Текст книги "Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография"

Также отметим, что субъекты местного самоуправления в зарубежных странах, реализуя свои полномочия, вступают во взаимоотношения друг с другом по поводу организации и осуществления местного самоуправления, что и делает рассматриваемую систему завершенной.

Как отмечает Л. Т. Чихладзе, «сравнительно-правовой анализ опыта муниципального строительства в таких ведущих демократических государствах, как Великобритания и Соединенные Штаты, показал, что местное самоуправление может осуществляться как присутствием (романо-германская модель), так и без присутствия назначаемых из центра представителей государственной власти (англосаксонская модель). Более того, в европейских странах просматривается определенная тенденция сокращения собственно коммунальных дел и расширения обязательных, а также делегированных полномочий. Иными словами, появляются новые условия для обсуждения вопроса об интеграции местных органов в государственный механизм с целью приспособления их к решению задач, имеющих общегосударственное значение»^[106].

В отношении Российской Федерации В. А. Холоповым замечается, что «муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств легитимного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета»^[107].

Соответственно, российская система местного самоуправления в условиях смешанной правовой системы России, которая тяготеет к романо-германской модели, стремится к большей интеграции с органами государственной власти. Точнее, действующим законодательством России о местном самоуправлении к этому сделаны все предпосылки.

В завершение этой части работы мы пришли к следующим выводам:

– система местного самоуправления в России и зарубежных государствах имеет ряд общих черт, к которым можно отнести выделение основных субъектов местного самоуправления (населения или органов местного самоуправления), определение связей между ними через полномочия органов местного самоуправления и население;

– система местного самоуправления в зарубежных странах и в России проявляет тенденцию на сближение с государственным аппаратом, вернее государствами создаются к тому условия;

– под правовым статусом населения муниципального образования следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение население муниципального образования в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной самостоятельностью от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений по вопросам местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в своих интересах и под свою ответственность;

– под правовым статусом органов местного самоуправления следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение органов местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной обособленностью от органов государственной власти, разделением компетенции между органами местного самоуправления, наличием гарантий деятельности и ответственности на невыполнение или нарушение выполнения своих полномочий, а также направленностью на решение вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования;

– взаимодействие всех субъектов системы местного самоуправления происходит по поводу организации и осуществления (в том числе и исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) местного самоуправления;

– население муниципального образования участвует как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления, вступая в отношения с органами местного самоуправления (или не принимая участия в таковых), которые в свою очередь также участвуют как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления;

– содержательным наполнением системы местного самоуправления являются взаимосвязи и взаимоотношения между субъектами (элементами) системы, выражающиеся в реализации субъектами своих полномочий по отношению друг к другу и по решению вопросов местного значения;

– в целях институционализации местного самоуправления в России на современном этапе предлагаем понимать под системой местного самоуправления совокупность основных и дополнительных элементов (субъектов), вступающих во взаимодействие друг с другом по поводу реализации своих полномочий в сфере организации и осуществления местного самоуправления. Основными субъектами системы местного самоуправления в Российской Федерации являются население муниципального образования и органы местного самоуправления муниципальных образований.

Глава II
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ
ПУБЛИЧНО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Местное самоуправление как уровень публичной
власти в Российском государстве

Достаточно ярко это показывает, например, определение местного самоуправления, трактуемого как право и способность муниципальных органов регулировать значительную часть общественно значимых дел и управлять ею, действуя в рамках законности, под свою ответственность и в интересах местного сообщества, закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления^[108]. Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает прежде всего как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.

Интересно, что в одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. содержащиеся в них определения местного самоуправления хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляют другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делает акцент на право населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление, в первую очередь, формой реализации власти народа.

С одной стороны, это делает подход российского законодателя к абстрактной законодательной трактовке местного самоуправления более демократичным, что следует отнести к позитиву. С другой стороны, отсутствие в обоих (в том числе действующем) легальных определениях местного самоуправления прямого упоминания о местном самоуправлении как управленческой деятельности нельзя отнести к их достоинствам. Между тем, местное самоуправление, безусловно, является видом управленческой деятельности, более того – управленческой деятельности на одном из уровней публичной власти.

