Текст книги "Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография"

В свою очередь, М. С. Трофимов отмечает: «В процессе осуществления местного самоуправления и муниципального управления органам местного самоуправления и их должностным лицам постоянно приходится преодолевать разнообразные проблемы через принятие соответствующих управленческих решений.

Достаточно часто принятие управленческого решения и его реализация напрямую затрагивают интересы населения (как в целом, так и его части на определенной территории муниципального образования). В таких случаях возникает необходимость согласования общественных интересов для того, чтобы принятое решение и его реализация максимально соответствовали интересам населения, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования»^[84].

При этом, как отмечает В. В. Комарова, «народовластие – это осуществление власти не только в интересах народа, но и при активном непосредственном участии самого народа. Только в обстановке гласности можно обеспечить возможность для населения быть в курсе дел органов местного самоуправления»^[85].

Основной мыслью, высказанной Президентом РФ В. В. Путиным по поводу необходимости создания в России Общественной палаты Российской Федерации, была мысль об обязательном согласовании общественных и государственных интересов по всем вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, так как очень важно установить диалог между населением и органами публичной власти. Очевидно, что согласование интересов касается не только уровня государственной власти, а даже наоборот, наиболее остро этот вопрос стоит на местном уровне, как уровне публичной власти, наиболее приближенном к населению.

На сегодняшний день в России не создано необходимого правового механизма согласования общественных интересов при принятии управленческих решений органами публичной власти. В то же время «в последние годы для большинства зарубежных стран характерно активное вовлечение населения муниципальных образований в сферу принятия и реализации управленческих решений»^[86].

Как отмечает А. П. Анисимов, «поэтому сегодня представляется необходимым дальнейший поиск механизма участия общественности в принятии решений, учета мнения и интересов населения в деятельности органов публичной власти»^[87].

Соответственно, для принятия управленческих решений (как частный пример) или решения многочисленных вопросов местного значения предполагается оптимальным использовать на местном уровне все необходимые формы непосредственной и представительной демократии для достижения положительного результата.

Так как население является единственным источником и носителем власти в муниципальном образовании, именно реализуемые им формы непосредственного осуществления местного самоуправления и формы участия в осуществлении местного самоуправления (формы народовластия) характеризуют уровень реализации местного самоуправления. Причем местное самоуправление как форма народовластия по определению, выступает как бы оболочкой для форм народовластия, благодаря которым само реализуется.

В то же время нужно отметить, что действующее законодательство имеет ряд серьезных недостатков в сфере регулирования реализации форм непосредственной и представительной демократии местного самоуправления. В этой связи М. С. Семенова пишет в своем диссертационном исследовании, что ею «Обосновывается необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования форм непосредственной демократии, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в том числе с точки зрения корреляции его норм с нормами Федерального закона от 22 мая 2002 года № 134-Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В связи с этим предлагается формировать представительный орган муниципального района посредством его делегирования; расширить круг участников публичных слушаний, опросов, субъектов правотворческой инициативы за счет лиц моложе 18 лет, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории соответствующих «муниципальных образований»^[88].

В завершение этой части работы мы пришли к следующим выводам:

– в целях институционализации местного самоуправления в России на современном этапе местное самоуправление необходимо рассматривать как специфическую форму народовластия, реализуемую населением самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного самоуправления;

– местное самоуправление как форма народовластия реализуется через формы народовластия, являющиеся формами реализации местного самоуправления, как это закреплено в главе 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», т. е. через непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления;

– органы местного самоуправления, действуя от имени и в интересах населения муниципального образования, также участвуют в реализации такой формы народовластия, как местное самоуправление;

– сочетание различных форм народовластия в системе местного самоуправления позволяет принимать органам местного самоуправления управленческие решения в интересах населения и с учетом их мнения.

§ 4. Закрепление системы современного местного
самоуправления в международных нормативных
правовых актах, законодательных актах зарубежных
государств и законодательстве Российской
Федерации: сравнительный анализ

На сегодняшний день местное самоуправление для России стало уже необходимым элементом государственного строя и, наряду с государственной властью, – важным инструментом управления низовыми территориями.

