Текст книги "Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография"

§ 3. Местное самоуправление
как форма народовластия

Практически каждый из активно занимающихся исследованием местного самоуправления российских ученых предлагает определенный набор подходов к пониманию местного самоуправления, доказывая правильность той или иной точки зрения. Однако все предложения, так или иначе, как мы отмечали ранее, строятся вокруг трех основных подходов.

Необходимость выделения отдельных подходов к понятию местного самоуправления продиктована сложностью самого института местного самоуправления, столь многогранного и сложного, что рассмотрение его только с одной стороны даст одностороннее представление и не позволит понять сущность местного самоуправления.

Без полного понимания сущности местного самоуправления невозможно успешно наладить правовое регулирование этой стратегически важной для России сферы, а также нельзя успешно организовать и осуществить местное самоуправление.

Можно уверенно утверждать, что традиционным в науке муниципального права считается рассмотрение понятия местного самоуправления как: 1) основы конституционного строя; 2) уровня публичной власти, на котором реализуется право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; 3) формы народовластия.

Наиболее важным, на наш взгляд, является подход к местному самоуправлению как форме народовластия.

Итак, действующий закон, являющийся отраслеобразующим для муниципального права России, определяет местное самоуправление как форму народовластия. По нашему мнению, это наиболее верное понимание местного самоуправления, его изучение будет способствовать институционализации местного самоуправления в современной России. Понимание местного самоуправления как формы народовластия более точно и полно характеризует местное самоуправление на современном этапе развития этого института во всем мире.

Рассмотрение местного самоуправления в качестве формы народовластия невозможно без понимания того, что местное самоуправление является правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ, единственным источником власти в России является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Как мы уже говорили, население реализует свое право на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как одну из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев выделяют следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление как форму народовластия и его место в системе народовластия^[67]:

1) местное самоуправление имеет свой субъект;

2) местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством;

3) местное самоуправление имеет свой объект управления;

4) самостоятельность местного самоуправления;

5) ответственность местного самоуправления;

6) местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;

7) местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, культурных и иных местных традиций.

В то же время нам представляется, что такое выделение основных черт в недостаточно полной мере характеризует местное самоуправление как форму народовластия, тем более, что указанные основные черты местного самоуправления, как формы народовластия, созвучны принципам организации и осуществления местного самоуправления.

Необходимо, характеризуя местное самоуправление в рассматриваемом контексте, указывать, что это специфическая форма народовластия, реализующаяся посредством других форм народовластия, часть из которых может существовать только в условиях гарантированного конституцией местного самоуправления, т. е. только в условиях местного самоуправления.

В этой связи отметим мнение Г. Н. Чеботарева, который считает, что «местное самоуправление – это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»^[68].

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

По мнению А. Л. Нудненко, «Право граждан на прямое участие в управлении государственными и общественными делами предполагает не только право на обсуждение, выработку и принятие государственных и общественных решений, но и возможность участия в исполнении этих решений и осуществлении контроля за их проведением в жизнь. Таким образом, представляется возможным выделить следующие признаки, характеризующие понятие непосредственной демократии в системе местного самоуправления: 1) совокупность общественных отношений; 2) прямое волеизъявление граждан; 3) объект прямого волеизъявления граждан – вопросы местного значения; 4) организационные формы прямого волеизъявления граждан: обсуждение, принятие, исполнение решений, а также контроль за проведением их в жизнь»^[69].

Например, В. В. Комарова разделяет формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления на:

– императивные формы прямого волеизъявления граждан – местный референдум; муниципальные выборы; отзыв выборного должностного лица и депутата выборного органа местного самоуправления избирателями; собрание (сход), съезд (конференция) населения муниципального образования;

– регулятивные формы прямого волеизъявления граждан – гражданская инициатива; обращения граждан; наказы избирателей; отчеты; территориальное общественное самоуправление;

– консультативные формы прямого волеизъявления граждан – митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слушания; опросы граждан; консультативный референдум; народное обсуждение^[70].

Сразу же отметим, что указанные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления, являясь, несомненно, очень важными, не охватывают собой всего понятия «форма народовластия», так как не учитывается такая форма участия граждан в управлении общественными делами на местном уровне, как представительная демократия.

Непосредственно в Конституции России (глава 8) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все формы народовластия в системе местного самоуправления разделены на две группы форм непосредственной демократии (глава 5) и представительную демократию:

1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;

2) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

3) решение вопросов местного самоуправления через органы местного самоуправления (представительная демократия).

