Текст книги "Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации"

2.2. Востребованность и направления совершенствования законодательно-нормативной базы по развитию государственно-частного партнерства

Для решения общенациональных задач деятельность государства должна быть сосредоточена на активизации необходимых институциональных преобразований и реализации общеэкономических проектов. Перечислим приоритетные направления деятельности государства, позволяющие обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, на ближайшие годы[20]20
  См.: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 г. (одобрены 8 июля 2004 г. на заседании Правительства РФ (протокол № 24)).


[Закрыть]:

• развитие форм ГЧП в социальной сфере для повышения уровня жизни населения;

• развитие финансовых рынков;

• создание среды для равной и добросовестной конкуренции;

• формирование рациональной интеграции в мировую экономику;

• повышение эффективности государственного управления и регулирования экономики;

• совершенствование налоговой системы и решение других общенациональных задач.

Практическая реализация партнерства государства и предпринимательских структур началась в регионах России в ЖКХ, сфере благоустройства, услуг и социального обслуживания. Это было вызвано следующими объективными причинами:

• недостатком бюджетных средств для строительства новых, более современных объектов ЖКХ, обеспечения ремонтно-восстановительных работ, проведения реконструкции этих объектов и других аналогичных работ;

• институциональным несовпадением собственника при выполнении гарантированных обязательств государства перед населением конкретного региона или населенного пункта (государственные обязательства перед населением и муниципальная собственность на объектах ЖКХ, интересы частного собственника и цены на услуги ЖКХ, оплачиваемые населением); • высокими рисками бизнеса при оказании коммунальных, жилищных, образовательных, медицинских или социальных услуг при отсутствии надлежаще оформленных государственных (муниципальных) гарантий и другими причинами.

Для государства (муниципальных образований) партнерство с предпринимательскими структурами – это способ привлечения частного капитала к финансированию собственности, которую государство (муниципальное образование) оставляет за собой, и управлению ею. Для предпринимательских же структур партнерство служит способом получения надежной прибыли за счет эксплуатации объектов государственной (муниципальной) собственности или оказания общественных услуг, закрепленных за государством (муниципальным образованием). Данную особенность необходимо и важно учитывать при развитии партнерских отношений на региональном уровне.

Для развития партнерства государства и предпринимательских структур существенно создание единого правового пространства, регулирующего вопросы развития ГЧП. Какими бы разнообразными ни были методы, средства и формы партнерства государства и предпринимательских структур, в первую очередь перед ним стоит задача наиболее максимально удовлетворить социально значимые потребности конечных пользователей (населения конкретных регионов). Такого рода потребности определяют государственные и муниципальные структуры на основе разработанной и принятой ими нормативной базы.

Объективная необходимость государственного регулирования рыночных отношений основывается на ограниченности возможностей рыночной экономики в производстве общественно необходимых товаров и услуг (национальная система образования, оборона государства, поддержание правопорядка и т.п.), в уменьшении негативных последствий деятельности отдельных предпринимателей, нарушающих установленные нормы осуществления предпринимательской деятельности.

В современных условиях развития российского общества доминирующее положение занимает государство, хотя объем государственного вмешательства в экономику и рыночные отношения – величина переменная, зависящая от многих факторов. Роль государства не только не снижается, но и в определенной мере возрастает, учитывая необходимость смены основных требований к хозяйствующим субъектам, изменения основной базы деятельности субъектов рынка, установления контроля за соблюдением всеми участниками интересов не только собственных, но и общественных.

Непоследовательность при разработке программ, стимулирующих развитие данных институтов, замедляет экономическое развитие страны, требуя совершенствования механизма государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности и создания более качественных партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами. С этой целью следует определить концепцию и факторы успешности ГЧП на современном этапе развития национальной экономики России. Чтобы партнерские отношения успешно работали, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой эти стороны взаимодействуют в процессе реализации конкретных форм ГЧП – концессии, контракта, аренды и т.д.

Следует отметить, что органы государственной или местной власти часто берут на себя инициативу по формированию нормативно-правовой базы и привлечению бизнеса к совместной реализации проектов по оказанию услуг населению, если это является экономически оправданным.

