Текст книги "Прокурорский надзор и государственный контроль"

Глава II. Возникновение и развитие государственного контроля в России

§ 1. Возникновение и развитие государственного контроля в России до 1917 года

Как уже отмечалось, необходимость регламентирования в виде законодательного регулирования общественных отношений возникла с момента формирования государства как органа управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу развития общественных отношений взяли на себя управление обществом.

С появлением государства, его органов управления и определенной регламентации общественной жизни появилась и необходимость в контроле, проверках, в исполнении установленных предписаний.

В силу сложившихся условий древнерусское государство возникло и развивалось как монархия. Во главе первого русского государства – Киевской Руси – стоял великий князь, которому принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть.

Задачей главы государства являлись как организация государственной жизни, так и защита рубежей от неприятелей, пытавшихся захватить часть земель, поживиться за счет войн и набегов. В связи с этим были созданы вооруженные силы (дружины) и великие князья сами водили ее в бой. Главенство этой задачи прослеживалось на протяжении многих веков истории древнерусского государства[24]24
  Основы отечественного государства и права. Учебник. Ч. 1 / Под ред. О. И. Чистякова. М., 1996.


[Закрыть]. Для выполнения этой основной в то время задачи необходимо было развивать экономику, торговлю, обеспечивать сбор необходимых средств для содержания дружины, княжеского двора, иных государственных нужд.

Возникает необходимость создания определенных органов управления, и они формировались с учетом условий и обстоятельств, которые складывались в государстве, менялись и развивались. Сосредоточив в своих руках всю полноту власти, великие князья, разумеется, осуществляли ее не самостоятельно, а с помощью органов управления. При великом князе существовал, хотя и не оформленный в законодательном, нормативном виде совет, состоявший из приближенных великого князя, наиболее авторитетных людей из его дружины, ее верхушки. Кроме того, под властью великого князя находились правившие в своих уделах князья. Они также входили в этот неформальный совет. Для решения наиболее важных вопросов, в том числе и для разрешения возникавших междукняжеских споров, созывались на совет князья, верхушка феодальной власти Древней Руси.

На этих съездах обсуждались также и вопросы законодательного регулирования государственной жизни. Во многом на основе обсуждения и выработки единых подходов к этим вопросам были приняты и введены в действие такие известные законы, как Устав великого князя Владимира, «Правда Ярослава» и другие акты, сыгравшие в развитии государства, в том числе системы управления и контроля, важную роль[25]25
  Юшков С. В. Общественно-политический строй и право Киевского государства. М., 1949.


[Закрыть].

Несомненно, что для содержания дружины, регулирования государственной и общественной жизни государства, требовались немалые средства. Эти средства поступали в виде доходов от собственных земель, в качестве даров от местных племен в пользу князя и его дружины, доходов от удачного ведения войн и захвата новых земель. Впоследствии эти дары стали обязательными, превратились в постоянную дань, своего рода налог. Именно тогда, когда эти дары стали признаком подчиненности, появилось и выражение «подданный», т. е. под данью. Постепенно были разработаны различного рода прямые налоги, торговые, судебные и иные пошлины.

Для осуществления государственной политики, в том числе и финансовой, сбора необходимых средств требовалась и соответствующая система управления.

Вначале она формировалась с учетом основной задачи государства, главной обязанности великого князя – защищать государство и своих подданных. Дружина князя строилась на основе воинских подразделений: десятки, сотни, тысячи. Руководители этих подразделений (десятские, сотские, тысяцкие) стали руководителями тех или иных звеньев государственного управления.

В период раздробленности Киевской Руси, в период последующего нашествия войск монгольского государства и многовекового порабощения русских земель, восстаний против власти великого князя Киевского, система управления в княжествах сохранялась в неизменном виде и независимо от наличия или отсутствия власти великого князя. Во времена татаро-монгольского ига великие князья – Киевский, Владимиро-Суздальский и первое время князь Московский – получали ярлык на великое княжение от хана и по их представлению получали ярлыки на княжение и другие князья[26]26
  Правители России. М., 2002.


[Закрыть].

