Текст книги "Прокурорский надзор и государственный контроль"

Характеризуя систему контролирующих органов в США, государственный контроль, необходимо отметить, что его осуществляют множество организаций на разных уровнях. Это объясняется и особенностями государственной структуры США, и множеством целей осуществления контроля. Однако при своей множественности осуществление контроля происходит на основе закона, при тесном и постоянном взаимодействии всех контролирующих органов.

Мы уже отмечали, что в соответствии с принципом федерализма, как его понимают в США, государственное структурирование выражается в существовании независимых друг от друга систем: федеральной и систем штатов. Это касается и судебной системы, которую мы рассмотрим с позиций контрольных функций, осуществляемых судами.

Американские суды контроль за соблюдением законности в стране осуществляют органами исполнительной и законодательной власти, а также органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами.

Представляется совершенно правильной и аргументированной система полномочий и обязанностей судов в США, сформулированная профессором, доктором юридических наук В. Г. Бессарабовым, которая выглядит следующим образом:

1. Определять законность административных постановлений и распоряжений.

2. Осуществлять контроль за соблюдением законности сотрудниками правоохранительных органов, иных организаций и принимать меры к возмещению ущерба.

3. Обязывать чиновников исполнительных органов, в случае их бездействия, выполнять то, что требует от них закон.

4. Проверять законность и правильность распределения благ и наград, находящихся в распоряжении органов исполнительной власти.

5. Проверять законность использования вооруженных сил при внутренних беспорядках.

Но судебные органы США, в основном Верховный Суд, имеют право контроля за законодательной властью, в частности, могут аннулировать все законодательные акты штатов как противоречащие конституции штата; аннулировать законы штатов, противоречащие федеральному законодательству; аннулировать федеральные законы, противоречащие федеральной конституции[21]21
  Путеводитель по президентству. Реферат. Сер.: Социальные и политические проблемы США. М., 1991.


[Закрыть].

По существу Верховный Суд США является органом конституционного надзора, нормы американской Конституции дают возможность для ее толкования, и это прерогатива Верховного Суда США, который, в этом отношении, находится над федеральными апелляционными судами и над верховными судами штатов.

Такая система государственного контроля дает возможность четкого и постоянного влияния на строгое соблюдение и единообразное понимание существующей законодательной базы и влияния на надлежащее и своевременное воздействие органов управления на всю систему.

Система государственного контроля в европейских странах во многом совпадает с системой в рассмотренных странах, с учетом определенных особенностей, присущих, в основном, бывшим странам социалистического лагеря. В связи с этим мы рассмотрим контрольную систему нашего близкого соседа – Финляндии.

Финляндия является парламентской республикой. В государственном управлении Финляндия исходит из принципа разделения властей, что сказывается и на системе государственного контроля.

В 1992 г. вступил в действие закон, который значительно расширил полномочия парламента, особенно в финансовой сфере, в экономической области. Налоговое законодательство, установление платежей, бюджет, государственные займы перешли в полное ведение парламента. Наряду с этим парламент осуществляет контроль и по другим важным вопросам. Установление основ управления экономикой, управление государственными предприятиями, утверждение долгосрочных экономических и финансовых программ, управление государственными предприятиями проводятся и принимаются только с согласия парламента[22]22
  Парламент Финляндии. М., 1995.


[Закрыть].

В практике финляндского парламента используются следующие формы и средства контроля.

Парламент принимает бюджет страны и осуществляет контроль за его исполнением посредством деятельности парламентских комиссий и получения соответствующей информации от правительства и органов управления. Для осуществления финансового контроля, создано Государственное ревизионное ведомство и Пенсионное управление, которое также находится под контролем парламента. Постоянные комиссии парламента (таких комиссий несколько – конституционная, юридическая, финансовая, по вопросам управления, по сельскому и лесному хозяйству, по культуре, по вопросам социального обеспечения и здравоохранения, по экономическим вопросам, экологии и по вопросам труда) от имени парламента контролируют деятельность органов власти и управления.

Еще одной, и весьма важной формой контроля являются запросы членов парламента. Установлено, что в зависимости от количества членов парламента, подписавших запрос, определяются срок ответа на запрос, и те, кто должен дать ответ. Например, если запрос более 20 членов парламента, то ответ должен быть дан не более чем в 15-дневный срок, причем премьер-министром, либо соответствующим министром. При обсуждении запроса и после прений решается вопрос о доверии правительству.

Наряду с изложенными формами парламентского контроля важными контрольными функциями обладает парламентский юридический уполномоченный (парламентский омбудсмен).