Предпринимательские структуры также должны проявлять инициативу, понимая социальную ответственность бизнеса перед обществом, поскольку государству необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров. Бизнес в определенной мере можно стимулировать к этому посредством узаконенных привилегий (преференции, льготы и т.д.).

В свою очередь в рамках общей среды существенным фактором успешной реализации государственно-частного предпринимательства служит не только наличие предсказуемой и устойчивой конъюнктуры рынка, но и стабильная нормативная база, регулирующая разные направления партнерских отношений государства и предпринимательских структур.

К существенным недостаткам действующей системы раскрытия информации, требующим законодательного решения, относятся отсутствие «прозрачности» структуры собственности, сформированной в результате образования объекта ГЧП (прежде всего относительно реальных партнеров со стороны бизнеса), а также недостаточность транспарентности раскрываемой финансовой информации по аккумулированию средств партнеров, их расходованию и т.п., что, в свою очередь, связано с переходом российских компаний на составление финансовой отчетности в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности (МСФО).

Необходимость «прозрачности» структуры собственности в условиях партнерства и вытекающих из этого аспектов исходит из того, что имущество, учитывая разнообразие форм ГЧП, находится в общей собственности с определением доли каждого собственника в праве собственности (долевая собственность) или без определения такой доли (совместная собственность), а Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) в гл. 16 «Общая собственность» не уточняет, какие именно лица рассматриваются в качестве участников общей собственности[21]21
  См.: Управление государственной собственностью. М.: ИТК «Дашков и К», 2002. С. 42–45.


[Закрыть]. Все это в некоторой степени может сдерживать развитие существующих и новых форм партнерства между государством и бизнесом, допускать неоднозначные трактовки тех или иных положений в контрактах ГЧП и т.п.

Кроме того, в российском законодательстве слабо и непоследовательно урегулированы вопросы использования инсайдерской информации, манипулирования финансовым рынком. Общеизвестно, что государственное регулирование[22]22
  См.: Белов В. А. Государственное регулирование рынка ценных бумаг. М.: Высшая школа, 2005. С. 18–24.


[Закрыть] рынка ценных бумаг должно служить гарантом надежности и доходности рынка для отечественных и иностранных инвесторов (в том числе и для участников ГЧП), ограничивать спекулятивные тенденции в его развитии и направлять в русло поддержки хозяйства страны (в том числе и путем формирования ГЧП).

Однако на практике в полном объеме данная проблема не урегулирована. Необходимость развития законодательства в данной сфере тем более существенна, что одним из основных источников финансирования партнерства могут стать долговые обязательства – со стороны государства в виде гарантий, бюджетных кредитов и со стороны предпринимательских структур в виде корпоративных ценных бумаг, векселей и т.п.

Анализ текущего состояния и тенденций развития партнерских отношений в России позволяет сделать вывод о необходимости формирования более стройной и логичной системы организационно-правовых форм юридических лиц.

Следует выработать критерии к формам партнерства государства и бизнеса и установить к ним требования, обеспечивающие их прозрачность и подотчетность перед инвесторами, кредиторами, государством и обществом. Данный комплекс мер позволит усилить государственный и общественный контроль за наиболее значимыми субъектами ГЧП.

Необходимо комплексное стимулирование развития в рамках партнерства средних и малых форм субъектов хозяйствования, в том числе путем смягчения и упрощения требований в сфере корпоративного управления. Действующие механизмы не позволяют пока активно привлекать малый бизнес к участию в партнерствах.

При этом следует учесть, что в российском бизнесе преобладающей формой осуществления предпринимательской деятельности с использованием юридических лиц сегодня остается общество с ограниченной ответственностью (ООО), что обусловлено значительным сходством этой организационно-правовой формы с акционерными формами, но более мягким, хотя и менее прозрачным, режимом регулирования ООО.

Участие широкого круга инвесторов в финансировании акционерных обществ, являющихся участниками рассматриваемых партнерских отношений, и в управлении ими влечет установление повышенных законодательных требований к этому виду юридических лиц, включая сложную структуру управления субъектами партнерства и раскрытия информации. Вместе с тем, как показывает анализ текущей ситуации, задача создания системы дисперсной (распыленной) акционерной собственности, поставленная при осуществлении массовой приватизации, не была решена. Сейчас на долю 42 акционерных обществ [23]23
  http://www.Corp-gov.ru/bd/db.php3?Db-id=3444


[Закрыть], самых крупных по объему капитализации, приходится 98% общей стоимости компаний, котирующихся на организованных торговых площадках (в отличие от зарубежных стран Россия лишается одного из наиболее существенных источников финансирования инвестиционных проектов ГЧП).

