Текст книги "Государство всеобщего благосостояния"

В социальной политике Дании решающую роль играли предупреждающие и реабилитационные меры. В 1960-х гг. страна переживала подъем: спрос на рабочую силу превышал предложение, и полное использование человеческих ресурсов представлялось благоприятной возможностью для достижения благосостояния. Пределы затрат на возвращение безработных к труду или освобождение женщин от домашних дел не устанавливались.

Основополагающей чертой датской системы всеобщего благосостояния стала высокая значимость социальных контрактов, которыми было охвачено все население страны. Социальные контракты были доступны каждому гражданину независимо от того, располагает ли человек деньгами, выплатил ли он страховую сумму, подписал ли контракты и пр.

Социальные льготы в Дании 1960−1970-х гг. обеспечивались на основе налоговых поступлений и принципа бесприбыльности; пособия по безработице выплачивались прежде всего из налоговых поступлений и почти не ограничивались по времени; пенсии по старости выплачивались полностью из налоговых поступлений, причем базовая пенсия не зависела от уровня дохода. Ширилась сеть учреждений социального профиля с низкой стоимостью услуг для потребителей (детские сады и др.).

В 1961 г. вступило в силу новое законодательство по социальному обеспечению. По сравнению с первоначальной версией, акцентировавшей внимание на обеспечении прожиточного минимума, новое законодательство значительно расширило предоставление социальных льгот.

Изменения касались следующего: для некоторых групп населения была введена дополнительная помощь при менее строгих правилах ее предоставления, с тем, чтобы гарантировать получателям разумный уровень жизни; в зависимости от обстоятельств людям, претендующим на получение социальной помощи, должны были предоставляться обеспечивающие доход рабочие места, а также возможности для обучения, приобретения трудовых навыков или восстановления способности к труду. Таким образом, в законодательство были введены принципы утраты дохода и реабилитации.

Следующим элементом обновления социальной политики Дании стало развитие системы медицинского страхования. Принцип страхования по случаю болезни сохранялся, однако предусматриваемые выплаты значительно увеличивались. Были сняты ограничения в сроках пользования пособиями по болезни и введена система обязательных пособий по безработице для наемных работников.

Новации в области социальной политики коснулись выплаты пенсий. В 1964 г. было принято решение о постепенном переходе к выплате полной пенсии по старости. За этим последовала отмена поправки, которая обязывала учитывать уровень дохода при расчете базовой пенсии по старости для пенсионеров старше 67 лет.

В том же 1964 г. был принят закон об уходе за нетрудоспособными людьми и пожилыми пенсионерами, предусматривавший, в частности, государственную поддержку по уходу, оказываемому вне интернатов для престарелых, также была введена дополнительная система пенсионных выплат для наемных работников, финансируемая за счет отчислений работодателей и работников.

Перед Комиссией по реформам в социальной сфере, созданной датским парламентом, была поставлена цель реформировать социальную систему и законодательство, чтобы они отвечали задачам предупреждения, реабилитации, обеспечения и благосостояния. Комиссия также считала своей целью добиться для каждого гражданина возможности пользоваться помощью, в которой он нуждается в текущей ситуации. Помощь должна была предоставляться той организацией или по той схеме, которые наилучшим образом для этого подходят.

В 1973 г. были реализованы две важные составляющие реформы социального обеспечения – введена новая система исчисления ежедневных выплат и создана система медицинского страхования. Впервые все население страны было охвачено системой выплат при утрате источника дохода в связи с болезнью, травмой или рождением ребенка. Уровень ежедневных выплат был установлен в 90 % от дохода, т. е. выше выплачивавшихся тогда пособий по безработице. Схема, которой следовали отделы городских советов по социальным выплатам, финансировалась работодателями (исходя из количества дней отсутствия работника на работе) и государством. Закон о медицинском страховании предусматривал ликвидацию обществ по социальному страхованию и передачу их функций выплаты пособий по болезни городским советам и советам коммун. Одновременно всему населению страны автоматически обеспечивался доступ к пользованию пособиями по болезни. Таким образом, отменялся традиционный принцип страхования.