Среди российских ученых, в частности, И. В. Выдрин считает более прагматичным подход Европейской хартии, а подход, принятый в законодательстве России, несколько идеализированным. При учете инициативности многих граждан России, делать ставку только на это следует не всегда. Заметим, что Закон 2003 г. увеличил количество форм прямого участия граждан в решении вопросов местного значения. Но этот автор считает, что едва ли это изменит пропорцию участия муниципальных органов и граждан в решении местных дел. Научиться самоуправлению хотя бы на уровне подъезда жилого дома – непростая задача, а выдвигать повседневную деятельность людей в качестве решающего условия осуществления вопросов местного значения (по сути местного самоуправления) совершенно нереально^[109].

Также И. В. Выдрин к положительной стороне «европейской» формулировки относит использование понятия «публичные дела», которое включает как вопросы, имеющие сугубо местное значение, так и представляющие государственный интерес. Российские определения же в некоторой степени противопоставляют вопросы местного значения и государственные полномочия^[110].

Среди различных теорий, так или иначе объясняющих сущность местного самоуправления, наиболее «выпукло» значение местного самоуправления, как публично-властной управленческой деятельности, показывает государственная теория сущности местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление – это «одна из форм организации местного государственного управления»^[111]. Как пишет С. Г. Соловьев, в России более детально положения данной системы взглядов были развиты государствоведами и учеными-муниципалистами, среди которых можно выделить И. Д. Беляева, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского^[112]. Данная теория разделяется на два направления – юридическое и политическое^[113]. Иногда юридическая теория рассматривается как самостоятельная^[114].

В соответствии с юридической теорией самоуправления органы местного самоуправления не являются органами государства. Однако государство передает муниципальным органам ряд государственно-властных прав в полном объеме, гарантируя при этом их независимость и неприкосновенность. Основное начало данной теории состоит в разделении функций и полномочий по управлению местными вопросами между государственными органами и органами местного самоуправления, а следовательно, в выделении государственных и муниципальных публично-правовых институтов.

В качестве второго направления в государственной теории местного самоуправления выделяется политическая теория, которая строилась на противопоставлении чиновникам, назначаемым центральной властью, выборных должностных лиц от местного населения, несколько идеализируя процесс выборов и характер работы должностных лиц, избираемых населением муниципального образования^[115].

Можно упомянуть и теорию дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы, осуществляющие соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации^[116].

Иногда описание взглядов некоторых ученых как сторонников определенной теории местного самоуправления является достаточно условным. Так, например, Б. Н. Чичерин, с одной стороны, признавал до– и внегосударственное происхождение местной общины. С другой стороны, он же, комментируя начала политического представительства на местном уровне, писал, что местное самоуправление не есть компания на акциях, в которой каждый участвует по доброй воле, соразмерно с интересом в предприятии. Он обращал внимание на принудительный характер устанавливаемых отношений; одним дается власть над другими, а власть может быть вверена только лицам, способным ею владеть.

В решении таких дел участвуют наиболее заинтересованные лица; но так как это интерес не частный, а общественный, с которым связывается и интерес государственный, то, безусловно, требуется способность^[117]. Эта мысль явно перекликается и с государственной, и дуалистической теориями сущности местного самоуправления.

Нет единства и в понимании сущности местного самоуправления в современной российской юридической науке.

В частности, некоторые специалисты в своих определениях, по сути, исходят из государственной теории местного самоуправления. Г. В. Барабашев указал, что представления об особой негосударственной природе местного самоуправления – мифическая конструкция, которая создана на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления. Поэтому местное самоуправление, по сути, – это особого характера государственная власть^[118].

С. А. Авакьян вообще назвал принцип самостоятельности местного самоуправления заведомым, изначальным дефектом конституционного права, рожденным в результате различных заблуждений^[119].

С. А. Авакьян указывает, что в данном случае примером можно назвать идею муниципального самоуправления как отделенной от государства формы управления публичными делами, т. е. местного самоуправления в рамках соответствующей территории. Идея появилась в результате попытки оградить интересы местного населения от государственной бюрократии, а также из гиперпреувеличенного представления о местной специфике, которую никак нельзя увидеть из центра и которая должна стать предпосылкой деятельности местного сообщества либо создаваемых им органов.

Два века обоснования и реализации этой идеи хорошо показали, что не может быть в государстве помимо его власти иной формы публичной власти, отделенной и независимой от нее, но при этом использующей государственные финансово-бюджетные ресурсы^[120].