В этот период с учетом создавшихся условий была выработана система управления и система осуществления контроля, в том числе контроля за расходованием финансовых средств и иных средств, необходимых для государства.

Эта система была достаточно проста. Кроме местных, удельных князей, управлявших своими княжествами и осуществлявшими всю полноту власти, на места направлялись наместники и володетели как представители центральной власти. За свою службу они получали плату от населения, так называемые «корма». Это была система кормления.

Представители центральной власти обязаны были выполнять указания и распоряжения как удельного, так и великого князя, контролировать исполнение законов, осуществлять судебную власть и, главным образом, обеспечивать получение и передачу в княжескую казну налогов, пошлин и других средств (в денежном и натуральном виде), формы и размер которых были установлены князем.

В период татаро-монгольского владычества сбор дани в княжествах контролировали представители хана. Со временем великие князья, стремясь сохранить хотя бы какое-то единство русской земли, подготовить почву для избавления от захватчиков, добились право самим собирать и выплачивать дань, что позволяло накапливать силы и средства для последующих действий[27]27
  Правители России. М., 2002.


[Закрыть]. Таким образом строил свое управление великий князь Александр Ярославович Невский, а затем и московские великие князья, стремившиеся к сосредоточению сил и средств для освобождения от захватчиков.

Постепенно вновь усиливалась власть великих князей, хотя они и продолжали зависеть от монгольского хана, его ярлыков. Тем не менее великие князья полностью распоряжались подданными и землей и на этой основе распределяли вотчины. После разгрома монгольских сил в Куликовской битве в связи с укреплением власти великих князей московских впервые великий князь Иван III смог назвать себя государем всея Руси и присвоить себе титул царя, чем добился признания некоторых европейских государств.[28]28
  Правители России. М., 2002; Свердлов М. Б. Генезис и структура феодального общества в древней Руси. Л., 1983.


[Закрыть]

Расширение территории государства, укрепление власти великого князя, усложнение деятельности по управлению потребовали изменения как системы управления, так и контрольной деятельности государства.

Это повлекло за собой определенное усложнение всей системы.

Система управления подразделялась на две части: дворцовое управление и так называемые пу́ти.

Дворцовое управление возглавлял дворецкий, имевший в своем подчинении множество слуг. Он обеспечивал непосредственные нужды великого князя и ведал также пашенными великокняжескими крестьянами.

Вторая часть управления – пу́ти – ведала и обеспечивала специальные вопросы и нужды великого князя и его окружения. О задачах и предназначении пу́ти говорят и сами названия, например, конюшенный, сокольничный, ловчий, стольничный, чашечный и т. п. Пу́ти занимались не только сбором продуктов и товаров с учетом их предназначения, в их обязанности также входило ведение управленческих дел, они выступали как административные и судебные органы. То есть по-прежнему князь осуществлял законодательную, исполнительную и судебную власть, но уже не только единолично, но и через своих представителей. Возглавляли эти органы специальные княжеские бояре, которые именовались путными боярами[29]29
  Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 120.


[Закрыть].

С развитием и укреплением государства расширялись функции управления и сами управленческие органы, их полномочия и задачи.

Дворецкий стал ведать всеми вопросами, связанными с землевладением светских и церковных феодалов, получил полномочия по осуществлению контроля за деятельностью местной администрации. Усложнение функций потребовало создания специального аппарата. Появились дьяки, ведавшие специальными вопросами, специализировавшиеся в определенном круге дел. С учетом особой важности финансовых вопросов из состава дворцового управления выделилась специальная служба – казна великого князя, которая превратилась в особое отдельное ведомство.

Дворцово-вотчинная система управления и контроля стала себя изживать и подготовила почву для создания так называемой системы приказного управления и контроля. Первые ее ростки появились в конце XV в., но особое и полное развитие она получила во второй половине XVI в.

Появление этой системы свидетельствовало о все большей централизации российского государства, его укреплении. Дворцовые управления, ведавшие по существу княжеским домом, становились органами управления громадным российским государством.

