Текст книги "Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография"

9) возможность использования законодательно институированного принуждения^[151].

В. Е. Чиркин выделяет следующие принципы государственного и муниципального управления:

1. Публичная власть управляющего.

2. Единство руководства и разделение управляющего труда.

3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей.

4. Подчинение интересам государственного и муниципального управления и иных интересов на государственной и муниципальной службе.

5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении.

6. Постоянство управленческого персонала.

7. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа.

8. Обратная связь в управлении.

9. Вознаграждение управленческого труда^[152].

Представляется, что возможно выделение признаков публичной власти в целом и признаков местного самоуправления как относительно самостоятельной подсистемы этой власти.

К общим признакам (принципам) публичной власти в целом отнесем:

1) наличие населения (народа), аппарата власти, территории и непрерывности во времени;

2) легальность и легитимность власти (в том числе ее открытый, а не «тайный» характер, демократичность, правовое закрепление и т. д.);

3) самостоятельность в пределах своих полномочий;

4) всеобщность (т. е. распространение этой власти на всех лиц, находящихся на определенной территории, кроме строго определенных исключений);

5) легальная возможность применения принуждения.

К специфическим признакам (принципам) местного самоуправления как относительно самостоятельного уровня публичной власти следует отнести:

1) самостоятельность местного самоуправления по отношению к системе государственной власти (в пределах своих полномочий);

2) особый субъект осуществления местного самоуправления – население муниципального образования (местное сообщество), в состав которого могут не включаться некоторые граждане Российской Федерации, находящиеся на его территории, и, наоборот, может включаться определенная категория иностранных граждан;

3) особый характер институциональной (организационной) основы местного самоуправления по сравнению с государственной властью – расширенное количество форм прямой демократии, иная трактовка разделения властей и т. д.

4) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и возможность административного контроля со стороны государства за их реализацией, в том числе с точки зрения целесообразности.

Интересен в этом отношении подход И. М. Машарова, используемый на примере рассмотрения административно-публичной деятельности как одного из видов публично-властной деятельности в Российской Федерации^[153].

По его мнению, в настоящее время вся властно-публичная деятельность в государстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите, в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида органов, осуществляющих эту деятельность, методов (способов) воздействия на эти отношения, может быть подразделена на следующие виды:

1) законодательная;

2) местная представительно-нормотворческая;

3) судебная;

4) досудебная уголовно-процессуальная;

5) оперативно-разыскная;

6) административная.

При этом административная деятельность – это урегулированная нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, иных публичных органов, не выполняющих функции законотворчества, местного представительного нормотворчества и правосудия, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов функций нормотворчества, государственного и муниципального управления (публичного управления), обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Административно-публичная деятельность характеризуется следующими основными чертами:

1. Административно-публичная деятельность – это деятельность, осуществляемая от имени государства или муниципалитетов. Поскольку административная деятельность рассматривается как один из видов властно-публичной деятельности, она может осуществляться только от имени государства в целом, т. е. России, субъектов Федерации либо муниципалитетов соответствующими уполномоченными на то государственными органами, органами местного самоуправления, иными государственными и муниципальными организациями, публичными должностными лицами, а также иными уполномоченными в установленном порядке организациями и физическими лицами. Таким образом, понятие «административно-публичная деятельность» шире используемого в настоящее время в публичном праве понятия «государственное управление» и более точно и полно отражает содержание и пределы публичного управления.

2. Административно-публичная деятельность – это подзаконная деятельность, т. е. она осуществляется на основе и во исполнение законов России или законов субъектов Федерации, принимаемых соответствующими органами законодательной власти. В ходе этой деятельности компетентные государственные органы и органы местного самоуправления вправе издавать (принимать) в пределах предоставленной им компетенции нормативные правовые акты, но только на основе и в целях обеспечения реализации соответствующих законов.

3. Административно-публичная деятельность осуществляется органами исполнительной власти, иными государственными органами, не выполняющими функции законотворчества и правосудия, в том числе органами государственного контроля и надзора, органами управления, образуемыми внутри государственных органов, государственными должностными лицами, исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, их органами управления, а также в некоторых случаях иными специально уполномоченными организациями^[154].