По словам указанного автора, все превращается в некую специфическую игру, участники которой давно поняли дефектность идеи, но, поскольку она отражена в Основном Законе, скрывают это и делают вид, что реализуют ее. Между тем посредством толкований органа конституционного правосудия России обществу и населению дали понять, что муниципальное самоуправление есть форма публичной власти, что ее решения обязательны в той же мере, что и решения государственной власти, что местное самоуправление обязательно должно существовать на таких уровнях, где есть потребность в функциях власти с точки зрения объектов управления (территория и учреждения) и желаний населения^[121].

Ранее С. А. Авакьян высказывал точку зрения, которую можно назвать компромиссной, о том, что органы в муниципалитетах можно характеризовать как органы государственной власти и муниципального самоуправления^[122].

Особая точка зрения – у К. Ф. Шеремета, по мнению которого статья 12 Основного Закона не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по качеству составляющий элемент государственной системы.

С точки зрения правовой оценки – это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Это публично-правовые учреждения^[123].

По мнению Р. Г. Абдулатипова, муниципальное самоуправление не является государственным только в том смысле, что основой его установления является не государство, а муниципальное образование. Вместе с тем, поскольку эти органы санкционированы государством и действуют на базе его законов, они включены в государственную систему^[124].

Доклад на Всероссийской научно-практической конференции «Развитие федеральных отношений в России: проблемы и перспективы» содержал положение о том, что полное отделение органов муниципального самоуправления от системы органов государственной власти возможно даже преждевременным^[125].

Однако практическая реализация предложений, связанных с включением органов местного самоуправления в систему государственного управления (в том числе систему органов государственной власти), возможна только в случае внесения изменений в упомянутую ст. 12 Российской Конституции.

Это, конечно, не исключает взаимосвязи государственного управления и местного самоуправления, и определенного сходства государственной и муниципальной власти.

Так, из имеющихся правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации прямо вытекает, что не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территориальных единиц, не имеющих согласно основному закону субъекта Российской Федерации статуса административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в его состав, – район в городе, город районного подчинения и др.

На этом уровне публичная власть осуществляется посредством муниципального самоуправления и его органов, не входящих в систему государственных органов – постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»; абзацы шестой п. 4, третий и пятый п. 5 мотивировочной части, п. 5 резолютивной части^[126].

В другом решении федерального Конституционного Суда прямо говорилось – то, что органы местного самоуправления являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной^[127].

Н. С. Бондарь так резюмировал правовые позиции Конституционного Суда России по данному вопросу: органы власти России, субъектов Федерации и муниципальных образований организационно и функционально связаны общими конституционными принципами управленческого воздействия на общественные отношения и, соответственно, образуют единый уровень гарантирования прав и свобод граждан, составляющих территориальные коллективы, выступающие объектом такого воздействия^[128].

Таким образом, по мнению органа конституционного контроля Российской Федерации, муниципальное самоуправление является составляющей системы не государственной, а публичной власти, что частично легализует понятие «публичная власть», которое не используется Конституцией России и федеральным законодательством о местном самоуправлении.

Остановимся подробнее на данном понятии.

По мнению В. Ф. Халипова, публичная власть – это власть (в присутствии публики), открытая гражданам и их суждениям, общественная по характеру, не частная, вовлекающая в процесс управления широкие круги населения^[129].

Э. В. Новикова обращает внимание на то, что данный подход действительно уже достаточно приближает к атрибутам власти, имеющей публичный характер, но явно оставляет в стороне субъектную сторону соответствующей власти, а без этого в текущей реальности довольно трудно согласиться с тем, что, например, сегодняшняя семейная жизнь вовсе закрыта от общественных суждений^[130].

В. Е. Чиркин пишет, что именно в территориальном публичном коллективе возникает и существует публичная (а не личная, частная корпоративная или корпоративная общественная) власть. Такая власть неразрывно связана с территориальным публичным коллективом. Поэтому… неверно говорить о публичной власти в религиозных объединениях и даже в общественных организациях^[131].

В. Е. Чиркин связывает это с тем, что территориальные публичные коллективы среди множества различных видов коллективов играют особую роль. К территориальным публичным коллективам относятся само общество в государственных границах страны, народ субъекта Федерации, муниципального образования, который представлен на выборах, референдумах, сельских сходах корпусом избирателей. Именно эти лица избирают представительные органы, выборных должностных лиц, решают вопросы, вынесенные на всенародное голосование, совершают другие действия, имеющие важнейшее публичное значение^[132].

