Текст книги "Государственные и муниципальные финансы. Шпаргалка"

С. Е. Петренко, В. С. Алексеев
Государственные и муниципальные финансы. Шпаргалка

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

* * *

Сущность финансовой системы

Финансы – это отношения в экономике, сложившиеся по поводу распределения, перераспределения, создания и использования ВВП. Финансы выступают в роли экономической категории, поскольку отражают реальные отношения, которые существуют в обществе.

Признаки финансов как экономической категории:

1) денежный характер финансовых отношений, т. е. деньги представляют собой обязательное условие к существованию финансов;

2) распределительный характер финансовых отношений. Область образования и функционирования финансов – это стадия воспроизводства, когда стоимость общественного продукта распределяется согласно целевому назначению и субъектам хозяйствования, каждым из которых должна быть получена своя доля в произведенном продукте;

3) финансовые отношения находятся в постоянной связи сформированием доходов в виде денежных средств и накоплений, которые приобретают форму финансовых ресурсов. Финансовые ресурсы выступают в качестве материальных носителей финансовых отношений;

4) финансы – это экономические отношения, в которых тем или иным образом обязательно участвует государство.

Понятие «финансы» неразрывно связано с понятием «денежный оборот». Денежный оборот – это движение денежных ресурсов, платежей и расчетов. Объект денежного оборота – финансовые ресурсы, такие как прибыль, кредиты, задолженности, доходы от смежных видов деятельности. Финансовые ресурсы формируют денежные фонды, которые необходимы для интенсивного развития производства.

Финансовая система государства состоит из трех основных блоков, таких как:

1) государственные финансы;

2) финансы предприятий;

3) страховые фонды.

В государственных финансах различают государственный бюджет (главный финансовый план государства), государственный кредит (в виде займов государственных облигаций), фонды государства, фонды обязательного медицинского страхования, пенсионный фонд. Государственные финансы формируют фонды для финансирования различной деятельности государства, бюджетов низких уровней, распределяют средства между различными социальными слоями населения, выделяют дотации и субсидии.

Финансы предприятий – это основной блок, в котором формируется ВВП государства, который впоследствии распределяется между субъектами хозяйственной деятельности. От этого блока зависит благосостояние и процветание государства. Это финансы отраслей народного хозяйства, министерств и ведомств, государственных предприятий и общественных фондов.

Страховые фонды – это фонды имущественного и личного страхования физических и юридических лиц. Сюда же относится страхование ответственности и рисков.

Структура системы финансов

Структура финансовой системы не всегда была такой, как сейчас. Сначала имелось только одно звено – государственный бюджет. В современной России, как и в большинстве западных стран, существует пять звеньев системы финансов: государственный бюджет; внебюджетные специальные фонды; государственный кредит; имущественные и страховые фонды; финансы предприятий.

Необходимо различать централизованные и децентрализованные финансы. Так, первые три блока относятся к централизованным фондам и являются общегосударственными, а финансы предприятий и имущественные фонды – к децентрализованным. Необходимость в более детальном разграничении финансовой системы обусловлена задачами, которые она выполняет, а также способами функционирования и накопления денежных фондов. Централизованные финансы выполняют самую важную роль. Именно сих помощью правительство определяет направленность развития страны, основной курс инвестиций, темпы развития народного хозяйства. Следует отметить, что государственный бюджет России имеет три уровня, что свойственно федеративному государству. Различают государственный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.

Внебюджетные фонды – это денежные средства, концентрация которых отмечается в руках государственных организаций, причем последние являются неправительственными учреждениями:

1) Пенсионный фонд РФ;

2) Фонд социального обеспечения РФ (концентрирует деньги, предназначенные на оплату отпусков, больничных);

3) Фонд занятости РФ;

4) Фонд обязательного медицинского страхования РФ.

Правительство стремится к распоряжению данными фондами, что определяется концентрацией в них колоссальных денежных средств, которые могут быть использованы правительством для достижения своих целей.

Государственный кредит формируется за счет дефицита бюджета. Это деньги, которые правительство страны занимает у других стран или собственного населения. Также это могут быть деньги, которые государство выдает кому-либо. Формы государственного кредита – это государственные займы и казначейские ссуды.

Финансы предприятий можно разделить по особенностям функционирования хозяйствующих субъектов на:

1) финансы предприятий, функционирующих на коммерческих началах;

2) финансы, принадлежащие учреждениям, организациям, занимающимся некоммерческой деятельностью;

3) финансы общественных объединений (профсоюзов, общественных фондов).