В 1974 г. парламент принял новый закон о социальном обеспечении (закон вступил в силу в 1976 г.). Определяющим фактором стала потребность в помощи, а не причина ее возникновения или наличие страховки по безработице. Аргументы в пользу нового принципа базировались на экономическом понимании социальной помощи с акцентом на извлечение экономической выгоды от применения системы предупреждения и реабилитации. Приоритетной становилась задача сохранения возможности трудиться, роль социальных компенсаций и выплат снижалась.

Во многом закон отступал от прежних принципов. Согласно закону требовалась полная оценка материального положения конкретной семьи. Для этого нужно было направить все виды ходатайств в отдел социальных услуг комитета по социальным услугам, который обращался с ходатайством о выделении помощи или переадресовывал просителя в другие учреждения. Законом отвергался традиционный юридический принцип, действующий в социальном законодательстве. Объем и характер предоставляемой помощи стали определяться в зависимости от оценки конкретных нужд данного лица. С принятием закона была также проведена децентрализация в деятельности учреждений социальной помощи, которая передавалась в ведение городских советов и советов коммун. Закон также предусматривал реструктуризацию способов финансирования, которые были унифицированы для смягчения влияния определенной формы финансирования на решения городских советов и советов коммун. В этой связи сокращались средние ставки государственных выплат и для компенсации повышены суммарные социальные трансферты местным органам власти123123
  В конце 1990-х гг. поляризация в обществе стала нарастать, что во многом было обусловлено социальными обязательствами государства. Хотя этот процесс не выразился в росте неравенства доходов, он спровоцировал раскол населения. В отношении трансфертов население Дании разделилось примерно пополам. Одну половину составили люди, которые поддерживали политику государства всеобщего благосостояния, получая от него поддержку, и те, кто работает в системе государственного социального обеспечения. Другая половина – те, кто менее зависим от государства, кто непосредственно создает экономическую базу, на которой строится государство всеобщего благосостояния. (Там же.)


[Закрыть].

НЕМЕЦКАЯ МОДЕЛЬ СОЦИАЛЬНОГО РЫНОЧНОГО ХОЗЯЙСТВА

Важный опыт построения государства на основах продуманной социальной политики представила миру послевоенная Германия. Речь идет о концепции социального рыночного хозяйства. Г. Эспинг-Андерсен относит Германию к особой корпоративной модели социальной политики. В чем же ее особенность и основные принципы?

Модель общественно-экономического устройства, сложившаяся после Второй мировой войны в Западной Германии под руководством министра экономики, а затем канцлера Людвига Эрхарда, получила название социального рыночного хозяйства.

Рождение этой социальной доктрины, ее характер, особенности определены историей развития таких мощных течений европейской социальной и экономической мысли, как классический европейский либерализм (А. Смит, Д. Рикардо, Дж. Ст. Милль) и концепции австрийской, венской (Л. фон Мизес, Ф. А. фон Хайек, Й. Шумпетер и др.) и немецкой «исторической» (В. Зомбарт, М. Вебер) школ.

Теоретические основы социального рыночного хозяйства в Германии в первой половине ХХ в. заложили работы трех групп ученых:

1) фрайбургской школы (ордолиберализм);

2) неолибералов гуманистической традиции;

3) социал-либералов.

Понятие «социальное рыночное хозяйство» было введено в 1946 г. А. Мюллером-Армаком для определения парадигмы экономической политики, сочетающей принципы рыночной свободы и социального выравнивания. Первый из них означал, что люди, в принципе, принимают собственные экономические решения независимо от государства и бюрократии. Ограничения свободы действий допустимы лишь тогда, когда граждане выражают на это согласие путем свободных и демократических выборов. Принцип социального выравнивания был направлен на надежное обеспечение стабильности и жизнеспособности свободного общества на основе его признания как приемлемого всеми социальными слоями. Для этого было необходимо обеспечить справедливость возможностей и жизнь, достойную человека.

Проект свободного общественного порядка, который одновременно должен был быть социально ориентированным, явился результатом негативного исторического опыта, связанного с проведением антидемократической и антисоциальной национал-социалистской принудительной экономики, а также с экономическими и социальными проблемами периода между войнами и мирового экономического кризиса 1929–1933 гг. Этот проект основывался на теориях и представлениях в области экономической и социальной политики124124
  См.: Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепция, практика / А. Ю. Чепуренко (общ. ред.) М., 2001. С. 42.


[Закрыть].