Э. В. Новикова делает вывод о том, что различным современным утверждениям по поводу такой власти присуща и концептуальная общность: публичная власть связывается исторически с организованными территориальными общностями, в этом состоит ее социально-политическое основание. Иные человеческие группы, общности, коллективы, социальные ячейки формируются, развиваются и функционируют внутри организованных территориальных общностей, на которые и распространяется власть такого рода.

Соответственно сказанному государственная власть – это всегда публичная власть. С этой точки зрения, публичная власть не имеет должной необходимости в понятийно-терминологическом отношении. Отечественная теория оперировала в первую очередь понятием государственной власти. Однако с началом существенных политических преобразований в России в конце прошлого столетия все активнее стали говорить о публичной власти^[133]. И прежде всего это связано с выделением в рамках системы публичной власти относительно самостоятельных подсистем государственной власти и муниципального самоуправления.

В. Е. Чиркин также обращает внимание на такой аспект данной проблемы. По его мнению, публичная власть – явление в определенной степени статического характера. Для того, чтобы она была использована как отношение динамического характера, т. е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. Тогда субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними^[134].

По мнению Ю. А. Тихомирова, в России и других странах происходят схожие процессы, когда централизм власти и управления сменяется волной децентрализации, и наоборот, в последние два-три десятилетия более отчетливо проявляется курс на децентрализацию, причем в немалой степени под влиянием решений Совета Европы о развитии народовластия^[135].

В качестве примера он приводит:

– Францию, где с 1982 г. последовательно принимаются законы о децентрализации;

– Республику Польша, в Конституции которой (ст. 15) закрепляется положение о том, что территориальное устройство обеспечивает децентрализацию публичной власти;

– Венесуэлу – в ст. 6 Конституции установлено, что правление государства и всех публичных институтов является и будет при децентрализации^[136].

Питер Кросби пишет, что дихотомия децентрализации и централизации является одним из центральных вопросов теории организационного управления и политологии^[137]. На протяжении последних тридцати лет реформы по децентрализации государственного управления были осуществлены в большинстве европейских стран, а сам термин «децентрализация» по отношению к системе государственного управления приобрел исключительно положительные ассоциации.

Данный автор приводит примеры смыслов, в которых понятие «децентрализация» используется в специальной литературе:

– «передача доступа к принятию решений от более высоких уровней в организационной системе к более низким уровням этой же системы»;

– «переход полномочий по принятию решений или функций в определенных областях от вершины организационной структуры к более низким ее этажам»;

– «рассредоточение власти»;

– «структура, в которой власть распределена между многими людьми, является децентрализованной»^[138].

A. Ф. Палагнюк также отмечает, что в условиях федеративного развития государства западной демократии для оптимизации системы политического руководства на региональном уровне реализация властных полномочий происходит посредством достижения баланса следующих принципов: централизации – расширения сферы охвата государственных полномочий за счет их переноса на территориальные участки, основанная на выполнении местной администрацией некоторых локальных функций; децентрализации – передачи функций управления от государственной власти непосредственно отдельным регионам, благодаря чему государство обеспечивает условия целостности путем расширения прав и обязанностей субъектов.

Таким образом, публичное управление в России осуществляется на макроуровне, выражаясь в общегосударственном управлении, и микроуровне – региональное управление как местных государственных органов, так и муниципальных образований^[139].

B. Е. Чиркин пишет, что государственное и муниципальное управление – разновидность публичного управления. Это отношения общественного характера, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и местной власти на сознание, поведение и деятельность граждан в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими^[140].

Местное самоуправление – это децентрализованная форма публичного управления, предполагающая известную независимость и автономность местных органов от государственного руководства. В современной России муниципальное самоуправление относится к структурам публичной власти, рассматриваемым в рамках юридической конструкции «централизация – децентрализация» и в подобном смысле отражающим распределение и реализацию публично-властных функций (предметов ведения) и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационных (организационно-правовых) форм^[141].

В. В. Пылин также пишет, что публичная власть в Российской Федерации подразделяется на государственную власть Российской Федерации, на государственную власть субъектов России (региональная власть) и на власть муниципального самоуправления (муниципальная власть)^[142].

Э. В. Новикова критикует такой подход с применением следующих аргументов.