Страхование – это специфическая сфера, обладающая отдельными звеньями, такими как: социальное страхование; личное страхование; имущественное страхование; страхование ответственности; страхование предпринимательских рисков.

История развития бюджетной системы РФ

До 1991 г. бюджетная система России состояла из одного уровня. В государственный бюджет СССР включались бюджеты разных уровней всех союзных республик, краев, областей, вплоть до местных бюджетов. Это делало его чрезвычайно громоздким. В 1991 г. согласно закону РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и иным законодательным актам бюджетная система России стала состоять из трех уровней, таких как:

1) федеральный бюджет Российской Федерации;

2) бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований;

3) местные бюджеты.

Это значительно упростило бюджетную систему и наделило местные органы самоуправления определенной самостоятельностью.

По закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» бюджеты на местах могут разделяться на два уровня:

1) бюджеты муниципальных районов, городских округов;

2) бюджеты сельских и городских поселений.

Таким образом, сейчас бюджетная система России имеет четыре уровня.

Все бюджетные уровни автономны и не являются частью друг друга. Данная структура играет решающую роль в современной России и странах Запада, в которых возрастает роль местных бюджетов как важнейшего звена финансовой системы. В некоторых странах (таких как Япония, Германия, США) на долю местных бюджетов приходится более 50 % всего капитала страны.

В последнее время на местные бюджеты переложены дополнительные функции, связанные с расходами, увеличением собственной доходной базы, делегированием налоговых полномочий. Все эти изменения проводятся с максимальным приближением к западным стандартам. Необходимо также соблюдать пропорции распределения между бюджетами разных уровней, увеличения доли местных бюджетов в сравнении с федеральным бюджетом. Так, в 1995 г. это распределение составляло 49 % и 51 % соответственно. Однако в настоящее время наблюдается обратный процесс, например в 2002–2005 гг. все акцизные сборы в 100 %-ном размере поступили в федеральный бюджет. Это вполне оправданно с точки зрения краткосрочного планирования и распределения денежных ресурсов между убыточными субъектами, но в долгосрочной перспективе должна быть предусмотрена большая автономность местных бюджетов.

Российским законодательством предусмотрено составление консолидированного бюджета – так называется свод бюджетов разных уровней, использующегося для расчетов статистических данных, но в отличие от федерального бюджета не являющийся законодательным актом и не подлежащий утверждению.

Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетным кодексом РФ (гл. 5) установлены главные принципы построения бюджетной системы РФ.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации. Этот принцип устанавливает единство нормативно-правовой базы для составления бюджетов, единообразие отчетов и документации.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Данный принцип состоит в закреплении определенных видов доходов и расходов за разными уровнями бюджета.

Принцип самостоятельности закрепляет право органов местного самоуправления формировать свой бюджет, искать собственные дополнительные источники доходов и определять основное направление финансирования и инвестирования свободных средств. Также органы местного самоуправления вправе определять долю регулирующих доходов и их поступление в федеральный бюджет.

Принцип полноты означает, что в бюджете любого уровня все статьи расходов и доходов должны быть указаны как можно подробнее. Требуется указывать любые источники кредитования, фонды аккумулирования, отсрочки платежей и другие выплаты.

Принцип сбалансированности бюджета указывает, что суммы доходной и расходной частей бюджета должны быть равными. Органы власти должны решать проблему минимизации дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности бюджетных средств означает, что финансируемые органы должны получать минимальное количество средств для достижения поставленных задач или осуществления повседневной деятельности.

Принцип гласности бюджета. Любой бюджет подлежит официальной публикации в средствах массовой информации. Необходимо, чтобы любой человек имел возможность ознакомиться с бюджетом и отчетами по его выполнению. Существуют статьи, обладающие статусом секретных, может утверждать только федеральный бюджет. Для общества должны быть доступны процедуры и стадии принятия решений по проектам бюджета.

Принцип достоверности бюджета подразумевает высокую степень надежности, реалистичности показателей социально-экономического развития по прогнозам той конкретной области, для которой будут подбираться необходимые показатели доходной и расходной статей бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Все расходы бюджета должны быть увязаны с конкретными получателями денежных средств, а они в свою очередь должны расходовать эти средства на определенные цели, которые также прописаны в бюджете. Доходы бюджета не должны быть связаны с расходами, исключая средства иностранных кредитов, операции по целевым средствам и поступление средств из других бюджетных уровней РФ.

Организационно-правовые основы бюджетной системы России

Бюджетное право – это совокупность финансово-правовых норм, закрепляющих бюджетное устройство страны, порядок формирования доходов и расходов бюджета, определяющих использование внебюджетных фондов для социально-экономического развития, и укрепления обороноспособности страны.