Резюмируя мнение данного автора, можно отметить, что как единый вид властно-публичной деятельности, административно-публичную деятельность он рассматривает как деятельность исполнительных органов как федеральной власти, так и субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Это также указывает на очень близкий характер государственной власти и местного самоуправления (при этом И. М. Машаров, как представляется, вполне обоснованно рассматривает законодательную и местную представительно-нормотворческую деятельность как различные виды властно-публичной деятельности).

На принципиально сходный характер государственной и муниципальной власти, по обоснованному мнению Э. В. Новиковой, указывает также специфика организации и осуществления местного самоуправления в городе федерального значения Москве – в связи с тем, что там преобладает представление о государственно-муниципальном управлении^[155]. То же самое вполне можно сказать и о другом городе федерального значения – Санкт-Петербурге.

Своеобразно данную проблему рассматривает Н. Л. Пешин. По его мнению, существует три модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административная, децентрализованная и дуалистическая.

1. Административная модель. При ней органы муниципального самоуправления прямо подчинены государственным органам (вплоть до того, что и формирование муниципальных структур осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте муниципальная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственных органов и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене муниципального самоуправления и замене его системой местного государственного управления.

2. Децентрализованная модель. При ней органы муниципального самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы муниципального значения. Муниципальная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связана в своей деятельности лишь рядом основополагающих начал, закрепленных в законодательных актах государства.

3. Дуалистическая модель. При ней муниципальная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, муниципальное самоуправление является относительно независимым. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее двойственной природой: с одной стороны, оно является «продолжением» государства, с другой – общественным институтом^[156].

Предлагая оценивать современную российскую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в качестве дуалистической, указанный автор специально обращает внимание на то, что она не является стабильной и колеблется либо в сторону административной, либо децентрализованной. И если, например, в период с 1995 по 2000 г. эти колебания в России были скорее в сторону децентрализованной модели, то после 2000 г., особенно с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., можно говорить о нарастающем движении в направлении административной модели^[157].

Кстати, мысль, аналогичная последней, высказывается и другими специалистами. Так, например, Н. С. Тимофеев пишет, что современные реформы муниципального самоуправления в Российской Федерации» связаны с его огосударствлением^[158].

И хотя концепция Н. Л. Пешина позволяет теоретически представить ситуацию в динамическом, более адекватном виде, все же это не снимает вопроса о том как должно соотноситься местное самоуправление с государственной властью – т. е. должен быть решен вопрос: чем хочет видеть Российское общество и государство местное самоуправление – уровнем государственной власти, самостоятельным уровнем публичной власти или общественной властью (аналогично власти органов управления общественных объединений)?

Как уже отмечалось выше, подходы Европейской хартии местного самоуправления и отечественного законодательства в отношении трактовки понятия местного самоуправления несколько различаются. Среди ученых-муниципалистов также не всегда в понятии местного самоуправления раскрывается его значение и как вида публично-управленческой деятельности.

Так, например, Г. Н. Чеботарев считает, что местное самоуправление – это одна из форм демократии, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции России, законодательства федерации и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций^[159].

В. И. Фадеев, исходя из подхода федерального законодательства, рассматривает местное самоуправление в трех смыслах:

а) как основы конституционного строя;

б) как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) как формы демократии^[160].

Значение местного самоуправления как уровня публичной власти специально данным автором не выделяется.

Однако многие авторы, наоборот, делают акцент на понимании местного самоуправления как вида публично-властной деятельности.

Так, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов понимают под местным самоуправлением процесс управления низовыми территориальными сообществами граждан, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственного народовластия; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей^[161].

В. А. Баранчиков пишет, что местное самоуправление – это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов государственных органов в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами»^[162].