Как же формировалось социальное государство в Западной Германии? Немецкий ученый-экономист О. Шлехт написал книгу о феномене «немецкого экономического чуда», которую назвал «Благосостояние для всей Европы». В предисловии к этой работе он отмечал: «Людям, живущим за пределами Западной Европы, она часто представляется неким островком благополучия и богатства – особенно, когда речь заходит о результатах хозяйственного развития Германии. Страна, потерпевшая поражение во Второй мировой войне, большая часть городов и транспортных путей которой лежали в руинах, а население, значительная часть которого стала беженцами, голодало, сумела в течение каких-нибудь десяти лет на своих западных территориях обеспечить такой подъем, что выдвинулась в число ведущих промышленно развитых стран мира»125125
  Шлехт О. Благосостояние для всей Европы. М., 1996. С. 3–4.


[Закрыть].

Значительная доля этого успеха была обеспечена усилиями Людвига Эрхарда, который разработал концепцию социального рыночного хозяйства и обеспечил политическими методами предпосылки ее реализации. Так сложился основывающийся на свободе, социальной стабильности и нравственных началах целостный общественный порядок, который обеспечил высокие темпы роста, снижение безработицы, стабильность денежной системы, растущие доходы людей126126
  См.: Там же.


[Закрыть].

Внимание Эрхарда было сосредоточено на разработке основных параметров экономической стратегии выхода из кризиса в послевоенный период, которые он изложил в особом документе – «Меморандуме».

«Меморандум» Эрхарда состоял из двух частей. В первой оценивалось состояние экономической и финансовой систем нацистской Германии в конце 1943 – начале 1944 г. Во второй части была предпринята попытка наметить общие контуры программы перехода от «военной экономики» к «экономике мирного времени».

Эрхард сформулировал основные требования, которым должна соответствовать эффективная политика переходного периода. Она должна быть понятной гражданам (убедить в ее правильности – задача политиков); последовательной (ибо шараханье из стороны в сторону есть худшая разновидность любой политики); открытой и честной; наконец, она должна быть правильно выстроена тактически (т. е. ориентироваться не только на долгосрочный конечный результат, но и на убедительный демонстрационный эффект в разумные с точки зрения ожиданий населения временные сроки).

В числе первоочередных мер своей антикризисной программы Эрхард называл отказ от распределительной системы, либерализацию цен и восстановление жизнеспособной денежной единицы. Только так, считал Эрхард, можно в короткий срок насытить рынок и дать убедительные стимулы к труду.

Государство должно немедленно и решительно провести санацию денежной системы, перекрыв главный источник инфляционной угрозы – широкомасштабное бюджетное финансирование тяжелой промышленности и военного сектора.

Одновременно следует создать льготный режим для быстрого роста производства потребительских товаров и жилищного строительства, где размеры инвестиций и срок оборота капитала существенно меньше, чем в тяжелой промышленности, а «демонстрационный эффект» в глазах населения значительно выше127127
  См.: Социальное рыночное… С. 72−79.


[Закрыть].

Что же касается обеспечения социальных нужд населения, то объем социальных услуг, предоставляемых государством своим гражданам, никогда не был для Эрхарда мерилом «социальности» общественно-экономической системы. Скорее, наоборот, одним из важнейших критериев успешного развития социального рыночного хозяйства он считал создание условий для сокращения государственной активности в сфере социального обеспечения.

У государства нет собственных средств, утверждал Эрхард, а следовательно, нет и не может существовать никаких «бесплатных» общественных фондов и «бесплатных» социальных услуг. Всякая социальная услуга, всякий объект социального строительства, всякая пенсия, всякое пособие и субсидия оплачиваются за счет налогов, отчислений от прибыли и вычетов из заработной платы. Государство же выступает посредником, выполняющим функцию перераспределения доходов производящих слоев общества. Поэтому расширение обязательств государства в социальной сфере может привести к негативным последствиям.

Так, любые формы государственного перераспределения нарушают логику функционирования рыночной системы. Высокие налоги и социальные поборы лишают предпринимателей стимулов к инвестициям, расширению производства и созданию новых рабочих мест, а активную часть населения – стимулов к труду. Таким образом, под угрозу ставится эффективность рыночной экономики, которая, собственно, и является источником социальных благ. При этом процессы перераспределения имеют тенденцию самопроизвольного расширения и роста: социальные блага, льготы и дотации, предоставленные одним, неизбежно порождают необходимость распространения их на других, дабы избежать социального недовольства. В результате возникает порочный круг: чем больше государство берется перераспределять, тем шире становится круг претензий к нему, требующих дальнейшей эскалации государственного вмешательства.