Управление, как вид деятельности, невозможно без некой системы, подразумевающей наличие управляемых и управляющих субъектов.

«Формирование жизнеспособной системы местного самоуправления (МСУ) – необходимый этап в построении любого правового государства, поскольку именно эта система является органичной частью механизма сдержек и противовесов для органов государственной власти. МСУ помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования»^[89].

Нужно сразу отметить, что в современной литературе по конституционному и муниципальному праву система местного самоуправления понимается в двух значениях: широком и узком, в то же время нигде специально акцент на этом вопросе не делается. В широком значении система местного самоуправления – синоним модели местного самоуправления и может быть англосаксонской, романо-германской, смешанной, либо иной другой в зависимости от используемой классификации. В узком смысле под системой местного самоуправления понимается совокупность субъектов местного самоуправления, наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения и вступающих во взаимоотношения друг с другом по поводу организации и осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Мы придерживаемся мнения, что система местного самоуправления должна рассматриваться в рамках второго (узкого) подхода, и ее нельзя путать с моделью местного самоуправления.

К сожалению, нельзя найти прямой ответ на вопрос о системе местного самоуправления и в законодательстве Российской Федерации. По этому поводу И. Г. Мачульская замечает, что «анализ особенностей правовой регламентации институционализации местного самоуправления в Российской Федерации в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, указах Президента России, постановлениях Правительства Российской Федерации, постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы:

…в Законе обнаруживается много правовых пробелов: не раскрыты такие понятия, как «система местного самоуправления» и «структура органов местного самоуправления», «муниципальные земли», «поселение», «местный бюджет», «учет мнения населения» и т. д.»^[90].

При определении системы местного самоуправления необходимо учитывать имеющиеся в науке муниципального права подходы к пониманию сущности местного самоуправления, наибольшее значение из которых имеют выделенные нами:

1) местное самоуправление как основа конституционного строя России;

2) местное самоуправление как уровень публичной власти, на котором население реализует свое право на самостоятельное решение вопросов местного значения;

3) местное самоуправление как форма народовластия.

Сочетание указанных трех подходов при рассмотрении системы местного самоуправления в России наиболее отвечает цели институционализации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Как мы отмечали, в действующем в настоящее время Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением понимается форма народовластия.

Мы видим, что и в указанном законе основными субъектами местного самоуправления являются органы местного самоуправления и населения, которые являются ведущим субъектом. Отметим, что указанный законодательный акт уточняет, что население является не просто основным субъектом местного самоуправления в России, но и единственным источником власти в муниципальном образовании. Именно население, формируя органы муниципального образования, передает им часть своих полномочий по самоуправлению.

Примерно то же пишут О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев: «Обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов^[91].

Таким образом, мы выделяем два основных субъекта системы местного самоуправления в России. Положение каждого из них определено Конституцией РФ и законодательством.

В отношении населения муниципального образования, в первую очередь, действуют нормы Конституции России 1993 года. В ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Конституции РФ сказано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Используемое в тексте Конституции России понятие «народ» ориентировано на государственный масштаб и, соответственно, не подходит для муниципального образования (народ муниципального образования). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняется, что местное самоуправление осуществляется населением (ч. 2 ст. 1).

P. M. Усманова выделяет еще несколько черт населения, как основного субъекта системы местного самоуправления:

1) население, осуществляя деятельность местного самоуправления, направляет ее на особый объект – вопросы местного значения;

2) население осуществляет функции местного самоуправления самостоятельно;

3) население осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;

4) население муниципального образования осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления, исходя из своих интересов;

5) население как основной субъект системы местного самоуправления имеет свой правовой статус, который вытекает из смысла Федерального закона (элементами правового статуса населения муниципального образования являются: полномочия, ответственность, гарантии);

6) население муниципального образования составляют жители Российской Федерации, обладающие различными видами правоспособности: гражданской правоспособностью; избирательной правоспособностью; правоспособностью осуществлять местное самоуправление и обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Именно в процессе деятельности граждан по реализации правоспособности и реализует себя такой субъект местного самоуправления, как «население муниципального образования»^[92].