Он обладает правом контроля за законностью в деятельности не только исполнительной, но и судебной власти. Необходимо подчеркнуть, что понятие законности толкуется весьма широко: правильное и полное использование полномочий, соблюдение правовых норм, неприменение методов, противоречащих добрым нравам и т. п.

Юридический уполномоченный ежегодно представляет парламенту отчет, в том числе о деятельности правосудия и недостатках в законодательстве.

Несмотря на расширение парламентских полномочий в сфере контроля, достаточно широкие полномочия предоставлены и президенту государства, а именно: право назначать высших должностных лиц как управленческих, так и судебных структур, издавать указы по вопросам, которые ранее регулировались административными актами, а также указы, детализирующие нормы, касающиеся исполнения законов, указы об управлении государственной собственностью, об организации и деятельности административных органов и других ведомств.

Важную роль в осуществлении контроля играет Государственный совет, который возглавляет премьер-министр. В его состав также входят министры и канцлер юстиции, на которого возложены существенные функции в области контроля. Он должен осуществлять контроль за тем, чтобы органы власти и должностные лица, работники государственных организаций и другие лица соблюдали закон, исполняли свои служебные обязанности так, чтобы ничьи права не нарушались. Кроме того, канцлер выступает в качестве обвинителя в Верховном Суде и в Верховном административном суде. Он контролирует деятельность официальных обвинителей в других судах, и они обязаны выполнять его указания. Канцлер ежегодно представляет президенту отчет и заключения с выводами о соблюдении законов.

Определенные контрольные функции возложены и на судебную систему. В нее входит Верховный Суд, уездные и земельные суды, членов которых назначает Верховный Суд. Верховный Суд осуществляет высшую судебную власть, надзирает за отправлением правосудия судьями, а также осуществляет контроль за органами власти, применяющими меры принуждения. Кроме Верховного Суда и поднадзорных ему судов общей юрисдикции существует система административных и специальных судов (водных, земельных, страховых, трудовых и рыночных).

Контроль по вопросам административно-правового характера осуществляют Верховный административный суд и административные суды, которые ему подчинены.

Верховный Суд и Верховный административный суд, устанавливая, что требуется изменение или толкование закона, вносят свои предложения президенту республики для принятия нужных мер законодательного характера.

Таким образом, проанализировав систему контролирующих органов Финляндии, мы можем говорить о четко разработанной системе с четким определением полномочий и обязанностей, что несомненно способствует эффективности контроля и реализации его важной роли в должном осуществлении управленческих функций органами управления.

Из рассмотренного видно, что особое внимание в системе контролирующих органов уделяется финансовому контролю. Большое место отведено контролю за расходованием бюджетных средств.

Но вместе с тем, и это правильно, большое внимание уделяется и контролю за финансовой деятельностью в негосударственном секторе, соблюдению требований законов в сфере промышленного производства, что характерно также для всех государств, входящих в Совет Европы, и для контролирующей системы США.

§ 3. Контрольные органы в государствах – членах СНГ и бывшего социалистического лагеря, в странах социалистической ориентации

После распада Союза ССР и ликвидации социалистического содружества развитие государств, входивших в социалистический лагерь, осуществлялось по-разному. Изменилось в определенной степени и государственное развитие в таких социалистических странах, как Китайская Народная Республика, Социалистическая Республика Вьетнам и Республика Куба.

В государствах Варшавского договора и в бывших республиках СССР, ставших независимыми, был сделан поворот к развитию рыночной экономики, причем с представлением, что рыночная экономика – это отсутствие контроля государства в рыночных процессах. Изменился и политический строй, что наряду с позитивными изменениями вызвало и множество негативных процессов.

Стали развиваться рыночные процессы и в Китайской Народной Республике, в Социалистической Республике Вьетнам и Республике Куба, но при сохранившейся роли государства, что сказалось и на осуществлении контрольной деятельности государственными органами.

При рассмотрении системы контроля в бывших странах социалистического содружества в Европе, особое место занимает Польская Народная Республика, система контроля в которой своеобразна и вместе с тем во многом схожа с контролирующей системой в других восточно-европейских государствах.

Еще в 20-е гг. прошлого века в Польше была образована Верховная палата контроля – высший орган государственного контроля. И впоследствии, даже в период развития государства по социалистическому пути и в свете проводившихся изменений, она в основном сохранилась. В настоящее время, на основании Конституции страны (ст. 202–204) и специального закона Верховная палата контроля осуществляет государственный контроль по многим важнейшим направлениям. Верховная палата контроля была восстановлена в Польше Законом 1957 г. Ее положение в настоящее время определено Законом от 6 октября 1980 г. с последующими дополнениями «О Верховной палате контроля ПНР». Верховная палата контроля формируется Сеймом с согласия Сената, ее председатель назначается сроком на 6 лет и может быть повторно назначен не более одного раза.