Эрхард полагал, что масштаб системы государственной благотворительности определяет ее эффективность. Закономерным следствием государственного патернализма является распространение в обществе иждивенческих настроений и личной безответственности, повсеместная зависимость граждан от заботы «доброго» государства: «Когда все усилия социальной политики направлены на то, чтобы каждого человека уже с момента его рождения предохранить от всех превратностей жизни <…> нельзя требовать от людей, воспитанных в таких условиях, чтобы они выявили в необходимой мере такие качества, как жизненная сила, инициатива, стремление к достижениям в производительности и другие лучшие качества, столь судьбоносные в жизни и будущности нации»128128
  Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1991. С. 231.


[Закрыть].

Существует неразрывная связь между хозяйственной и социальной политикой. Не может эффективно функционировать рынок в обществе, в котором человек низведен до уровня социального подданного. Отступление от принципов свободы и личной ответственности в конечном счете неизбежно ведет к снижению экономической эффективности, а следовательно, и к постоянному сокращению объема социальных благ, на перераспределение которых претендует бюрократический аппарат. Модель «государства всеобщего благоденствия», стержнем которой является гарантированная государством «уверенность в завтрашнем дне», по убеждению Эрхарда, на деле «может означать все что угодно, но только не “благоденствие”; это скорее очаг скудости»129129
  Там же. С. 237.


[Закрыть]. Паралич экономического прогресса и превращение человека в «социальный винтик» – такова цена «патерналистских гарантий его материальной обеспеченности со стороны всесильного государства»130130
  Эрхард Л. Полвека размышлений: Речи и статьи. М., 1996. С. 338.


[Закрыть].

Эрхард был убежден, что социальные проблемы в обществе решаются не перераспределением, а повышением хозяйственной эффективности на основе конкурентного рынка. Рациональный хозяйственный порядок уже сам по себе упраздняет многие социальные проблемы без специального вмешательства государства. Главная социальная задача экономической политики государства состоит вовсе не в раздаче благ, а в обеспечении условий для свободной самодеятельности индивидов, способных создавать эти блага и самостоятельно позаботиться о себе и своих близких.

Таким образом, государственная мудрость, по мнению Эрхарда, состоит не в том, чтобы изъять у граждан часть их доходов, а затем вернуть им же в виде пособий, пенсий, дотаций и других социальных услуг. Большая часть доходов должна оставаться в руках получателей, а не изыматься в виде налогов и взносов на национальные нужды. Правильно понятая социальная политика должна быть ориентирована на усиление позиций индивида. Создать условия для того, чтобы каждый имел возможность получить образование, профессию, рабочее место, стимулировать сбережения и стремление обзавестись собственностью – вот важнейшие направления социальной политики государства. Только обретя финансовую независимость от государственного социального попечительства, гражданин превращается из «социального подданного» в свободного человека131131
  См.: Социальное рыночное… Там же.


[Закрыть].

Эрхард подчеркивал, что объем социальных благ, предоставляемых государством, по мере роста общественного богатства и благосостояния граждан должен не расширяться, а, наоборот, сокращаться. Социальное вспомоществование со стороны государства – явление временное, связанное с бедностью значительной части населения, не способной поддерживать собственное благосостояние. По мере роста богатства общества и уровня жизни его граждан потребность в государственной опеке отпадает, средние и зажиточные слои должны автоматически лишаться права на всякого рода пособия, льготы и социальные выплаты со стороны государства.

Объектами социальной опеки со стороны государства должны быть только действительно нуждающиеся в поддержке и не имеющие возможности обеспечить себе прожиточный минимум. Критерии выбора объектов социальной поддержки со стороны государства логически вытекают из принципа субсидиарности: только в тех случаях, когда субъект (индивид, домашнее хозяйство, предприятие) по не зависящим от него причинам не может справиться с возникающими проблемами, государство (общество) должно оказывать ему помощь в тех формах и таким образом, чтобы в дальнейшем он оказался в состоянии самостоятельно справляться со своими проблемами («помощь для самопомощи»).

