Текст книги "Прокурорский надзор и государственный контроль"

Проводя работу по выполнению поставленных задач, органы Рабоче-Крестьянской инспекции в дальнейшем, особенно с период нэпа, с переходом некоторых предприятий в собственность частного капитала, столкнулись с немалыми трудностями. Несмотря на то, что Декрет об образовании Наркомата Рабоче-Крестьянской инспекции 1920 г. не был отменен, значительно сократилось число делегированных и привлеченных к деятельности РКИ рабочих и крестьян. Откомандирование не производилось, делегированные отзывались. Количество привлеченных к работе РКИ сократилось в 1922 г. по сравнению с 1921 г. в десять раз.[54]54
  РКИ в советском строительстве. М., 1926. С. 16.


[Закрыть] По некоторым инспекциям делегирование рабочих и крестьян совершенно прекратилось. В то же время значительно возросло количество служащих центрального аппарата. Так, если в 1918 г. только по Москве была зарегистрирована 231 000 служащих, то в 1922 г. вместо ожидаемого сокращения их количество возросло до 243 000.[55]55
  Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 164.


[Закрыть]

При таком положении дел органы РКИ не могли должным образом выполнять возложенные на них функции, в частности, по совершенствованию и сокращению государственного аппарата, не могли обеспечить и необходимой контрольной деятельности.

В. И. Ленин, уделявший большое внимание вопросам совершенствования контрольной деятельности в государстве, обобщив опыт работы, в том числе и органов партийного контроля, предложил план реорганизации Рабоче-Кестьянской инспекции и создания систем единого партийно-государственного контроля. Это вытекало также из роли и положения в государстве Российской Коммунистической Партии большевиков (РКПб)[56]56
  Ленин В. И. ПСС. Т. 45.


[Закрыть]. Следует отметить, что к моменту реализации плана, предложенного В. И. Лениным, было принято решение о создании наряду с органами контроля и специального органа надзора за законностью органов прокуратуры[57]57
  Прокуратура РСФСР была образована Декретом ВЦИК 28.05.1922 г. О возникновении и развитии прокурорского надзора см. главу IV.


[Закрыть]. Реорганизация Рабкрина, как и создание объединенного органа партийно-государственного контроля, регламентация их деятельности происходили на основании партийных решений, которые затем оформлялись законодательными актами.

Осуществляя реорганизацию, исходили из того, что Рабкрин являлась по юридической природе органом управления, который имел специальное предназначение – осуществление контрольных функций.

Наркомат Рабоче-Крестьянской инспекции не являлся органом надзора и борьбы с преступностью, для этого существовали другие органы.

Для реализации плана реорганизации и создания системы партийно-государственного контроля 6 сентября 1923 г. был издан Декрет ЦИК и СНК СССР «О реорганизации Народных комиссариатов Рабоче-Крестьянской инспекции союзных республик», а задачи, функции, права и обязанности нового наркомата были сформулированы в Положении о НК РКИ СССР, которое было утверждено ЦИК СССР 12 ноября 1923 г.

Главной задачей Народного комиссариата Рабоче-Крестьянской инспекции СССР были названы улучшение и совершенствование государственного аппарата. Значение нового наркомата было подчеркнуто и в Конституции СССР 1924 г., где было указано, что он создается для выполнения особых контрольных функций и относится к десяти наркоматам СССР, которые образованы «для непосредственного руководства 7 отдельными отраслями государственного управления, входящих в круг ведения Совета Народных Комиссаров Союза ССР» (ст. 37, 49 Конституции СССР 1924 г.).

Вопросы деятельности объединенных центральных органов партийно-государственного контроля – ЦКК-РКИ – регламентировались также партийными решениями. ЦКК (Центральная контрольная комиссия) в отношении НК РКИ СССР являлась «руководящим и направляющим органом», что было указано в Положении о ЦКК ВКП(б)).[58]58
  СП СССР. 1957. № 16. Ст. 163.