Палата ежегодно представляет Сейму отчет о своей деятельности. Цель создания, объекты контроля, предмет проверок определены Конституцией страны (ст. 203).

Верховной палате контроля подконтрольна деятельность органов правительства, администрации, Польского национального банка, государственных организационных единиц с позиций законности, целесообразности и экономности. Кроме того, она может осуществлять контроль органов местного самоуправления, коммунальных юридических лиц и других организационных единиц. С позиций законности и экономности Палата контролирует также и иные хозяйствующие единицы и объекты, если они используют государственное имущество или средства, либо если их деятельность затрагивает финансовые обязательства в пользу государства.

Проверки Палатой могут проводиться как по ее усмотрению, так и по поручению Сейма и его органов – президиума, комиссии.

Наряду с Верховной палатой контроля контрольная деятельность осуществляется Сеймом (его комиссиями), а также судебной системой – Конституционным трибуналом, Верховным Судом, Государственным трибуналом.

Верховная палата контроля по результатам проведенных проверок обладает широкими полномочиями, в частности, направляет в проверяемые органы мотивированные сообщения предупредительного характера, чтобы предотвратить повторные нарушения, и по этим запросам Палате обязаны сообщить о принятых мерах. По более серьезным нарушениям аналитические материалы направляются на рассмотрение парламента, правительства, президента и руководителей министерств и ведомств. Авторитетным органом контроля становится и уполномоченный по гражданским правам, должность которого введена с 1987 г., а с 1989 г. нормы о нем включены в Конституцию страны. Уполномоченный независим от государственных органов, отвечает только перед Сеймом и обладает широкими полномочиями по защите прав человека.

Следует отметить, что деятельность всех органов контроля определена законом, а не ведомственными актами и все законодательные акты, четко определяющие компетенцию и задачи каждого органа, способствуют эффективности их деятельности и взаимодействию в необходимых случаях.

В целом в странах Восточной Европы система контроля близка к принятой в странах Западной Европы с определяющим вниманием к вопросам финансового контроля и развитию различных видов судебного контроля.

Например, в Венгрии наряду с парламентским контролем образованы Государственная счетная палата, Конституционный Суд. Функции контроля возложены на Национальный банк.

В Конституции Эстонской Республики вопросам контроля посвящена специальная глава (гл. XI – Государственный контроль), в которой определена система органов контроля, их компетенция и подчиненность. Это, несомненно, способствует единству задач, помогает должному взаимодействию при осуществлении контрольных функций.

На канцлера юстиции (гл. XII Конституции), на которого также возложены контрольные функции с весьма большими полномочиями по проверке исполнения законов. Он входит в систему исполнительной власти, и практически во многом выполняет функции, возложенные в России на прокуратуру.

После распада Союза ССР во многих странах, входящих в СНГ, существовавшая система контроля практически оказалась неработающей. Надлежащие органы контроля и их законодательное регламентирование до настоящего времени не сформировалось. В большей мере контроль осуществляется органами исполнительной власти, президентской администрации. В последние годы стал развиваться судебный контроль, в том числе конституционный надзор в виде конституционных судов.

Говоря о развитии системы контроля в странах – членах СНГ, интересно рассмотреть развитие контрольной системы Украины.

В Конституции Украины принят принцип разделения властей. Достаточно силен контроль парламента (Верховной Рады) за деятельностью исполнительной власти, в том числе при решении ряда важных вопросов президентом (например, при решении кадровых вопросов). В то же время у президента есть право наложения вето на принятый закон, а у парламента есть право преодолевать вето. Расширены полномочия Верховного Суда и всей системы в осуществлении судебного контроля.

По сравнению с Конституциями других стран – членов СНГ (Россия, Казахстан, Кыргызстан, Беларусь) Конституция Украины определяет ведущую роль Верховной Рады. Парламент республики обладает кроме основной законодательной функции и широкими контрольными полномочиями. Эти полномочия определены ст. 85 Конституции Украины. В частности, в период сессии депутат вправе обратиться с запросом в органы Верховной Рады, в Кабинет министров, к руководителям органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителям предприятий, организаций, учреждений независимо от форм собственности.

Большие контрольные полномочия предоставлены также и президенту Украины. Он является гарантом государственности Украины и его положение сопоставимо с положением президентов Франции, Польши и Российской Федерации.

Президент Украины в контрольной деятельности с согласия Верховной Рады назначает и прекращает полномочия премьер-министра, по его представлению назначает министров, руководителей центральных органов государственной власти и председателя местных государственных администраций, а также прекращает их полномочия. Вместе с тем следует отметить, что в отличие от Конституций США, ряда стран Центральной и Восточной Европы статус президента Украины очерчен нечетко. Во многом президента можно отнести к исполнительной власти.