Разумеется, всегда остаются какие-то группы людей, обеспечение которых будет происходить вне рыночных процессов, например, инвалиды от рождения, сироты, многодетные семьи, потерявшие кормильца и т. д. С формальной точки зрения обеспечение таких категорий граждан тоже представляет собой перераспределение рыночных результатов. Однако в любом морально здоровом обществе помощь таким людям считается бесспорной функцией государства или институтов милосердия, в осуществление которой все трудоспособные вносят свой вклад. При этом исключения не должны превращаться в правило.

Во всех тех случаях, когда жизненные риски предсказуемы (например, наступление нетрудоспособности по старости, вследствие болезни или несчастного случая), каждый может и должен своевременно сам позаботиться о себе, используя систему добровольного страхования, личные сбережения.

Какова же социальная роль государства в модели социальной рыночной экономики? Государство существует не для того, чтобы поощрять и финансировать безответственность, а для того, чтобы обеспечивать возможность реализации долгосрочных индивидуальных решений в социальной сфере. Понятно, что ни накопительная пенсионная система, ни сбережения, ни приобретение собственности не могут эффективно выполнять функцию социальных амортизаторов без стабильной ценности денег, жизнеспособной банковской системы, жесткого контроля государства за деятельностью страховых компаний и банков. Прежде чем что-то поделить, это что-то надо произвести.

Общество не имеет права проедать больше, чем оно создает. Рост государственных расходов на социальные нужды не может быть выше темпов роста ВВП. Увеличение заработной платы не должно опережать рост производительности труда. Налоговая политика не должна лишать предпринимателя стимулов для инвестиций и «наказывать» тех, кто трудится больше и лучше. Пособие по безработице не следует превращать в легализованную возможность отдохнуть от трудов праведных за государственный счет.

Свой подход к решению социальных проблем Эрхард основывает на принципе – не плодить иждивенцев, воспитанных в уверенности, что кто-то с детства и до старости всегда должен заботиться о них. За мнимые благодеяния государства, оплаченные из кармана налогоплательщика, граждане расплачиваются «растущей зависимостью от коллектива, закрепощением»132132
  Эрхард Л. Полвека размышлений… С. 585.


[Закрыть]. Солидарность и стремление уберечь каждого человека от нужды и нищеты, безусловно, похвальные качества. Но, не забывая о солидарности, надо чтить главную заповедь: сделай все, что в твоих силах, сам, прежде чем обращаться к государству за помощью. «Человеческий порядок должен предоставлять как можно больше простора свободе и индивидуальности»133133
  Там же. С. 581.


[Закрыть].

Немецкий ученый Х. Ламперт в работе «Социальная рыночная экономика. Германский путь» рассматривает социальное рыночное хозяйство как социальный и экономический порядок, который располагается между «необузданным, лишенным целенаправленно сформированного порядка, рыночным капитализмом XIX–XX вв., в том виде, в каком он господствовал в большинстве западных стран, и тоталитарной административной экономикой, введенной Сталиным и Гитлером, и как путь, ведущий к свободному, экономически эффективному, стабильному порядку в обществе и экономике»134134
  См.: Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1994.


[Закрыть].

Экономико-политическая концепция социального рыночного хозяйства, по мысли автора книги, направлена на синтез гарантированной правовым государством свободы, экономической свободы (которая из-за неделимости свободы рассматривается как необходимая составляющая свободного порядка вообще) и идеалов социального государства, связанных с социальной защищенностью и социальной справедливостью. Это сочетание целей – свобода и справедливость – отражается в понятии «социальное рыночное хозяйство». Рыночное хозяйство олицетворяет хозяйственную свободу. Оно заключается в свободе потребителей покупать по своему выбору изделия, в свободе владельца средств производства использовать рабочую силу, деньги, имущество.

Цели социального рыночного хозяйства в Германии и средства, которые необходимо использовать для их достижения в соответствии с общей концепцией, можно охарактеризовать следующим образом:

1. Достижение максимально высокого благосостояния благодаря:

– установлению конкуренции;

– целенаправленному проведению политики, ориентированной на экономический рост;

– обеспечению полной занятости, поскольку она позволяет гарантировать доход каждому лицу, способному и желающему работать;

– обеспечению свободы внешней торговли.

