тезисов доклада в сборнике ее трудов. Соответственно, возникает задача проверки, в каких журналах (качество, репутация) была опубликована статья и была ли она вообще опубликована. Что касается международных конференций, то они проводятся в дистанционном режиме (опять же, если вообще проводятся).

Таким образом, введение «эффективного контракта» привело к возникновению фактически целой индустрии научного мошенничества, борьба с которой потребует значительных временных и финансовых затрат, при этом от научной деятельности будут отвлечены многие исследователи, ведущие научные разработки на мировом уровне. Что касается общего уровня научных работ, то с помощью данных методов он не повысится.

Основной причиной низкого профессионализма профессорско-преподавательского состава вузов в настоящее время является то, что в преподаватели вуза идут его же выпускники в силу ограниченности достойных условий труда для молодых специалистов в большинстве регионов России. В результате в вузе формируется застойная ситуация и в большинстве своем воспроизводятся устаревшие образовательные технологии обучения. Соответственно, нужна постоянная ротация кадров, но эта мера будет крайне непопулярной в преподавательской среде.