В состав Российской Федерации входит значительное количество субъектов, имеющих свое законодательство, причем каждый субъект способен в рамках Конституции РФ вносить изменения в бюджетное право. Источниками бюджетного права являются:

1) Конституция РФ;

2) федеральные законы РФ;

3) законы субъектов РФ и органов специальной компетенции.

Конституция РФ определяет, что каждый субъект РФ может вносить изменения в бюджетное право в рамках своей компетенции или предметов ведения. Если же это правило нарушено, то такие изменения не имеют юридической силы. При этом бюджетное право основано на целостности и единстве системы государственной власти. Так, органы местного самоуправления обязаны самостоятельно формировать и утверждать муниципальный бюджет в соответствии с выбранным курсом социально-экономического развития. Федеральные органы власти формируют, утверждают и следят за исполнением бюджета федерального уровня.

В Конституции РФ наибольшее внимание уделено бюджетному процессу, что определяет бюджет как центральное звено финансовой системы. В соответствии с Конституцией РФ бюджет РФ должен в обязательном порядке рассматриваться в Совете Федерации после принятия его Госдумой. Основной закон, определяющий бюджетное право, – Бюджетный кодекс РФ (ФЗ от 31 июля 1998 г.), который устанавливает правоотношения между различными органами государственной и муниципальной власти. Бюджетный кодекс РФ не имеет обратной силы и применяется к событиям, произошедшим после его принятия. Отдельные случаи оговорены в подзаконных актах.

Международные договоры имеют высшую юридическую силу. Если в бюджетном законодательстве установлены другие требования, то применяются нормативные акты международного законодательства.

Правовые акты Бюджетного кодекса РФ можно классифицировать по следующим признакам:

1) нормативные акты, определяющие деятельность органов власти по отношению к бюджету;

2) финансово-плановые документы, представляющие собой информацию для бюджетного процесса (своды доходов-расходов, сметы).

Таким образом, источниками бюджетного права являются нормативные акты российского и международного законодательства, федеральных органов власти, подзаконные акты Министерства финансов РФ и Указы Президента РФ в рамках своих полномочий.

Бюджетный федерализм

Бюджетный Федерализм – это особый тип государственного устройства, зародившийся в XVII в. и получивший распространение в некоторых крупных странах. Федерализм не имеет четких принципов построения федерации. У каждого государства свои законы и особенности построения государственной власти. Можно определить лишь признаки, по которым федеративное государство отличается от остальных: оно имеет разграничение власти по своим территориальным образованиям при подчинении верховной власти.

Территориальное разграничение власти может стать выгодным для государства в различных отношениях. Федеративное разграничение является прогрессивным. При этом упрощается законодательная база государства, более мягко описывается социально-политическая неравномерность страны.

Сейчас очень многие государства в мире называют себя федерациями (и это записано в их законодательстве), хотя очень сильно отличаются друг от друга по размерам и законодательной базе, например Германия и ОАЭ. Некоторые страны, наоборот, по своему административно-территориальному делению являются федеративными государствами, но нигде это не указывают, например Испания, Шри-Ланка. Федерации могут образовываться как самостоятельно, например США, так и под воздействием внешних факторов. Такие процессы не всегда благоприятно воспринимаются населением, что можно увидеть на примере Боснии и Герцеговины, образованной согласно собранию ООН на месте бывшей военной базы Дейтена.

При принятии Конституции РФ в 1993 г. ее поддержало всего 58 % населения. Не была она поддержана и большинством голосов в 24-х субъектах РФ, а Бавария, входящая в состав Германии, до сих пор не приняла Конституцию от 1949 г.

Децентрализуя свою налогово-бюджетную систему, государство стремится максимально расширить полномочия органов местного самоуправления и сбалансировать бюджетные налоговые расходы и доходы. Однако достижение этой задачи невозможно на данном уровне развития человечества. Только самые развитые страны мира (например, США, Япония, Германия) подходят к сбалансированности своей бюджетной системы. Это достигается путем неукоснительного соблюдения продуманной бюджетной политики, составленной на основе экономических правил и законов.

Несогласованность доходов и расходов бюджета ведет к нестабильности общественного сектора, создает много проблем политического и социального характера и значительно снижает эффективность бюджетной системы в целом. Этот дисбаланс можно отчасти ликвидировать действиями центральных органов власти.

Бюджетный федерализм в России

Бюджетный федерализм в России имеет ряд особенностей, присущих только нашей стране:

1) наличие разнообразного территориального деления страны. В составе РФ 89 субъектов. Из них 21 республика, 6 краев, 49 областей, 10 автономных округов, 2 города федерального значения и 1 автономная область.