[Закрыть]

Вся деятельность системы партийно-государственного контроля в первую очередь была направлена на осуществление контроля за работой государственного аппарата, в том числе в области борьбы с преступностью со стороны уполномоченных на то органов, на совершенствование деятельности по государственному управлению. Кроме того, именно органы ЦКК-РКИ осуществляли, на основании решений XVI партийной конференции ВКП(б), чистку государственного аппарата, исходя в первую очередь не из полезности специалистов, а из классовой принадлежности.[59]59
  Морозов Л. Ф., Портнов В. Л. Органы ЦКК-РКИ в борьбе за совершенствование советского государственного аппарата (1923–1934). М., 1964. С. 176.


[Закрыть]

Декретом от 4 мая 1927 г., изданным ЦИК и СНК СССР, были расширены полномочия этих органов контроля. Им было предоставлено право принятия окончательных решений, обязательных для всех учреждений и предприятий, об упрощении учета и отчетности, сокращении излишних штатов, ликвидации ненужных органов и представительств, изменении структуры подразделений, о наложении дисциплинарных взысканий, отстранении от должности и увольнении должностных лиц за бесхозяйственность, волокиту и бюрократизм.[60]60
  СЗ СССР. 1931. № 56. Ст. 360.


[Закрыть]

Однако в 1934 г. единая система партийно-государственного контроля ликвидируется и создаются Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при СНК СССР. В 1940 г. Комиссия советского контроля при СНК СССР была преобразована в Наркомат государственного контроля. В Указе Президиума Верховного Совета СССР от 6 сентября 1940 г. были определены основные задачи вновь созданного органа контроля, которые во многом изменили сущность контрольного органа, превратив его, как правильно отмечает профессор В. Г. Бессарабов, в орган надзора за состоянием бухгалтерских записей, отчетов и документов, в орган проверки смет, заявок и нарядов на материальные ценности и сырье[61]61
  Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 168.


[Закрыть].

В Положении указывалось, что основной задачей наркомата является контроль за учетом и расходованием государственных средств и материальных ценностей. Из ведения наркомата была исключена координация деятельности многочисленных отраслевых и ведомственных контрольных органов, сведена к задачам второго плана функция по проверке выполнения постановлений правительства, не предусматривалась и была исключена задача изучения организационного построения советских и хозяйственных органов, с целью совершенствования их структуры. Совершенно не было предусмотрено каких-либо связей органов контроля с другими государственными и общественными организациями, привлечение трудящихся к контрольным мероприятиям[62]62
  СП СССР. 1940. № 28. Ст. 673.


[Закрыть]. Более того, тогдашний министр государственного контроля Л. З. Мехлис издал приказ, запрещавший привлекать к участию в ревизиях и проверках работников каких-либо других организаций, кроме сотрудников министерства.

По существу, это был шаг назад в развитии системы государственного контроля в нашей стране, отступление от уже достигнутого. В 1957 г. Министерство государственного контроля СССР вновь было преобразовано в Комиссию советского контроля при СНК СССР, причем в ее обязанность было вменено и рекомендовано строить контрольную работу «в тесной связи с советскими, партийными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, с привлечением широких масс рабочих, колхозников и служащих»[63]63
  СП СССР. 1957. № 16. Ст. 263.


[Закрыть].

Перед комиссией также были поставлены задачи усиления борьбы с проявлениями ведомственности и местничества, бюрократизмом и волокитой.

В 1962 г. в стране вновь была восстановлена структура партийно-государственного контроля, образован Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР, соответствующие органы в союзных республиках, а также на местах. Им были предоставлены большие полномочия, в частности: налагать взыскания на лиц, виновных в предоставлении неправильных сведений и заключений; приостанавливать незаконные и наносящие вред интересам государства распоряжения и действия должностных лиц; передавать дела на рассмотрение товарищеских судов; производить денежные начеты на должностных лиц, причинивших материальный ущерб государству, кооперативным и общественным организациям; понижать в должности и отстранять от занимаемых постов; направлять материалы о злоупотреблениях и преступлениях в органы прокуратуры для привлечения виновных к уголовной ответственности[64]64
  СП СССР. 1963. № 1. Ст. 1.


[Закрыть].