В такой системе, исходя из природы и назначения местного самоуправления, приоритет принадлежит формам непосредственной демократии, когда население муниципального образования может участвовать в решении вопросов местного значения непосредственно.

Нужно отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предложил закрытый перечень форм непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления императивного характера. К ним относятся:

– местный референдум (ст. 22);

– муниципальные выборы (ст. 23);

– голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24);

– голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24);

– сход граждан (ст. 25).

В свою очередь, перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, имеющийся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», является открытым. Эти формы имеют либо консультативный, либо регулятивный характер. К ним относятся:

– правотворческая инициатива граждан (ст. 26);

– территориальное общественное самоуправление (ст. 27);

– публичные слушания (ст. 28);

– собрания граждан (ст. 29);

– конференция граждан (ст. 30);

– опрос граждан (ст. 31);

– обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32).

Указанные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления, характеризующие местное самоуправление как форму народовластия, разделены нами на две разные группы по следующим причинам. Во-первых, формы непосредственного осуществления местного самоуправления имеют императивный характер, т. е. решения, принятые на их основе, подлежат обязательному исполнению и соблюдению всеми участниками муниципальных правоотношений, а формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не обладают признаками императивности. Во-вторых, при реализации гражданином форм первой группы между волеизъявлением и результатом существует прямая связь, тогда как при реализации форм второй группы между волеизъявлением гражданина и результатом обязательно должен быть посредник в лице органа или должностного лица местного самоуправления.

Итак, наиболее полно на местном уровне граждане могут реализовать свои права на управление делами общества путем форм непосредственного осуществления местного самоуправления.

Важнейшей формой народовластия, при помощи которой население непосредственно реализует свое право на самоуправление, является местный референдум. Как отмечается в современной юридической литературе, «местному референдуму в конституционно-правовой системе Российской Федерации отведено значимое положение как институту, создающему правовые условия для осуществления местного самоуправления, участия жителей в процессе подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и контроля за исполнением решений органами местного самоуправления»^[71].

Согласно ч. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указывается, что местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Однако в указанном законодательном акте нет необходимого понятия местного референдума.

Используя понятие референдума, содержащееся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 года, можно сформулировать следующее определение местного референдума: референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, в целях решения вопросов местного значения.

Характеризуя местный референдум, как форму реализации местного самоуправления, укажем на следующие основные черты этой формы непосредственного волеизъявления:

– на уровне местного самоуправления референдум применяется как для решения непосредственно вопросов местного значения, так и для выявления мнения населения по тем или иным вопросам общественной жизни муниципального образования (консультативный референдум);

– в отличие от федерального и регионального уровней, на уровне местного самоуправления референдум имеет более широкое и частое применение;

– фактически порядок проведения местного референдума применяется для реализации таких форм непосредственного осуществления местного самоуправления, как голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также для реализации голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

– в отличие от федерального референдума и референдума субъекта Российской Федерации в местном референдуме, в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»^[72], имеют право принимать участие иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории соответствующего муниципального образования.

Правовую основу местного референдума составляют нормы федерального законодательства, законов субъектов РФ, правовых актов местного самоуправления.

Интересно отметить, что «в основных законах субъектов «местный референдум» закрепляется как форма осуществления местной власти; право граждан на референдум; процесс, путем установления основных принципов и элементов, подготовка и проведение местных референдумов»^[73].

Решение, принятое населением на референдуме, подлежит обязательному исполнению, оно существенным образом может повлиять на дальнейшую реализацию гражданами своего права на местное самоуправление.

Также очень значимой формой непосредственной демократии в системе местного самоуправления являются муниципальные выборы.

В ст. 21 Всеобщей декларации прав человека закреплено: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»^[74].

Изложенные во Всеобщей декларации гражданские и политические права были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах. В ст. 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»^[75].

Согласно ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ, подписанной в Кишиневе 7 октября 2002 г. «Стороны признают, что стандартами демократических выборов являются право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса»^[76].

Подобные нормы содержатся в Конституции Российской Федерации и законах России, регламентирующих порядок организации и проведения выборов различного уровня в Российской Федерации, в том числе и выборов в органы местного самоуправления.

Отметим, что муниципальное избирательное право имеет ряд особенностей.