С точки зрения В. В. Пылина, местное самоуправление как часть единой публичной власти является децентрализованным и организационно обособленным институтом государственного механизма, выступающим в качестве административной организации по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с государственными социальными стандартами и общим политическим курсом органов государственной власти, одновременно является институтом самоуправления и самоорганизации населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избранные им муниципальные органы вопросов местного значения исходя из интересов населения^[163].

По мнению В. И. Васильева, местное самоуправление в первом приближении – это самостоятельное устройство собственных дел территориальными сообществами, действующими в установленных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы политического управления, т. е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-юридический институт, присущий любому государству, основанному на принципах народовластия^[164].

Е. С. Шугрина выделяет пять смыслов понятия «местное самоуправление», один из которых – разновидность социального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление – это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Данный аспект самоуправления воплощается в таких его социальных (неправовых) характеристиках, как самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль^[165].

Р. В. Бабун и Н. Н. Мусинова в отношении данного вопроса акцентируют внимание на таком значении муниципального самоуправления как способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной независимостью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними^[166].

Определение А. А. Сергеева выработано на основе компромисса между публично-властными и общественными началами в местном самоуправлении, в результате которого он полагает, что местное самоуправление может рассматриваться как публичное социальное самоуправление^[167].

Таким образом, наличие властной компоненты в таком сложном явлении как местное самоуправление, очевидно. Как уже отмечалось выше, наличие общих черт у государственной власти и местного самоуправления позволяет их объединить при помощи понятия «публичная власть».

В этой связи можно согласиться с Э. В. Новиковой в том, что желательно включение понятия публичной власти в категориальный аппарат национальной конституции, как это имеет место в некоторых зарубежных странах. В Конституции Венесуэлы 1999 г., например, раздел IV называется «О публичной власти», а зачинающая его ст. 136 устанавливает, что «публичная государственная власть распределяется между муниципальной властью, властью штатов и общенациональной властью». Понятно, что процитированное нельзя возводить в безусловный аргумент. Ясно, что в данном отрывке отражены особенности национальных концепций власти, национальный лексикон^[168].

Таким образом, в завершение этой части работы можно сделать следующие выводы:

– в определении местного самоуправления, закрепляемом в российском законодательстве, несмотря на его достоинства, касающиеся, прежде всего, его развернутого характера и демократизма, имеется значимый пробел – отсутствие указания на то, что местное самоуправление представляет собой один из уровней публичной власти. В этой связи в легальном определении местного самоуправления следует закрепить, в том числе, его трактовку как уровня публичной власти;

– в рамках дальнейшего процесса конституционного развития было бы правильно на конституционном уровне зафиксировать понятие «публичная власть», а также указание на собирательный характер данного понятия, включающего государственную власть – федеральную и субъектов Российской Федерации, а также местное самоуправление (муниципальную власть). Это позволит адекватно урегулировать множество сходных отношений, затрагивающих и государственный, и муниципальный уровни власти, и ввести институты публичных органов власти, услуг, службы, собственности и т. д.;

– на основе проведенного анализа к общим признакам (принципам) публичной власти в целом отнесем:

1) наличие населения (народа), аппарата власти, территории и непрерывности во времени;

2) легальность и легитимность власти (в том числе ее открытый, а не «тайный» характер, демократичность, правовое закрепление и т. д.);

3) самостоятельность в пределах своих полномочий;

4) всеобщность (т. е. распространение этой власти на всех лиц, находящихся на определенной территории, кроме строго определенных исключений);

5) легальная возможность применения принуждения.

– к специфическим признакам (принципам) местного самоуправления как относительно самостоятельного уровня публичной власти следует отнести:

1) самостоятельность местного самоуправления по отношению к системе государственной власти (в пределах своих полномочий);

2) особый субъект осуществления местного самоуправления – население муниципального образования (местное сообщество), в состав которого могут не включаться некоторые граждане Российской Федерации, находящиеся на его территории, и, наоборот, может включаться определенная категория иностранных граждан;

3) особый характер институциональной (организационной) основы местного самоуправления по сравнению с государственной властью – расширенное количество форм прямой демократии, иная трактовка разделения властей и т. д.