Однако, в отличие от органов ЦКК – РКИ, комитеты партийно-государственного контроля и их органы не осуществляли контроля за действиями партийных органов. Такие проверки в соответствии с Уставом КПСС осуществлялись только по линии партии.

В 1965 г. в целях улучшения контрольной деятельности и вовлечения в нее широкого круга населения Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 декабря 1965 г. был принят Закон «Об органах народного контроля СССР». Этим Законом органы партийно-государственного контроля были преобразованы в органы народного контроля. Были также созданы комитеты народного контроля СССР, союзных республик, в автономных республиках, краях и областях, округах, городах и районах. Одновременно создавались группы и посты народного контроля на предприятиях и в учреждениях, в сельских и поселковых Советах.

На основании названного Закона в декабре 1968 г. постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР было утверждено «Положение об органах народного контроля в СССР»[65]65
  СП СССР. 1969. № 1. Ст. 2.


[Закрыть], которым определялись задачи и полномочия органов народного контроля.

Контрольным органам были предоставлены права запрашивать у руководителей и должностных лиц предприятий, колхозов, организаций, министерств, учреждений и ведомств необходимые документы, проводить проверки, заслушивать по итогам проверок их доклады и объяснения, давать соответствующие указания об устранении вскрытых недостатков и нарушений, в случае необходимости назначать, в том числе с участием представителей соответствующих органов, ревизии хозяйственной и финансовой деятельности, производственно-технические экспертизы, приостанавливать явно незаконные решения, распоряжения и действия должностных лиц и сообщать об этом руководителям соответствующих предприятий, колхозов, учреждений и организаций или вышестоящим органам, указывать должностным лицам на недостатки и упущения, делать предупреждения, передавать материалы об их проступках на обсуждение коллективов трудящихся, общественных организаций.

Необходимо отметить, что постановления органов народного контроля имели силу юридических актов, исполнение которых в необходимых случаях могло быть обеспечено с помощью государственного принуждения, что придавало мерам достаточную эффективность. Постановления органов народного контроля, сами органы занимали особое место в системе органов государственного управления, учитывая их специфику – контроль, осуществляемый от имени народа, трудящихся, в том числе конкретного предприятия, учреждения, коллектива. Руководители комитетов народного контроля избирались соответствующими Советами и утверждались партийными органами, члены групп и постов народного контроля на предприятиях, в учреждениях, организациях избирались коллективами. В Положении подчеркивалось, что органы народного контроля работают под руководством партии и правительства.

Государство поднимало авторитет народных контролеров, подчеркивало их значимость, принимало меры к их защите. Например, в марте 1980 г. Пленум Верховного Суда СССР принял специальное постановление о квалификации фактов преследования народных контролеров и признал их преступлениями, связанными со злоупотреблением властью, установив, что виновные должны привлекаться к ответственности по ст. 170 УК РСФСР, предусматривавшей наказание до 10 лет лишения свободы. Верховный Суд СССР, подчеркивая особую значимость подобных фактов, рекомендовал судам рассматривать такие дела на выездных заседаниях с привлечением представителей общественности[66]66
  Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970. С. 51, 52.


[Закрыть].

Следует отметить, что группы и посты народного контроля создавались и действовали также в органах прокуратуры, в судах, органах МВД. Разумеется, без права вмешательства в их непосредственную деятельность, в решение конкретных дел. Однако, например, проверяя соблюдение закона о порядке регистрации и проверки заявлений о преступлениях, сроков рассмотрения и разрешения жалоб трудящихся, поступавших в прокуратуру, сроки рассмотрения дел и жалоб в судах, они помогали устранению недостатков и нарушений, способствовали совершенствованию работы упомянутых органов.

Следует подчеркнуть, что работа органов народного контроля была достаточно эффективной и результативной. Использую различные формы и методы осуществления контроля – рейды, смотры, проверки – деятельность органов народного контроля в целом давала положительный результат и способствовала решению государственных задач. Об этом свидетельствует практика работы и проводившиеся обобщения и изучения[67]67
  Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970. С. 51, 52.