можем согласиться практически со всеми высказанными выше P. M. Усмановой основными чертами населения, как субъекта местного самоуправления, кроме структуры статуса населения.

В переводе с латинского, status – это правовое положение гражданина либо юридического лица. Правовой статус характеризует отношение субъекта к государству, его органам, другим лицам^[93]. Также правовой статус может рассматриваться как «установленное нормами права положение его субъектов, совокупность его прав и обязанностей»^[94].

Н. И. Матузов и А. В. Малько под правовым статусом понимают признанную Конституцией России и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. В структуре правового статуса указанные ученые выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы и т. д. Наличие или отсутствие каждого из перечисленных элементов будет зависеть от того, какой конкретно субъект права является объектом исследования^[95].

По мнению С. А. Авакьяна, под статусом необходимо понимать «оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия»^[96].

Таким образом, исходя из смысла местного самоуправления, определения местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и общетеоретических подходов к понятию правового статуса субъекта общественных отношений, правовой статус населения муниципального образования должен характеризоваться следующими чертами:

– закрепление правового статуса населения нормами соответствующей отрасли российского права;

– отношение населения к органам государственной власти и органам местного самоуправления;

– наличие интересов и целей населения;

– наличие полномочий населения и форм их реализации;

– наличие ответственности населения за принимаемые им решения.

Заметим, что правовой статус населения муниципального образования не идентичен правовому статусу человека и гражданина. По этой причине, например, мы не рассматриваем элементом правового статуса населения муниципального образования гражданство.

Итак, под правовым статусом населения муниципального образования следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение населения муниципального образования в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной самостоятельностью от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений, по решению вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в своих интересах и под свою ответственность.

Вторым, но не менее значимым субъектом системы местного самоуправления, являются органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют:

– представительный орган муниципального образования,

– глава муниципального образования,

– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),

– контрольный орган муниципального образования,

– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом, является наличие в структуре органов местного самоуправления:

– представительного органа муниципального образования,

– главы муниципального образования,

– местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Другие органы местного самоуправления являются факультативными (например, контрольный орган местного самоуправления).

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

По нашему мнению, существует принципиальная разница между понятиями «органы местного самоуправления» и «органы муниципального образования», которая прямо не отражена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но важна с точки зрения институционализации местного самоуправления в России на современном этапе.

Полагаем, что под органами местного самоуправления следует понимать обособленные, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, органы муниципального образования, получившие легитимность от населения непосредственно или от органов, сформированных непосредственно населением.

К таким органам, в современной российской системе местного самоуправления, будут относиться представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), т. е. те органы, которые Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ выделяет в качестве обязательных).

В свою очередь, органы, которые создаются в целях исключительно муниципального управления, не должны называться органами местного самоуправления, так как в них отсутствует элемент общественного, и население к их созданию отношения не имеет.

Соответственно, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует конкретизировать систему органов муниципальных образований, разделив их на органы местного самоуправления и муниципального управления, указав особый статус местной администрации, которая является органом местного самоуправления по сути и органом муниципального управления по целевому назначению, и муниципальной избирательной комиссии.

Относительно правового статуса органов местного самоуправления можно высказать те же теоретические доводы, что и в отношении правового статуса населения муниципального образования.

Соответственно, под правовым статусом органов местного самоуправления следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение органов местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной обособленностью от органов государственной власти, разделением компетенции между органами местного самоуправления, наличием гарантий деятельности и ответственности на невыполнение или нарушение выполнения своих полномочий, а также направленностью на решение вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования.

Нужно сказать, что важным направлением совершенствования действующего законодательства Российской Федерации, по мнению ряда специалистов, является точное нормативное регулирование правового органа и должностных лиц местного самоуправления. Так, Председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ В. С. Мокрый высказался еще в начале 2000-х годов о том, что «конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления, а также их должностных лиц является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере»^[97].