Необходимо отметить, что, определяя пути перехода к рыночной экономике и создания соответствующего контроля, особенно в финансовой сфере, на Украине еще в 1993 г. был принят специальный Закон о контрольно-ревизионной службе. В Законе определены основные задачи, направленные на осуществление государственного контроля за использованием бюджетных средств. Эта контрольная служба является органом исполнительной власти с включением в структуру Министерства финансов. Наряду с этой службой были созданы и другие контрольные органы, в основном системы финансового контроля: Государственная налоговая администрация, Государственное казначейство и таможенные органы.

Получила развитие и система судебного контроля как в виде Конституционного Суда, так и в виде расширения контрольных функций судов общей юрисдикции.

Примерно такой же путь проходит и система контролирующих органов в других бывших республиках Советского Союза.

Однако следует отметить, что в тех государствах, которые при всех изменениях придерживаются социалистического пути развития (Китайская Народная Республика, Социалистическая Республика Вьетнам, Северная Корея, Республика Куба), органы контроля не изменились и представляют из себя сформировавшиеся органы народного контроля. Они и сейчас находятся в развитии с учетом политического строя, задач государств и сложившихся взглядов.

При образовании Китайской Народной Республики в октябре 1949 г. была провозглашена власть народа и, соответственно, осуществление контроля происходило от имени народа, народными массами. Исходя из этих программных установок, принятых еще до образования КНР Народным политическим консультативным советом, Центральное народное правительство предусмотрело создание системы и органов народного контроля при Государственном административном совете, комитетов народного контроля в районах, городах, провинциях, уездах и бюро народного контроля при государственных финансово-экономических органах на предприятиях.

В 1954 г. Комитет народного контроля был переименован в Министерство государственного контроля и включен в систему органов исполнительной власти. В деятельности Министерства госконтроля активное участие принимают все контролирующие органы, в том числе и органы Министерства на местах, на предприятиях.

Задачами народного контроля в Общей программе НПКС Китая определены проведение проверок выполнения государственными органами и их служащими своих должностных обязанностей и привлечение виновных к ответственности за нарушение законов и служебного долга.

Таким образом, в Китае, как и в других сохранившихся государствах социалистической ориентации, контрольные функции определены законодательно, сформулированы обязанности и полномочия.

Следует отметить, что в последние годы, особенно в последнее десятилетие, с расширением международных связей названных государств, изменений объективного характера, в частности, с развитием элементов рыночной экономики, а в связи с этим и развитием демократизации, видоизменяется сфера финансового контроля, расширяются полномочия с учетом опыта стран, имеющих многолетние традиции.

Рассматривая организацию контрольной деятельности в разных зарубежных государствах, можно отметить, что развитие финансового контроля происходило при развитии и других его направлений (например, судебной формы контроля).

Для развитых государств характерно наличие четкой законодательной регламентации контрольной деятельности, формирование ее задач и полномочий, устанавливаемых именно законом.

Сформировались следующие формы контрольной деятельности:

– парламентский контроль;

– контроль органов исполнительной власти;

– президентский контроль;

– контроль парламентского уполномоченного;

– судебный контроль, в том числе развитие системы специальных, в частности, административных судов.

При наличии различных форм контроля характерными его чертами являются тенденция к усилению их взаимодействия и сокращение параллелизма в контрольной деятельности, что повышает ее эффективность.

Все большее развитие и значение приобретает конституционный контроль в виде конституционных судов, что позволяет избегать и вовремя исправлять ошибки законодательных органов, которые могут отрицательно сказаться на осуществлении контрольной деятельности.

Анализ показывает, что во многих странах проявляется тенденция к расширению контрольных функций исполнительной власти и некоторая унификация осуществления контроля, причем опять же связанная со стремлением к расширению прав исполнительной власти.

Судебная, контрольная и иная правоохранительная деятельность не является унифицированной в разных государствах, что зависит от условий конкретной страны, в частности, от ее административного деления, экономического развития и т. п.

Использование опыта других стран должно происходить с учетом условий и опыта конкретной страны и подход к реформированию правовой системы должен основываться на тщательном анализе всех позитивных моментов в ее функционировании, бережном их сохранении и развитии и радикальных изменений явно отрицательных аспектов ее функционирования[23]23
  Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. С. 209.


[Закрыть].

Именно поэтому, изучая опыт зарубежных стран, необходимо понимать и правильно использовать опыт развития системы контроля в России, с тем, чтобы применять опыт других стран с учетом особенностей российских условий.