Подавляющее большинство акционерных обществ, созданных в результате приватизации, по сути не являются публичными компаниями. Ни при создании, ни на протяжении всего времени существования они не осуществляли привлечение инвестиций посредством выпуска акций, а их ценные бумаги не обращаются на фондовом рынке.

Такая ситуация будет сказываться на обеспечении источниками финансирования проектов ГЧП со стороны бизнеса, а в целом отразится на активном развитии партнерства в России. Нагрузка, связанная с соблюдением повышенных законодательных требований к публичным компаниям, для таких предпринимательских структур порождает только дополнительные издержки, которые не компенсируются выгодами от привлечения инвестиций, что в определенной мере сдерживает возможности получения участниками партнерства дополнительных средств.

Таким образом, применительно к большинству компаний, приватизированных в форме открытых акционерных обществ, можно говорить о несоответствии правовой формы экономическому содержанию, а также о нежелательности привлечения таких структур (в рамках действующего законодательства) к участию в партнерских отношениях государства и бизнеса.

В свою очередь, форма закрытого акционерного общества (ЗАО) в существующем виде фактически дублирует форму общества с ограниченной ответственностью (ООО). Анализ показывает, что закрытые акционерные общества создаются, как правило, без целей последующего выхода на рынок ценных бумаг, т.е. без дальнейшей возможности привлечения разнообразных дополнительных ресурсов для финансирования объектов партнерства, хотя в первую очередь именно это ожидается от партнеров со стороны бизнеса. Кроме того, причиной преобразования ЗАО в ОАО выступает в большинстве случаев не намерение допустить акции к публичному обращению, а превышение установленной законом численности акционеров.

Сложившееся положение требует конкретизации и совершенствования существующего законодательства в целях того, чтобы государство могло привлекать к партнерству участников, которые способны мобилизовывать средства, умеют это делать и несут ответственность за свои обещания.

Вместе с тем такие действия необходимы для того, чтобы риск, принимаемый партнером из частного сектора, был для него приемлемым (эффективность правовой защиты частной собственности, надежность финансовых рынков, устойчивое финансовое положение подрядчика, прозрачность закупок и т.д.).

2.3. Возможности институциональных преобразований в связи с развитием государственно-частного партнерства

В России для достижения поставленных целей и устранения текущих и последующих недостатков развития ГЧП необходимы конкретные институциональные преобразования.

Сложившаяся экономическая ситуация в стране во многом обусловлена тем, что в системе исполнительных органов власти нет конкретной структурной единицы, в функции которой входила бы реализация государственных целей в области партнерства государства и предпринимательских структур.

Речь идет о возможном создании органа, способного отвечать за реализацию крупномасштабных проектов на долгосрочной основе в условиях партнерства государства и предпринимательских структур. Собственно контрольные и регулирующие функции в сфере ГЧП от имени государства могут осуществляться профильными министерствами и ведомствами либо специально уполномоченными органами. При этом государство может создавать специальные агентства для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии.

За рубежом таких примеров много. Так, например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных и железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и других отраслей национальной экономики. Государство может также создать единый агентский орган для всех или большинства секторов экономики[24]24
  В СССР в период нэпа действовал Главный концессионный комитет, регулировавший и направлявший всю концессионную деятельность в стране.


[Закрыть].

Вместе с тем в развитых странах государственное регулирование партнерских отношений с бизнесом объединяется в крупные межотраслевые комплексы, включающие группы взаимосвязанных отраслей.

В качестве таких комплексов могут выступать топливно-энергетический (электроэнергетика, газо– и нефтепроводы), транспортный (железные и автомобильные дороги, морские и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо– и теплоснабжение, ЖКХ)[25]25
  http://www.ppp-russia.com/media/ebbd58d4-74b2-4db8-98f1-d0e326d3bd6d.doc


[Закрыть]. При этом не создаются специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений, а специфические функции регулирования и контроля выполняют соответствующие профильные министерства и ведомства или создаваемые ими структуры.