[Закрыть], что также может подтвердить и автор настоящей работы, на протяжении многих лет являвшийся председателем группы народного контроля в Институте усовершенствования следственных работников Генеральной прокуратуры СССР.

Поднятию авторитета органов народного контроля способствовало и то, что их статус был закреплен в Конституции СССР 1977 г., а затем в специально принятом 30 ноября 1979 г. Законе СССР «О народном контроле в СССР».

Разумеется, на деятельности органов госконтроля сказывалась обстановка тех лет, которая постепенно приводила к снижению результативности принимавшихся мер. Кроме того, не было достигнуто реализации принципа всеобщего контроля. Однако стремление к созданию единой, регламентированной законом контрольной системы было реализовано, делались нужные к этому шаги[68]68
  Дмитриев Ю. А. Измайлова Ф. Ш. Место прокурора в системе государственного контроля в Российской Федерации. Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. С. 29.


[Закрыть].

§ 3. Становление и развитие государственного контроля в Российской Федерации

Несмотря на то, что на Всенародном референдуме в марте 1991 г. подавляющее большинство советских граждан высказалось за сохранение Союза Советских Социалистических Республик, центробежные силы взяли верх и в декабре 1991 г. Союз ССР прекратил свое существование. На территории бывшего СССР образовались самостоятельные, суверенные государства. РСФСР решением Верховного Совета Федерации еще ранее заявила о своей независимости и самостоятельности.

После ликвидации СССР из независимых союзных республик был образован Союз Независимых Государств (СНГ), однако союзная Конституция и большая часть союзного законодательства перестали действовать. Это привело к прекращению существования единой системы государственного контроля. Разумеется, при изменившихся обстоятельствах этот практически партийно-государственный контроль, осуществлявшийся под руководством КПСС, не мог более существовать. Разрушению системы контроля способствовало развитие сепаратизма, обособленности территорий, особенно автономных республик, входивших в состав РСФСР. Стремление к обособленности, большей независимости от федерального центра проявляли и другие субъекты Федерации – краевые и областные. Этому во многом способствовала и политика тогдашнего президента, который заявлял, что каждый субъект Федерации может брать суверенитета сколько сможет. Считалось, что только такой подход обеспечит единство Федерации, ее территориальную целостность. В силу того, что союзное законодательство, и особенно Конституция СССР, уже не действовали, а нового законодательства, соответствующего изменившейся политике, экономическим, политическим и социальным реформам, сформулировано не было, законы и иные нормативные акты, конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов РФ издавались без учета Конституции и федеральных законов, что способствовало во много правовому беспределу, правовому нигилизму. Об этом, в частности, говорят и данные анализа, проведенного известным государствоведом, профессором А. В. Зиновьевым, в результате которого выявилось, что уставы 79 субъектов Федерации противоречили Конституции государства, федеральной Конституции[69]69
  Зиновьев А. В. Конституционность – основа основ государственно-правовой культуры. Материалы науч. – практич. конференции в Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов 19 апреля 1996 года. СПб., 1997. С. 10.


[Закрыть]. Известно, что лишь в последние годы, благодаря мерам, принятым президентом Российской Федерации, его полномочными представителями в федеральных округах, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, удалось в основном преодолеть грубейшие нарушения законности.

Разумеется, при такой обстановке не могло идти речи о каком-либо государственном контроле. Даже имевшиеся и сохранившиеся контрольные органы в силу сложившегося в стране положения практически не могли осуществлять контрольную деятельность, единую для Российской Федерации.

Провозглашенный переход к рыночной экономике, к рынку, который «сам все расставит по местам», привел к серьезным негативным последствиям, в том числе и в осуществлении контрольной деятельности. Не отрегулированный должным образом законодательно, в правовом направлении, такой переход привел не только к резкому падению уровня жизни большинства граждан России, но и способствовал, в частности, незаконной приватизации, незаконному обращению в собственность предприимчивых дельцов народной, государственной собственности на миллиарды рублей и причинению колоссальных убытков государству. Практически никакого контроля со стороны государства за проводившейся приватизацией, которую народ обоснованно называл «прихватизацией», не осуществлялось. Не случайно отсутствие контрольной деятельности в период перехода к рыночной экономике особенно коснулось экономической, финансовой стороны контрольной деятельности.