Выделив основные субъекты системы местного самоуправления, необходимо отметить, что дополнительными субъектами, но также существенно влияющими на организацию и осуществление местного самоуправления, являются выборные и иные должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения и граждане.

При этом, укажем на то, что, по нашему мнению, субъекты системы местного самоуправления не то же самое, что субъекты муниципально-правовых отношений.

Под муниципально-правовыми отношениями можно понимать урегулированные нормами муниципального права общественные отношения в сфере местного самоуправления^[98].

Под субъектами муниципально-правовых отношений, в свою очередь, необходимо понимать их участников. В современной юридической литературе распространена классификация субъектов муниципально-правовых отношений на три группы, в зависимости от характера их участия в осуществлении местного самоуправления^[99]:

1) муниципальное образование – населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2) субъекты, наделенные правом принимать решения (или участвовать в их принятии) по вопросам местного значения – например, население муниципального образования, должностные лица и органы местного самоуправления, граждане и т. д.;

3) субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления – например, государственные органы, общественные объединения и т. д.

Как видно, субъектами муниципально-правовых отношений являются как внутренние факторы, имеющие отношение непосредственно к муниципальному образованию (население, органы и должностные лица местного самоуправления), так и факторы внешние (например, государство, органы государственной власти и их должностные лица). По нашему мнению, внешние факторы муниципально-правовых отношений не могут являться субъектами системы местного самоуправления.

Между тем выделение только субъектов системы местного самоуправления не является достаточным для раскрытия этого понятия. Важно определиться, зачем и по поводу чего субъекты вступают во взаимодействие, тем самым заставляя систему местного самоуправления приходить в движение.

По нашему мнению, взаимодействие всех субъектов системы местного самоуправления происходит по поводу организации и осуществления (в том числе и исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) местного самоуправления.

М. С. Семенова справедливо отмечает, что «Для Российской Федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это обусловлено такими причинами, как влияние федеративного устройства Российской Федерации, наличие субъектов Российской Федерации, отличающихся самобытностью, особенностью исторических и местных традиций в силу, в том числе, и многонационального состава населения нашей страны, а также разнообразием основных типов населенных пунктов»^[100].

Можно сказать, что население муниципального образования участвует как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления, вступая в отношения с органами местного самоуправления (или не принимая участия в таковых), которые в свою очередь также участвуют как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления.

Конечно, приведенная нами выше система местного самоуправления является достаточно схематичной и на практике выглядит сложнее благодаря разнообразным и многочисленным общественным отношениям, возникающим, изменяющимся и прекращающимся по поводу организации и осуществления местного самоуправления. При этом, система местного самоуправления проявляется в единстве и взаимосвязи своих элементов (субъектов).

Единство системы местного самоуправления проявляется также в том, что «все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь»^[101].

Отметим, что в науке муниципального права существует подход к системе местного самоуправления как сочетанию субъектов местного самоуправления и форм волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления.

Так, по мнению Л. А. Нудненко, «элементы системы местного самоуправления можно подразделить на обязательные и факультативные. К числу обязательных для системы местного самоуправления относятся: выборные, исполнительные органы, должностные лица местного самоуправления; муниципальные выборы; в случаях, предусмотренных законом, собрания (сходы) граждан, выполняющие функции представительного органа местного самоуправления. Остальные элементы системы местного самоуправления являются факультативными. Обязательные элементы местного самоуправления являются постоянными, факультативные – временными»^[102].

Мы не можем согласиться с таким подходом, когда в систему местного самоуправления включаются формы непосредственного волеизъявления, так как система местного самоуправления, как любая механическая, биологическая или социальная система, должна состоять из неких элементов (субъектов), которые находятся во взаимодействии между собой. А вот взаимодействие между элементами системы местного самоуправления может быть с качественной и содержательной стороны охарактеризовано через формы непосредственного волеизъявления населения муниципального образования.