В странах ЕС отдельными аспектами ГЧП занимаются министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В США эти вопросы находятся в ведении министерств экономики, финансов, обороны, в Канаде – Министерства финансов, в Австралии – Министерства провинций[26]26
  Public Private Partnership International: Пособие для предпринимателей по реализации проектов ГЧП, подготовленное Федеральным министерством экономики и труда ФРГ.


[Закрыть].

Как уже отмечалось, государственные органы могут выполнять регулирующие функции самостоятельно либо с помощью специально создаваемых для этих целей учреждений или привлеченных организаций. Так, из опыта многих развитых стран известно, что государственное регулирование электроэнергетики как инфраструктурной отрасли, открытой для ГЧП, осуществляют министерства, министерства и независимые агентства, министерства и автономные консультативные и совещательные агентства, министерства и подчиненные им агентства[27]27
  См.: Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. – М.: Наука, 2005. С. 93–94.


[Закрыть].

Важно также то, что помимо бюджетных источников государственного финансирования совместных проектов регулирующие органы могут иметь и собственные средства, формируемые из отчислений от доходов регулируемых ими компаний. Это позволяет повысить независимость регулирующих органов от структур исполнительной власти, а также обоснованность принимаемых ими решений.

Такое положение свидетельствует о целесообразности создания региональных центров ГЧП в структурах исполнительной власти или в виде некоммерческих организаций. Методология создания таких структур разработана в Центре государственно-частного партнерства Внешэкономбанка (ВЭБ).

Для определения и классификации форм ГЧП можно выделить базовые модели, характеризующиеся специфическими формами отношений собственности, управления и источниками финансирования (табл. 2).

Следует учитывать, что указанные базовые модели на практике в чистом виде практически не встречаются. Чаще используются всевозможные смешанные модели, причем в конкретных инфраструктурных сферах доминируют отдельные базовые модели (например, модель концессии определенно преобладает в дорожной сфере).

В последние годы области применения различных моделей партнерства государства и частного бизнеса стремительно расширяются, развиваются сами формы партнерств, создаются их модификации. Так, если первоначально концессионные соглашения применялись при сооружении автострад или автостоянок, то в настоящее время за рубежом они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, теплоснабжение, некоторые виды городского общественного транспорта.

Таблица 2. Базовые модели государственно-частного партнерства

Источник. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. № 2. С.13.

Мировой опыт свидетельствует о существовании базовых моделей ГЧП, используемых преимущественно в различных отраслях и про-изводствах[28]28
  См.: Дерябина М. А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства. – http://www.imepi-eurasia.ru/baner/docladD.doc; Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора. С. 13–14.


[Закрыть]. Так, модель оператора получила широкое распространение в сфере переработки отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции направлены в первую очередь на снижение текущих издержек производства. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает инвестиционные затраты.

Модель лизинга более других подходит для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма солидный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом.

Наиболее распространены следующие механизмы партнерств:

• BOT (англ. Build, Operate, Transfer – строительство, эксплуатация/управление, передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, получающего после завершения строительства право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого остается государство;

• BOOT (англ. Build, Own, Operate, Transfer – строительство, владение, эксплуатация/управление, передача). Частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти. При обратном BOOT власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность;

• BTO (англ. Build, Transfer, Operate – строительство, передача, эксплуатация/управление). Данный механизм предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи права владения;

• BOO (англ. Build, Own, Operate – строительство, владение, эксплуатация/управление): созданный объект по истечении срока соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора;

• BOMT (англ. Build, Operate, Maintain, Transfer – строительство, эксплуатация/управление, обслуживание, передача). При использовании данного механизма специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;

• DBOOT (англ. Design, Build, Own, Operate, Transfer – проектирование, строительство, владение, эксплуатация/управление, передача). Особенность соглашений данного типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (англ. Design, Build, Finance, Operate – проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация/управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

Кроме перечисленных и некоторых других механизмов, предполагающих различное соотношение правомочий и обязательств обеих сторон партнерства, существует ряд типовых специализированных контрактов.