По существу только после принятия Конституции Российской Федерации, когда более-менее были определены контуры полномочий Федерального центра и субъектов Федерации, стали намечаться пути усиления влияния государства, его контроля за экономической и финансовой деятельностью.

Стало ясно, что без должного государственного влияния, а в необходимых случаях и контроля за экономической и финансовой деятельностью (что ни в какой мере не противоречит рыночной экономике, свободе предпринимательства и экономической деятельности), государство обойтись не может. Об этом совершенно правильно неоднократно заявлял Президент Российской Федерации В. В. Путин[70]70
  Путин В. В. Послание Федеральному собранию РФ 2002 года. Выступление на Всероссийском совещании прокуроров «Быть прокурором в наши дни непросто»; выступление на заседании Президиума Госсовета // Российская газета. 2002. 19 апр.; Российская газета, 2001. 13 янв.; Санкт-Петербургские Ведомости. 2002. 27 февр.


[Закрыть], об этом говорил, и Председатель Правительства, а затем Председателем Счетной палаты С. В. Степашин[71]71
  Степашин С. В. Поднять страну – не поле перейти // Российская газета. 1999. 17 июня; Российская газета. 2001. 31 янв.


[Закрыть].

В последние годы, особенно после вступления на пост Президента Российской Федерации В. В. Путина, можно отметить дальнейшее развитие и постепенное становление государственного контроля в Российской Федерации, как ведомственного, так и межведомственного, а также появление и развитие общественного контроля. В настоящее время возможно говорить о восстановлении контрольной деятельности в России, в том числе и усилении интереса к ней как со стороны общества, так и со стороны ученых. Именно в последние три-четыре года особенно возросло количество исследований в этом направлении со стороны экономистов и юристов. Такое внимание во многом объясняется тем, что без должного контроля, всестороннего, гласного и открытого, нельзя вести речь о формировании гражданского общества, без надлежаще организованного, четко отрегулированного, с надлежащими полномочиями и ответственностью единого и независимого государственного контроля нельзя вести речь о правовом государстве, для которого права и свободы человека и гражданина, защита его интересов являются основной и главной задачей. Ведь именно так сформулировано в Конституции Российской Федерации. При этом следует подчеркнуть, что необходимо тесное взаимодействие всех видов и форм контроля при их продуманной и четко определенной задаче, на основе достаточных и определенных прав и обязанностей.

Хочется с удовлетворением отметить, и это отмечают многие ученые, исследователи, что в Российской Федерации созданы и развиваются различные виды и формы контрольной деятельности, что позволяет надеяться на создание, при определенных условиях, единой государственной системы контрольной деятельности наряду с необходимыми формами и общественного контроля, их успешного и плодотворного взаимодействия и взаимодополнения.

Именно при таком контроле, при сочетании различных форм и видов этой деятельности можно будет рассчитывать на то, что данный вид государственной деятельности, государственного управления, сумеет обеспечить действенную защиту прав и свобод граждан, интересов общества и государства.

Однако, в настоящее время нельзя говорить о том, что такая система контроля в государстве уже создана и действует. Эта цель еще должна быть достигнута и реализовать ее – задача будущего, что потребует многих усилий со стороны государства и общества.

Рассматривая сегодня существующую систему контрольных органов, следует говорить о наличии множества направлений, видов и форм контроля, не взаимодействующих между собой.

Эти направления, формы и виды государственного контроля, а также формы негосударственного контроля рассматривались и хорошо показаны в трудах многих ученых[72]72
  См.: Бессарабов В. Г. 1) Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999; 2) Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999; Бородушко И. В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контрольных органов. СПб., 2002; Контрольные органы и организации России. Учебник / Под ред. проф. А. П. Гуляева. М., 2000.