§ 2. Система местного самоуправления в России

Одним из составляющих понятия «система местного самоуправления» является общетеоретическое понятие системы.

Значение понятия «система» довольно многогранно, а само понятие используется в самых различных научных отраслях и других сферах общественной жизни.

«Словарь иностранных слов», например, указывает десять смыслов данного понятия и связывает происхождение данного слова с древнегреческим языком в значении «целое, составленное из частей; соединение». Среди предусмотренных словарем значений три наиболее абстрактных: «1) множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, знаний и т. д.), представляющее собой определенное целостное образование, единство; 2) порядок, обусловленный планомерным, правильным расположением частей в определенной связи, строгой последовательностью действий, например, система в работе; принятый, установившийся распорядок чего-либо; 3) форма, способ устройства, организация чего-либо…»^[169].

В «Философском энциклопедическом словаре» система определяется как «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и др. частям занимают соответствующие им места. Философская система является соединением принципиальных и основополагающих знаний в некоторую органическую целостность; доктрину…»^[170].

Главным отличительным признаком системы является наличие системных интегративных качеств. При этом сама система обладает новым, системным качеством, которым не располагает ни один из образующих ее компонентов^[171]. В свою очередь, именно внутренние связи системы, ее организация, структура являются основными системообразующими связями, прежде всего они формируют интегративные, системные качества – качества, не присущие компонентам системы^[172].

Отмечая разницу между совокупностью и системой, В. Н. Садовский указывал, что в системе:

1) заданы связи, существующие между элементами системы;

2) каждый из элементов внутри себя считается неделимым;

3) с миром, вне системы, система взаимодействует как целое;

4) при эволюции во времени совокупность будет считаться одной системой, если между ее элементами в разные моменты времени можно провести однозначное соответствие^[173].

Само понятие «система местного самоуправления» в российскую правовую терминологию было введено Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» (ст. 2). В нем она определялась следующим образом: «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления – местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения». Интересно, что федеральные законы с аналогичными названиями «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г. уже не содержат такую категорию. Однако ее наличие и трактовка в законе 1991 г. повлияли на российских ученых-юристов, которые ее достаточно часто используют.

При этом среди специалистов достаточно разнообразия в понимании категории «система местного самоуправления». Распространены, например (под влиянием, как уже указывалось, закона РСФСР 1991 г.) остенсивные определения данного понятия, трактующие его как совокупность определенных элементов, частей.

Как пишут Н. А. Игнатюк, А. А. Замотаев, А. В. Павлушкин, «термин «система местного самоуправления» не используется ни в Конституции РФ, ни в судебных решениях по проблемам местного самоуправления. Вместе с тем использование данного термина представляется вполне уместным, поскольку понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, находятся между собой в определенной упорядоченной связи и образуют в силу этого некоторую целостность»^[174].

На важность данной категории указывают также Н. В. Постовой и Е. С. Шугрина, в связи с тем, что наличие элементов системы местного самоуправления является одним из важнейших условий выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права^[175].

В муниципальной практике встречаются случаи отождествления системы местного самоуправления с местным самоуправлением как таковым. Например, в Уставе Минераловодского муниципального района Ставропольского края^[176] в ст. 6 «Система местного самоуправления Минераловодского муниципального района» указывается, что местное самоуправление в Минераловодском муниципальном районе – форма осуществления населением своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами Ставропольского края, Уставами муниципальных образований (поселений) самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По мнению Н. Л. Пешина, «система местного самоуправления – это, с точки зрения муниципального права, совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, т. е. обеспечивается решение вопросов местного значения на территории муниципального образования»^[177]. Как уже упоминалось в предыдущем параграфе, этот автор придает большое значение при решении тех или иных теоретических и практических вопросов моделям взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. То же самое относится и к системе местного самоуправления. Н. Л. Пешин отмечает, что система местного самоуправления тесно связана с формой взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Так, при административной модели система местного самоуправления как таковая отсутствует. Вместо нее действует единая система местных органов государственной власти, статус которых определяется нормативными актами, принимаемыми центральной властью. В этом варианте создается единая, управляемая из центра и жестко ему подчиненная система местных органов и наличествует ряд процедур, посредством которых можно обеспечить тот или иной формальный учет мнения населения при решении государством каких-либо вопросов на местах.