Как отмечают А. А. Джагарян и Н. В. Шевченко, «Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 внес существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления в РФ, затронув структуризацию органов муниципальной власти, порядок наделения их полномочиями, формы и механизмы взаимного сдерживания, взаимодействия, ответственности»^[77]. Эти структурные изменения, имеющие значение для институционализации местного самоуправления в России на современном этапе, затронули и институт муниципальных выборов.

В ч. 1 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорится, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Специально отметим тот факт, что по общему правилу иностранные граждане не имеют право голоса и не могут баллотироваться на выборах Президента РФ, выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выборах парламентов субъектов Федерации, а также не вправе голосовать при проведении общероссийского или регионального референдумов. Также иностранные граждане и лица без гражданства не имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (совет депутатов, городская дума, глава администрации района и т. п.), а также участвовать в местных референдумах.

В то же время российское законодательство допускает, что международными договорами РФ может быть предоставлено такое право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования (ст. 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Кроме того, иностранный гражданин будет иметь равное с гражданином России право выставить свою кандидатуру на выборные должности органов местного самоуправления^[78].

На основе выборов формируется представительный орган местного самоуправления, в отдельных случаях глава муниципального образования, часть членов контрольного органа муниципального образования, а также иные выборные должностные лица, если это закреплено уставом муниципального образования.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принципами организации и проведения выборов в России являются принципы свободного, равного, всеобщего, прямого избирательного права при тайном голосовании.

В то же время правовое регулирование порядка организации и проведения выборов в органы местного самоуправления имеет некоторые расхождения с указанными принципами проведения выборов.

На наш взгляд, очень интересной особенностью являются выборы в органы местного самоуправления в условиях муниципального района. Согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых этими органами.

Первый способ в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года предусматривался в качестве единственно возможного, и на данный момент является непосредственным выражением требования ч. 2 ст. 130 Конституции РФ о реализации форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления.

Второй из названных способов, по сути, предполагает опосредованное представительство территориальных коллективов поселений на районном уровне, а также в этом случае фактически реализуется практика о косвенных выборах. И в отношении данного вопроса необходимо согласиться с мнением ряда авторов, таких как Ю. М. Малараева, О. Л. Савранская, А. А. Джагарян, которые считают, что «формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования вступает в противоречие с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципом обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, также нарушает право населения муниципального района самостоятельно через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения районного уровня, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти»^[79].

По нашему мнению, нет ничего плохого в таком способе формирования представительного органа муниципального района, как делегирование депутатов из состава представительных органов поселений, находящихся на территории муниципального района. Однако для реализации этой формы необходимо было внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Таким образом, муниципальные выборы остаются на сегодняшний день основным способом формирования представительных органов местного самоуправления.

Отметим, что законодатель тонко подошел к проблеме названия указанных форм непосредственного волеизъявления граждан в системе местного самоуправления. Местный референдум, очевидно, называется именно так, так как проводится на всей территории муниципального образования, т. е. на каком-то месте. В свою очередь, муниципальные выборы являются способом формирования органов местного самоуправления муниципального образования, по этой причине и должны называться муниципальными.

Не менее интересной, с точки зрения институционализации местного самоуправления в России, представляется такая форма народовластия, как голосование по отзыву, закрепленная в ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления является одной из форм непосредственной демократии. Отзыв – это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом. Установление отзыва выборного лица расширяет возможности граждан по формированию дееспособных, авторитетных составов выборных органов местного самоуправления, служит гарантией усиления юридической ответственности выборных лиц.

Порядок отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица может быть предусмотрен в уставе муниципального образования. В этом случае муниципальное образование с учетом законодательства субъектов РФ определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц.

Отзыв – это крайняя мера, применяемая к депутату или иному выборному должностному лицу местного самоуправления. Возможны и более мягкие санкции – коллективное порицание, замечание со стороны представительного органа, предупреждение со стороны собраний избирателей, заслушавших их отчет о проделанной работе, и т. д.

Как отмечает Н. А. Ваганова, «смысл отзыва должен заключаться не в стремлении избирателей наказать депутата, а в том, чтобы с его помощью население могло осуществлять контроль над своими представителями, управлять ими. Ведь отзываться должны не только те, кто сознательно пренебрегает своими обязанностями, не только недобросовестные люди, но и те, кто по своим деловым, политическим качествам не могут быть подлинными гражданскими представителями, в частности: не имеют организаторских способностей, не обладают принципиальностью и т. д. По Федеральному закону это должно быть выражено в конкретных противоправных решениях или действиях (бездействии), подтвержденных в судебном порядке»^[80].

Отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит данный институт, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл данного института непосредственной демократии.

А. С. Рудников пишет следующее: «Обобщая практику отзыва депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия РФ установила, что в законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва необоснованно упрощен, кроме того, в них должны быть предусмотрены гарантии депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления на осуществление ими своих полномочий. Нет четких критериев, определяющих объективность и достаточность оснований для отзыва. Требования к количеству граждан, принявших участие в голосовании для признания отзыва состоявшимся, порядок подведения итогов голосования по отзыву»^[81].

К сожалению, рассмотренная форма непосредственной демократии в системе местного самоуправления не получила пока еще распространения в России, и население не умеет пользоваться этим способом выражения своего мнения относительно деятельности тех или иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

В ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» помимо отзыва закрепляется такая форма непосредственной демократии, как голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Согласно нормам главы 2 указанного Федерального закона, посвященной территориальной организации местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования или преобразования муниципального образования является обязательным условием изменения территории соответствующего муниципального образования.

Такое положение можно рассматривать как гарантию от вмешательства со стороны органов государственной власти или принятия решения органами местного самоуправления об изменении территории или ином преобразовании муниципального образования без учета мнения населения.

Однако закон делает одно исключение из установленного им же правила: согласно положениям ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», при изменении границ муниципального района, если изменения не затрагивают территории поселений, процедура преобразования проводится по достижении договоренности между представительными органами этих муниципальных районов, которые выражают, по замыслу законодателя, волю населения.

По нашему мнению, нельзя признать удачным, с точки зрения юридической техники, объединение в одной статье (ст. 24) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» двух форм непосредственного волеизъявления населения, хотя и проводимых в сходных процедурах, но имеющих совершенно разное назначение.

Еще одной формой непосредственного волеизъявления населения при реализации местного самоуправления является сход граждан. Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Нужно отметить, что сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Решения, которые принимаются сходом граждан, имеют общеобязательный характер.

Что касается форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, то не останавливаясь на каждой из них подробно, отметим важнейшие черты этих форм волеизъявления населения, имеющие значение с точки зрения институционализации местного самоуправления в России на современном этапе.

Во-первых, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления предполагают при решении вопросов местного значения доминирующую роль органов местного самоуправления, тогда как население муниципального образования имеет возможность на основе закона принять участие в решении вопросов местного значения.

Во-вторых, органы местного самоуправления в принятии решений на связаны мнением населения по поводу этих решений, выраженном в результате реализации форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, так как они не имеют императивного характера.

В-третьих, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления играют вспомогательную роль при решении вопросов местного значения органами местного самоуправления или непосредственно населением с использованием форм непосредственного осуществления местного самоуправления.

В юридической литературе отмечается, что «формы непосредственной демократии, такие, как референдум, сход, собрание, конференция, в большинстве случаев установленные федеральным законом, рассматриваются не как формы, замещающие представительные органы местного самоуправления, а как характерная особенность деятельности местной власти»^[82].

Местное самоуправление в России осуществляется населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Не останавливаясь подробно на понятии и системе органов местного самоуправления в России, отметим, что наличие органов управления в муниципальном образовании вызвано объективной реальностью, а не желанием ограничить права населения на решение вопросов местного значения.

Население в силу своей разнородности и отсутствия специальных знаний не может осуществлять полномочия по профессиональному управлению муниципальным образованием, соответственно, необходимы органы местного самоуправления, которые займутся решением вопросов местного значения.

Представительная демократия на уровне местного самоуправления реализуется выборными органами местного самоуправления. На сегодняшний день это представительный орган муниципального образования (даже если он образован путем делегирования депутатов поселений), а также глава муниципального образования (если уставом муниципального образования не установлено замещение этой должности на основе служебного контракта муниципального служащего).

Реализация местного самоуправления как формы народовластия происходит путем постоянного сочетания форм непосредственной и представительной демократии. Например, при принятии управленческих решений органами местного самоуправления.

И. А. Василенко по этому поводу пишет, что «наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе управления является принятие решения. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств для достижения одной или большего числа целей»^[83]. Важно понимать, что решения, принимаемые органами местного самоуправления, и их реализация должны соответствовать интересам населения муниципального образования.