[Закрыть], что позволяет четко представить систему и структуру органов, осуществляющих контрольную деятельность сегодня. Очень подробно, с анализом законодательной и нормативной базы и общеправовых основ контрольной деятельности рассмотрены данные проблемы в трудах под редакций доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации А. П. Гуляева, доктора юридических наук И. В. Бородушко. Под редакцией профессора А. П. Гуляева издан учебник для юридических вузов «Контрольные органы и организации России (компетенция и полномочия)», в котором рассмотрена система контролирующих органов России, законодательная и нормативная регламентация их полномочий и компетенции. В монографии И. В. Бородушко «Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контрольных органов», подготовленной Санкт-Петербургским университетом, рассмотрены научно-правовые основы развития контролирующих органов, дана их классификация и система, рассмотрены принципы контрольной деятельности. Весьма интересна и актуальна монография доктора юридических наук, заместителя директора Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации В. Г. Бессарабова «Прокуратура России в системе государственного контроля». В монографии рассмотрены вопросы возникновения и развития контролирующих органов в России, основные формы и виды контроля, проанализированы теоретические основы государственного контроля. Особое место занимает рассмотрение положения прокуратуры в системе контролирующих органов.

Эти и другие работы, анализ законодательства и нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов позволяют показать существующую систему контрольных органов, их виды и структуру.

Система и структура контрольной деятельности определяется ее целями и конкретными объектами контроля. При этом, когда речь идет о государственном контроле, следует иметь в виду, что контрольная деятельность – это государственная деятельность, составная часть государственного управления. Государственное управление имеет две составляющие: организационную и контрольную. Контрольная деятельность стремится защищать права и свободы граждан, законные интересы общества и государства от негативных последствий нарушения установленных правил поведения и деятельности субъектов общественных отношений, нарушения требований, предъявляемых к определенной деятельности, при изготовлении и реализации товаров, при оказании услуг, исполнении возложенных на конкретного субъекта обязанностей. Эта цель включает в себя, разумеется, и предупреждение, а также пресечение нарушений, если они совершились.

Из основной цели контрольной деятельности вытекает и задача средствами контроля способствовать улучшению основной функции управления – организационной, а также добиваться того, чтобы та или иная работа, деятельность была наиболее эффективной, результативной, целесообразной. Наряду с целями и задачами контрольной деятельности ее систему и структуру контрольных органов определяют и объекты контроля. Профессор А. П. Гуляев вычленяет три вида объектов, которые, как нам представляется, охватывают всю контрольную деятельность государства[73]73
  Контрольные органы и организации России. Учебник / Под ред. проф. А. П. Гуляева. С. 8–10.


[Закрыть]. К ним относятся, по его мнению, следующие объекты:

1. Соблюдение установленных законами и нормативными правовыми актами правил (порядка) осуществления того или иного вида деятельности, получения разрешений на осуществление этой деятельности. В ряде случаев регламентация конкретной деятельности может осуществляться на основании международных договоров и соглашений и предусматривать осуществление международного контроля.

2. Особым объектом контроля является контрольная деятельность в сфере регулирования различных производств и товарооборота, контроль за соблюдением разработанных стандартов производства товаров и оказания различных услуг. Контрольные органы проверяют соответствие товара сертификату, а также подлинность сертификата.

Этот объект контроля может определять и такую форму контроля, как общественный и негосударственный контроль, когда его осуществляют общественные организации и профсоюзы в соответствии с законодательством.

3. Выделяется и такой вид объекта контроля, как контроль за соблюдением юридическими и физическими лицами обязанностей, возложенными на них законами и иными нормативными правовыми актами. Такой объект контроля вытекает из требований Конституции Российской Федерации (ст. 15), которая требует, чтобы все граждане, учреждения, общественные организации, должностные лица соблюдали Конституцию и законы Российской Федерации.

Особое место и значение имеет объекта контроль за финансовой и экономической деятельностью, законностью расходования средств, особенно бюджетных, законностью приватизации, за соблюдением антимонопольного законодательства, установлением тарифов и сборов, цен на продукцию.

Представляется, что, рассматривая объекты контроля, следовало бы упомянуть объект, который ни профессор Гуляевым, ни некоторые другие авторы не выделяют. Это контроль за выполнением законодательства и нормативных актов правового характера, регламентирующих выполнение гарантированных гражданам социальных прав: права на медицинское обслуживание, на пенсионное обеспечение, на безопасные условия труда и в целом по соблюдению трудовых прав, на получение достоверной информации.