Если иметь в виду уровни действия публичной власти, то с этим можно согласиться, однако в отношении региональной власти как государственной автор неоправданно исходит из буквального текста Конституции Российской Федерации 1993 г. (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 11). Региональная власть объективно заслуживает выделения из государственной власти. Отождествление власти на уровне субъектов РФ с государственной даже заранее создает теоретические основания для конъюнктурных внутрифедеративных политических конфликтов, что уже отражалось в истории государственного права^[143].

Однако по данной проблеме следует поддержать, скорее, точку зрения В. В. Пылина. Не совсем понятно, как автор может «неоправданно» исходить из буквального текста действующей Конституции. Если в Конституции России 1993 г. сразу в нескольких статьях говорится о государственной власти субъектов Российской Федерации, то применительно к России и следует говорить о наличии такого относительно самостоятельного уровня публичной власти, как государственная власть субъектов Российской Федерации (региональная государственная власть). Пока Конституция изменена не будет, данная точка зрения будет наиболее верной.

В. Е. Чиркин специально отмечает, что несмотря на наличие многих общих характеристик государственной и муниципальной власти, каждая из этих двух разновидностей публичной власти имеет свои особенности. Среди этих отличий то, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная – от имени сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности, в том числе и муниципальной власти^[144].

Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был.

Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи, и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат^[145].

Э. В. Новикова выделяет следующие признаки публичной власти:

1) это власть, основанная на организации и деятельности территориальных общностей и коллективов, обеспечивающая их воспроизводство и синтезирующая государственную и муниципальную власть, хотя для стран с федеративным государственным устройством все же объективно требуется выделение и «промежуточной» власти субъектов Федерации;

2) те характеристики, которым соответствует семантическое наполнение термина «публичная власть» (открытость, оглашенность, известность и т. п.) и которые как раз и суммируются в публичности деятельности властных структур;

3) конституционно-правовое закрепление, имеющее в обществе необходимую легитимность и сконструированное как закрепление только открыто действующих властных институтов^[146].

В. В. Пылин, в свою очередь, называет признаки именно местного самоуправления как относительно самостоятельного уровня публичной власти:

– все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать правомочия местного самоуправления;

– территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства (здесь, правда, следует отметить, что они, как правило, являются гражданами соответствующего государства, так как местные жители могут быть и постоянно проживающими в данном муниципальном образовании иностранными гражданами или лицами без гражданства. С другой стороны, в России в состав населения муниципального образования в юридическом смысле действительно входят только граждане Российской Федерации и строго определенная группа иностранцев. – Прим. Г. В.);

– местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания интересов муниципалитета и государства;

– органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, без которых невозможно управление. При этом органы местного самоуправления не обладают «полномочиями устанавливать свои полномочия – компетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять объем своих полномочий^[147].

С. А. Авакьян по этому поводу считает, что:

а) самоуправление народа есть и может быть на всех уровнях власти;

б) муниципальное самоуправление есть сочетание государственной власти и народного самоуправления;

в) все дело в степени прямого участия населения во власти – на местном уровне такое участие гораздо выше, чем на общегосударственном уровне;

г) на каждом уровне нужны гарантии хотя бы относительной независимости публичной власти, которые достигаются не провозглашением каких-то особых их форм и видов, а обеспечением правовых и материальных гарантий^[148].

Иной подход у С. Г. Соловьева, который выделяет следующий набор признаков муниципальной власти:

1) легитимность – данный публично-юридический феномен базируется на законах и иных нормативных актах, в которых четко определяются субъекты, объекты и пределы муниципально-властного воздействия^[149];

2) институализированный характер, по мнению А. И. Коваленко, – институализированный характер муниципального самоуправления – заключается в том, что местное самоуправление выступает выражением власти народа и составляет одну из основ конституционного строя России^[150];

3) опирается на специальный и легально обособленный аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия;

4) характер народовластия;

5) независимость в пределах своих полномочий;

6) воздействие ограничивается определенной территорией – муниципальная власть как властный институт может существовать только в границах конкретно-определенного муниципального образования;

7) всеобщность – которая предполагает распространение муниципально-властных полномочий в отношении всех лиц, находящихся в территориальных пределах муниципального образования;

8) непрерывность во времени – местные органы власти и должностные лица приобретают властные полномочия с момента наделения их такими полномочиями и сохраняют их до момента, когда они должны сложить их;