Таким образом, формирование централизованного государства, его развитие и укрепление проявляется в поиске эффективного механизма контроля для борьбы с феодальным иммунитетом, чтобы ликвидировать противостояние феодалов власти государя.

Механизм контроля развивается в двух направлениях: предоставление контрольных функций выборным от населения лицам и контроль со стороны специальных органов и лиц, назначавшихся князем. О том, что великий государь всея Руси осуществлял контроль в этих двух формах, говорится в законодательном акте того времени (1497 г.) – первом кодифицированном законодательном акте Московского государства, которое сформировалось в результате объединения русских земель вокруг Московского великого княжества.

Следует подчеркнуть, что в это время происходит укрепление великокняжеской власти в судебной сфере управления и контроля. Сосредоточив судебную власть в своих руках, великий князь добился того, что «государево дело» становилось делом «земским», позволив сосредоточить весь аппарат судебной власти в своих руках, превратить судебную власть, как правильно отмечает профессор В. Г. Бессарабов, в суд «палатный», «приказной», т. е. государственный. Этими изменениями было завершено дело централизации управления, контроля и, что весьма важно для развития государства и контроля, ликвидировалась система феодального суда и управления, которая господствовала на Руси в удельных княжествах в виде натурально-хозяйственной системы «кормлений» и вотчинного иммунитета[30]30
  Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 120; Юткин В. Судебник Ивана III – первый кодифицированный правовой акт на Руси // Российская юстиция. 1997. № 10. С. 7.


[Закрыть].

Главным в новом государственном управлении России было то, что вместо контроля, проводившегося лицами, случайно назначавшимися для различных дел, устанавливается управление и контроль со стороны специальных присутственных мест – органов, которые имели специальное устройство, определенный круг обязанностей и образ действий. Этими присутственными местами стали так называемые приказы и именно в системе приказного управления находятся истоки системы контроля в России.

Растет количество управлений, которые ведают различными вопросами и присоединенными территориями, возникают новые вопросы, направления деятельности, создаются новые приказы, количество которых к концу XVI в. дошло до 50[31]31
  Антонов А. Московская администрация: возвращение на круги своя // Президентский контроль. 1996. № 2. С. 63.


[Закрыть].

Развитие российского государства, объединявшегося под верховенством государя всея Руси, привело к созданию сословнопредставительной монархии. Изменилось и местное управление, что повлекло за собой изменения и в осуществлении контрольных функций, способствовало появлению новых контрольных органов.

Вместо системы наместников-кормленщиков, которая существовала достаточно длительное время, были созданы губные органы, члены которых выбирались из определенных слоев населения. Дворяне и боярские дети выбирали главу губного органа – губного старосту, который утверждался Разбойным приказом. Этот приказ разрабатывал для местных органов наставления (наказы) по вопросам борьбы с общеуголовными преступлениями.

Вместе с тем создавались местные органы самоуправления, на которые также возлагались контрольные функции.

По предложению царя на стоглавом соборе в 1551 г. было одобрено положение о повсеместном назначении выборных старост, целовальников, сотских и десятских, которые наделялись определенными контрольными функциями, а также управленческими полномочиями. В то время в Московском царстве земская самодеятельность и самоуправление имели большой простор, приобрели широкий размах и не отграничивали свою деятельность от дел правительственных.

Вместе с тем размах движения крестьянства, недовольного своим положением, и особенно восстание под предводительством Болотникова, события «смутного времени», иностранная интервенция показали, что губные и земские органы не обеспечивают в должной мере царских интересов. Было принято решение о введении института воеводского правления: в уезды и города Разбойным приказом назначались воеводы из числа дворян и бояр, которые затем утверждались Боярской думой и царем. Институт воеводского правления не имел ничего общего с системой «кормления». Воевода получал жалованье от царя и ему было запрещено обирать местное население. Осуществляя управление, ведя борьбу с преступностью и нарушениями установленного порядка, контролируя исполнение царских указов, воеводы способствовали развитию хозяйственной деятельности, а следовательно, проводили финансовый контроль. Они вели учет количества земель и доходности земельных участков всех хозяйств, т. е. по существу контролировали ведение хозяйственной деятельности и обеспечивали получение причитавшихся государству, казне сборов и доходов. Непосредственно налоги собирали выборные старосты и целовальники, учрежденные ранее, под контролем воевод.