Говоря о системе контроля, особенно государственного контроля, следует подчеркнуть, что по существу вся государственная, да и не только государственная деятельность, предполагающая управление в том или ином виде, предполагает и осуществление контрольной деятельности. Действительно функциями государственного контроля наделены все органы как законодательной (представительной), так и исполнительной ветвей власти, а также органы местного самоуправления. Все больше контрольных функций возлагается на судебную власть. В негосударственных предприятиях также имеются контрольные органы в виде наблюдательных советов, ревизионных комиссий различных предпринимательских структур. Все больше контрольных функций получают многие общественные организации во многих сферах.

Таким образом, в настоящее время можно говорить о следующей системе контрольных органов в Российской Федерации:

1. Президентский контроль – осуществляемый от имени Президента Российской Федераций на основании Конституции государства, провозглашающей Президента гарантом Конституции, которой должны соответствовать все законы, нормативные правовые акты и деятельность всех граждан, организаций и учреждений.

От имени Президента страны контрольную деятельность в пределах его полномочий осуществляет Главное контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации и его подразделения в федеральных округах. Главное контрольное управление действует на основании Положения, утверждаемого Президентом. Оно правомочно проводить проверки, требовать их проведения иными органами, принимать предусмотренные Положением меры, информируя в необходимых случаях руководителя Администрации Президента, а при необходимости и самого Президента.

2. Контрольные функции осуществляют органы представительной (законодательной власти). На уровне Федерации это Государственная дума и Совет Федерации Федерального собрания. Контрольная деятельность осуществляется, во-первых, посредством рассмотрения проектов законов, представляемых Правительством и Президентом, в частности, контроль за бюджетной деятельностью осуществляется как при рассмотрении и приеме Закона «О бюджете РФ», так и при внесении необходимых изменений в Закон. Кроме того, Государственная дума и Совет Федерации, депутаты и члены Совета контролируют деятельность органов исполнительной власти посредством направления тех или иных запросов по интересующим вопросам и правомочны, в связи с этим, принимать соответствующие решения. Весьма важным органом контроля является Счетная палата, создаваемая Государственной думой и Советом Федерации, которая в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате» обладает полномочиями по контролю за доходами и расходами бюджета, за эффективностью и целесообразностью расходования государственных средств и использования государственной собственности. Кроме того, Счетная палата вправе проводить экспертизу и давать заключения по проблемам бюджетно-финансовой политики. Она независима от органов исполнительной власти.

Таким образом, законодательная ветвь государственной власти, высший законодательный орган государства, обладает достаточно широкими контрольными функциями.

3. Органы контроля исполнительной ветви власти – это практически все органы исполнительной власти, как совершенно правильно отмечает профессор А. П. Гуляев, отмечая, что функциями государственного контроля наделены практически все федеральные органы исполнительной власти[74]74
  Контрольные органы и организации России. Учебник / Под ред. проф. А. П. Гуляева. С. 5.


[Закрыть].

Правом контроля обладают все министерства и ведомства федерального уровня и, разумеется, Правительство Российской Федерации. Все они являются органами управления и выполняют обе функции управленческой деятельности – организационную и контрольную. Контрольная деятельность Правительства Российской Федерации закреплена и в Конституции страны. В ст. 110 Конституции РФ установлено, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации[75]75
  Конституция Российской Федерации. М., 1995.


[Закрыть]. Следовательно, исходя из сущности управления, это и осуществление государственного контроля. Контрольная функция Правительства РФ четко определена в п. «а – е» ч. 1 ст. 114. Это и обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; осуществление управления государственной собственностью; осуществление единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществление мер по обеспечению, законности, прав и свобод человека и гражданина, а также охране собственности, общественного порядка, по борьбе с преступностью, и др. Деятельность Правительства, в том числе по контролю исполнения, регламентируется Федеральным конституционным законом в соответствии со ст. 115 Конституции РФ, которой установлено, что Правительство издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.