2. Обеспечение экономически эффективной и социально справедливой денежной системы, в особенности стабильных цен.

3. Социальная обеспеченность, социальная справедливость и социальный прогресс, прежде всего защита семьи, справедливое распределение доходов и имущества.

Ламперт упоминает и такой важный фактор, как характер немецкого народа, что также сыграло большую роль в восстановлении Германии. После Второй мировой войны стремление измученного голодом и обнищавшего населения к возрождению, трудолюбие и прилежность немцев, иностранная помощь и прочие содействовавшие экономическому развитию Германии факторы обусловили соответствующий экономический рост. Но этот подъем стал возможным еще и потому, что в Германии были созданы важные предпосылки роста и прежде всего корпус дисциплинированных рабочих, обладавших организационными способностями, вооруженных техническими и трудовыми навыками.

Германия начинала на экономическом и социальном пепелище, доставшемся ей в наследство от Третьего рейха. Ей пришлось социально обустраивать миллионы беженцев, миллионы возвращавшихся с фронта и политических узников. Ей надо было заботиться о членах семей погибших на войне кормильцев, об инвалидах войны и пострадавших, чтобы смягчить последствия катастрофы. Кроме того, Германии пришлось заново создавать систему труда и социального обеспечения, которая явилась надежным и прочным фундаментом нового общества.

Социальное рыночное хозяйство в Германии доказало свою способность обеспечить экономический фундамент для чрезвычайных вложений в общественный сектор: социальный бюджет, т. е. сумма всех расходов на социальные нужды, выросла со 115 млрд марок в 1965 г. (25 % от валового общественного продукта) до 346 млрд марок (33,7 % от ВОП) в 1975 г., составив в 1988 г. уже 660 млрд марок (31,1 % от ВОП). Большой процент отчислялся на образование и науку.

НЕОЛИБЕРАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ: АНГЛОСАКСОНСКИЙ ПУТЬ. ОПЫТ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ: ПОЛИТИКА БЛАГОСОСТОЯНИЯ КАК РЕЗУЛЬТАТ ПОЛИТИЧЕСКОГО КОНСЕНСУСА 135135
  При подготовке этого параграфа использовались материалы статьи известного английского социолога Ст. Миллера «Развитие социальной политики».В этой статье автор в деталях излагает историю социальной политики Великобритании в ХХ в.: См.: Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock [et al.]. N. Y., 1999. P. 16–36.


[Закрыть]

В основу политики благосостояния Великобритании положен правовой документ, известный как «Отчет У. Бевериджа» (1942)136136
  См.: Beveridge W. Social Insurance and Allied Services. L., 1942. P. 120. Цит. по: Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock [et al.]. N. Y., 1999. P. 22.


[Закрыть]. Отчет содержал проект системы социального страхования, предполагавший обеспечение полной занятости и создание «государственной системы медицинского обслуживания».

При этом проект Бевериджа не был эгалитарным. Это был проект государственного вмешательства, которое должно было улучшить общее благосостояние Великобритании. Однако в отличие от социалистических моделей система, предложенная Бевериджем, не являлась патерналистской и предполагала активное участие граждан.

Выделим основные положения «Отчета Бевериджа».

• Сфера социального обеспечения. Термин «социальное обеспечение» используется здесь для обозначения обеспечения доходов, заменяющих заработки, если их поступление прерывается в связи с безработицей, недееспособностью, несчастным случаем, и предоставляемых в виде пенсий по старости, пособий в связи с потерей кормильца, для покрытия исключительных расходов, связанных с рождением, смертью, заключением брака. Социальное обеспечение, прежде всего, обеспечивает хотя бы минимальный уровень дохода. Предоставление материального обеспечения рассчитано на то, что период прерывания получения заработка не будет долгим.

• Три принципа. Удовлетворительная программа социального обеспечения может быть разработана только при опоре на следующие принципы:

– пособия на детей выплачиваются на детей вплоть до 15 лет, для учащихся – вплоть до 16 лет;

– услуги здравоохранения и реабилитации для профилактики или лечения болезней,восстановления работоспособности доступны всем членам общества;

– сохранение рабочих мест, т. е. избежание массовой безработицы.