При этом есть субъекты, входящие в состав других субъектов. Есть административные центры, которые расположены на территории других субъектов РФ;

2) 32 субъекта РФ выделены только по национально-этническому составу населения;

3) чрезвычайная несбалансированность субъектов по части потребностей и располагаемых ресурсов для выполнения необходимой деятельности;

4) неправильная пропорция убыточных и прибыльных субъектов. Большинство субъектов РФ убыточны и нуждаются в поддержке федерального бюджета. Это предполагает множество проблем, которые необходимо решать центральным органам государственной власти;

5) многие отношения по поводу бюджетного права решаются на личном уровне, зависящем от лидера того или иного региона. Часто от взаимоотношений с Москвой зависят решения социального характера лидера региона. Это определяет почти все проблемы бюджетного федерализма России, которые пытаются решить разграничением служебных полномочий между органами центральной власти и субъектов РФ;

6) бюджетный федерализм России не имеет и не может иметь аналогов в мире. Территория нашей страны огромна, и в ней существуют некоторые дисбалансы, которые невозможно устранить в ближайшем будущем. Северные территории, занимающие около четверти страны, располагают богатейшими полезными ископаемыми, которые наверняка намного богаче, чем представляются, огромными лесными хвойными массивами, которых больше нет нигде в мире. Все эти богатства до сих пор не полностью разведаны. В России в северных районах живет в 10 раз больше людей, чем на подобных широтах в других странах, вместе взятых. Невероятно высоки различия в социальных условиях жизни людей. Разница в заработной плате колеблется в пределах 14,5 раз! В Германии, например, этот показатель не поднимается выше 2,5 раз. Сильный дисбаланс наблюдается в рассредоточении финансовых ресурсов. В Москве, где проживает 10 % населения России, сосредоточено более 80 % капитала страны. Некоторые области в России живут без света и газа, слабо развиты инфраструктура, пути сообщения, добраться туда можно только на вертолете или по рекам. Перечень российских дисбалансов можно продолжить. Они хорошо известны. Однако нашей стране не хватает ресурсов, прежде всего людских, для решения всего комплекса проблем.

Принципы бюджетного федерализма

Бюджетным кодексом РФ установлены принципы бюджетного федерализма: законодательное разграничение полномочий между органами власти различных уровней по формированию бюджета; принцип обеспеченности законодательных органов власти всеми необходимыми ресурсами для ведения бюджетной деятельности; принцип равенства взаимоотношений бюджетов различного уровня, а также равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований; принцип выравнивания доходов между бюджетами различных уровней, обеспеченности в ресурсах по отношению к бюджетам верхнего уровня; принцип распределения доходов и расходов по разным уровням бюджетной системы и разделения регулирующих доходов. Так, Бюджетным кодексом РФ оговорено, что на долю федерального бюджета должно приходиться не менее 50 % собранных налогов и сборов от части, полагающейся консолидированному бюджету РФ.

Бюджетный кодекс является основным документом, определяющим бюджетное право, поэтому включает ответы на большую часть вопросов бюджетного процесса. Бюджетное право определяет полномочия органов власти, связанные сведением бюджетного процесса, что и формирует весь комплекс проблем.

Посредством бюджетного права определяется направленность социально-экономического развития страны в целом и отдельных ее регионов. Так, в ведении центральных органов власти РФ находятся следующие области бюджетных отношений:

1) право установления порядка ведения, рассмотрения и утверждения бюджета, основ бюджетного права РФ;

2) определение бюджетной классификации, утверждение единых норм и стандартов ведения техническо-правовой документации;

3) разграничение различных доходов и расходов по разным уровням бюджетов;

4) установление законодательными актами порядка принятия займов и утверждения государственных ссуд;

5) установление порядка наполнения внебюджетных фондов;

6) утверждение порядка расходования внебюджетных фондов;

7) установление стандартов и норм на предоставление государственных социальных услуг;

8) установление порядка предоставления государственной помощи, дотаций физическим лицам и отдельным субъектам РФ;

9) разграничение полномочий органов власти по ведению бюджетного процесса;

10) определение основ составления, контроля и отчетности бюджетов всех уровней;

11) право предоставления кредитов и государственных займов в пользу иностранных государств, право на управление внешним долгом РФ;

12) установление единых норм и правил заимствований между субъектами РФ, органами местного самоуправления, государственными предприятиями;

13) рассмотрение и утверждение федерального бюджета РФ, меры контроля, направленные на исполнение федерального бюджета.