Противоположная административной модели – децентрализованная. Децентрализованная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предполагает отсутствие воздействия государства на выбор населением муниципальных образований тех или иных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. В этом случае нет оснований говорить о том, что в государстве существует единая система местного самоуправления. В каждом муниципальном образовании создается собственная, уникальная совокупность организационных форм для решения вопросов местного значения, и, таким образом, можно говорить о том, что в каждом муниципальном образовании возникает собственная система местного самоуправления.

Промежуточный вариант – дуалистическая модель. В этом случае государство законодательно закрепляет основы системы местного самоуправления, например, те или иные основные организационные формы, которые обязательно должны использоваться для решения вопросов местного значения: местный референдум, представительный орган местного самоуправления. С учетом этих основ муниципальные образования самостоятельно формируют свои системы местного самоуправления. В таком случае есть основания утверждать, что в каждом муниципальном образовании – собственная система местного самоуправления, но все они основаны на общих принципах, закрепленных центральной властью^[178].

Достаточно нетрадиционно подходит к определению понятия местного самоуправления В. В. Пылин, указывая, что «систему местного самоуправления можно определить и классифицировать по разным основаниям: по видам деятельности, по формам деятельности, по субъектам местного самоуправления»^[179].

При этом система местного самоуправления по видам деятельности определяется как сочетание публичной власти, формы исполнительно-распорядительного управления, специфического механизма государственного административного управления, формы общественного самоуправления.

Система местного самоуправления по его субъектам определяется как осуществление местного самоуправления населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, гражданами, общественными объединениями.

Местное самоуправление, с точки зрения форм реализации, осуществляется населением посредством форм непосредственной демократии (местного референдума, муниципальных выборов, сходов граждан, отзыва выборных лиц, роспуска выборных органов), форм представительной демократии как посредством деятельности самих органов местного самоуправления, так и участия населения в осуществлении местного самоуправления через депутатов и представительные органы местного самоуправления, местную администрацию и ее органы, иные органы местного самоуправления^[180].

Правда, вряд ли можно согласиться с отнесением к формам непосредственной демократии роспуска выборных органов. В соответствии с действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., роспуск, например, представительного органа местного самоуправления – это санкция муниципально-правовой^[181] (конституционно-правовой, по другим мнениям^[182]) ответственности, которая применяется в результате решения компетентных органов власти, а не непосредственного волеизъявления населения муниципального образования.

Наиболее распространен подход, используемый, например, Е. С. Шугриной. Она под системой местного самоуправления понимает совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций, вопросы местного значения^[183]. Обращает на себя внимание акцентирование на территориальном общественном самоуправлении, которое, при всей его важности, все же является лишь одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Аналогичной точки зрения придерживается в своей очень интересной статье А. А. Уваров. Он пишет, что одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в соответствии с целями своего жизнеобеспечения в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление.

Вторым элементом системы местного самоуправления является представительство публичной власти местного самоуправления, непосредственно не совпадающее с населением, созданное по воле населения и представляющее его на постоянной основе во взаимоотношениях, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Третьим элементом системы местного самоуправления служит представительство общественно-территориальной власти населения, проявляющееся в пределах части территорий муниципальных образований по отдельным вопросам жизнедеятельности населения^[184].

Выше уже упоминалось о влиянии на мнение научного сообщества по поводу системы местного самоуправления положений Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. Акцентуация внимания на территориальном общественном самоуправлении – это во многом дань традиции, заложенной этим законом. Ни в коем случае не игнорируя значения территориального общественного самоуправления, следует еще раз обратить внимание, что в федеральных законах 1995 и 2003 г. территориальное общественное самоуправление характеризуется среди других форм непосредственной демократии, причем даже не в первоочередном порядке.