Также охарактеризовать взаимоотношения и связи между субъектами системы местного самоуправления, которые могут придать динамику системе, можно через полномочия органов местного самоуправления и полномочия населения, объединенные законодательством понятием компетенции местного самоуправления.

Далее коротко рассмотрим, как система местного самоуправления закрепляется в конституционно-правовом законодательстве стран СНГ.

После распада СССР институт местного самоуправления получил достаточно широкое распространение в бывших советских республиках – государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В то же время не во всех зарубежных странах СНГ учрежден институт местного самоуправления в том смысле, как он понимается в настоящее время в России.

В конституциях государств – участников СНГ вопросы регулирования организации и осуществления местного управления и самоуправления освещены по-разному. И дело здесь не только в том, что в рассматриваемых нами постсоветских государствах система местного самоуправления появилась не эволюционным, а нормативным путем, но и в том, что модели организации местного самоуправления в этих странах относятся к общей модели – смешанной.

Как отмечается в современной научной литературе, «особое место в конституциях государств – участников СНГ занимает регулирование компетенции, состава и функций органов местной власти (Таджикистан), местного государственного управления и самоуправления (Казахстан), местных органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления (Украина). Несмотря на определенные различия в названии разделов конституций, права местных органов в них определены довольно широко и не противоречат полномочиям центральной власти»^[103].

Как показал проведенный анализ, в конституциях и законодательстве стран Содружества система местного самоуправления аналогична системе, закрепленной в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и законодательстве Российской Федерации. Соответственно, законы этих государств основными субъектами местного самоуправления признают органы местного самоуправления и население^[104].

Наиболее важным является вопрос о соотношении власти населения и власти органов местного самоуправления в системе местного самоуправления Российской Федерации и зарубежных стран СНГ.

Как известно, население по объективным причинам не может в принципе самостоятельно управлять делами местного сообщества, профессионально и компетентно решать огромное количество вопросов местного значения. Следовательно, необходимо создание «профессиональных» субъектов, которые будут компетентно и эффективно решать вопросы местного значения в интересах населения муниципального образования.

Такими субъектами в системе местного самоуправления выступают органы местного самоуправления. Это правило неизменно для всех стран мира, учредивших этот институт.

Для европейских государств, при создании системы местного самоуправления обязательным является принцип наличия в системе органов местного самоуправления выборного органа, который прямо закреплен в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

В Российской Федерации, как нами было отмечено, принцип обязательности представительных органов в системе местного самоуправления реализуется в п. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанная норма устанавливает обязательный характер выборных самоуправленческих органов в границах муниципальных образований. Представительные органы местного самоуправления формируются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Именно закрепление этого принципа в законодательстве государства и реализация его на практике в системе местного самоуправления делает местное самоуправление подлинной формой народовластия.

Компетенция органов местного самоуправления во всех странах мира является в общих чертах типичной: управление муниципальным имуществом, принятие нормативных правовых актов, принятие и исполнение местного бюджета, межмуниципальное сотрудничество, взаимодействие с органами государственной власти и др. Можно сказать, что полномочия органов местного самоуправления лежат в двух взаимосвязанных областях: местном самоуправлении и муниципальном управлении.

А. Ф. Палагнюк справедливо подмечает, что «…эффективность муниципальных систем управления во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между составляющими эти системы органами и должностными лицами с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них. В связи с этим, важное значение приобретает вопрос, касающийся разграничения функциональных компетенций не только между органами государственной власти субъектов и муниципальными структурами, но и внутри самой системы местного самоуправления, сложившейся в границах того или иного муниципального образования»^[105].

Как показал анализ законодательства Российской Федерации и стран Содружества о местном самоуправлении, компетенция населения сводится в основном к формам непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления (по аналогии с российским законом «Об общих принципах организации местного самоуправления…» от 6 октября 2003 г.): выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, отзыв депутата представительного органа и др. Компетенция населения лежит исключительно в плоскости местного самоуправления и не распространяется на сферу муниципального управления.