• Три метода обеспечения. Программа социального обеспечения, приведенная ниже, опирается на эти принципы и сочетает в себе три метода: социальное страхование для основных нужд; государственная помощь в особых случаях; добровольное страхование в качестве добавки к базовому обеспечению.

«Отчет Бевериджа» привлек к себе внимание лейбористской партии, лидеры которой присоединились к национальному правительству Черчилля.

Социальные реформы в Великобритании начались еще до окончания Второй мировой войны с Закона об образовании (1944) и Закона о пособии на детей (1945). Но настоящий прогресс в решении социальных проблем наступил после прихода к власти лейбористского правительства под руководством К. Аттли (заместителя Черчилля в военные годы).

Значимость лейбористской программы благосостояния в определенной степени отражена в следующей цитате из работы К. Моргана «Лейбористы у власти»: «К моменту выборов в феврале 1950 г. сторонники лейбористского правительства видели его заслуги не в том, чего оно достигло в национализации или промышленных реформах, а в том, что оно создало государство благосостояния, и в том числе обеспечило занятость»137137
  Morgan K. O. Labour and Power, 1945–1951. Oxford, 1984. P. 142. (Цит. по: Miller St. The Development…)


[Закрыть].

Было принято три важных закона (Закон о государственной службе здравоохранения (1946), Закон о государственном страховании (1946), Закон о государственной помощи (1948)), которые мы вкратце рассмотрим.

В соответствии с Законом о государственной службе здравоохранения была сформирована почти бесплатная государственная система здравоохранения, финансировавшаяся из общих налогов (с небольшим вкладом государственного страхования, что подчеркивало связь с ранее существовавшей системой государственного медицинского страхования). На практике служба объединяла местные власти и систему благотворительных больниц, являясь более развитой формой услуг врачебной практики, которые в ограниченной форме предоставлялись при старой системе государственного страхования. Государственная служба здравоохранения ставила своей целью предоставление доступного медицинского обслуживания всем гражданам.

Закон о государственном страховании непосредственно вытекал из основных рекомендаций Бевериджа. Закон предусматривал универсальную систему государственного страхования, которая обеспечивала бы пенсионеров, больных, безработных и людей, попавших в другие непредвиденные обстоятельства.

Закон о государственной помощи дополнял государственное страхование государственной помощью, которая задумывалась как подстраховка для тех, кто не был учтен системой пособий и кому могла потребоваться помощь, основанная на проверке нуждаемости.

Эти законы не являлись единственными элементами послевоенного урегулирования, даже в области благосостояния. Были приняты и другие законодательные меры, а вся структура благосостояния держалась на особой экономической политике. Лейбористская партия пыталась добиться полной занятости в стране с целью обеспечения благосостояния населения. Великобритания не была оригинальна в выборе данного курса, органично вписавшись в международное экономическое и политическое урегулирование послевоенного времени138138
  См.: Miller St. Op. cit. P. 22–24.


[Закрыть].

Десятилетия, последовавшие за Второй мировой войной и послевоенным урегулированием, часто описывают как период, когда серьезные проблемы были разрешены и политика основных английских партий во многом совпадала, несмотря на их соперничество между собой.

Исследователи социальной политики в Великобритании считают, что в 1950−1960-е гг. возник новый консенсус по поводу степени государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь, необходимости преобразования системы социального обеспечения и ряда связанных с этим вопросов. Консерваторы укрепили систему социального обеспечения, созданную лейбористами 139139
  Sullivan M. The Politics of Social Policy. Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf, 1992. (Цит. по: Miller St. Op. cit.).


[Закрыть].

Но, несмотря на это, партии активно конкурировали между собой. Каждая из них пыталась убедить электорат в том, что она могла бы управлять государством, характеризующимся послевоенным урегулированием, лучше, чем ее соперник. Особенно ожесточенно спорили о жилищных вопросах.

В 1950-х гг. консерваторы активизировали жилищное строительство, и это было настолько значительным достижением, что лейбористам сложно было бы его оспаривать. Но стремление консервативной партии перейти от государственного снабжения к частному привело к принятию одной из самых оспариваемых мер века, связанных с жильем, – Закона об аренде (1957). Консерваторы предприняли попытку возродить ослабленный частный сектор аренды, минимизируя контроль за арендой, что стало бедствием для многих арендаторов.