Руководили деятельностью воевод соответствующие приказы, а их деятельность курировала и направляла Боярская дума – старейший орган правления и контроля на Руси. Из конкурировавшего с царской властью органа Боярская дума превратилась в коллегию соратников и сотрудников царя.

Чем больше вытеснялись из жизни и политической системы сословно-представительные органы, тем больше возникала необходимость создания специального контрольного органа, осуществляющего контроль за соблюдением папских предписаний, в том числе и со стороны воевод, которые со временем становились практически полновластными хозяевами конкретных территорий и действовали не всегда в интересах центральной власти.

Многие историки, в частности, В. О. Ключевский, считают, что таким органом стал в середине XVII в., в царствование Алексея Михайловича, стал Приказ тайных дел. Это был орган управления, куда по усмотрению царя стекались разные дела, которые он не хотел поручать другим органам. Основной задачей Приказа тайных дел был контроль за всей приказной системой[32]32
  Гурлянд И. Я. Приказ великого государя тайных дел. Ярославль, 1902. С. 332.


[Закрыть].

Это было вызвано необходимостью создания и совершенствования органов контроля, а также ростом количества злоупотреблений служебным положением со стороны воевод и дьяков в приказах, ростом подлогов, количества неправосудных приговоров и т. п. Принятие Уложения 1649 г. и кодификация законодательства не дали ожидаемых результатов и не ограничили злоупотреблений, что вызывало рост недовольства в различных слоях населения государства.

Объяснялось это и неоднозначным отношением со стороны царской власти к поборам и лихоимству.

Наряду с Приказом тайных дел возникла необходимость в создании нового специального контрольного органа. В первую очередь этого требовали возросшие расходы казны, связанный, в частности, с войной с Ливонией для обеспечения раздачи под соответствующим контролем жалованья войскам[33]33
  Бессон Э. Бюджетный контроль во Франции и за границей: история и критическое исследование финансового контроля первостепенных государств Европы. Пер. с франц. СПб., 1901. С. 369–371.


[Закрыть].

Таким органом стал Приказ счетных дел – первый приказ чисто контрольного характера, который стал органом финансового контроля и как самостоятельное учреждение известен с 1650 по 1701 г. Приказ ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств. Остаточные деньги сосредоточивались в Москве и их расход не допускался без специального царского указа.

Поскольку в то время контролеров и контрольных учреждений на местах не было, кабацкие и таможные головы представляли отчет местному начальнику (воеводе). Воевода подводил итог за год, сравнивал их с прошедшим годом и выяснял причину увеличения или уменьшения доходов. Подводили итог и земские власти. Они избирались из посадских людей и вместе с земскими старостами проверяли черновые записи сборщиков, составляли отчет.

После подведения итогов в начале года соответствующие лица выезжали в Москву для отчета. Необходимо отметить, что книги сборщиков содержали сведения только об итогах прихода и расхода, практически без первичных документов, поэтому надлежащая проверка была фактически невозможна и проверялась лишь правильность итоговых данных.

Все это сводило на нет деятельность Счетного приказа. Отсутствие достаточных средств и полномочий не давало возможности для плодотворной и эффективной работы этого органа.

Пришедший к власти Петр I понимал необходимость создания специального органа именно финансового контроля. Кроме того, начатая Петром I Северная война со Швецией требовала больших средств и полного учета их прихода и расхода.

В марте 1701 г. Петр I издает специальный указ, которым Приказ счетных дел упраздняется и его функции передаются Ближней канцелярии. Это новое учреждение заменило Боярскую думу. Ближняя канцелярия состояла из лиц, которые заведовали существовавшими приказами.

Петр I наделил новое учреждение достаточно широкими полномочиями по контролю, особенно по финансовому. На Ближнюю канцелярию возлагалась обязанность контролировать учреждения, ведавшие вопросами государственного хозяйства, а также ведение приходных и расходных книг, выполнение различных поручений государя.

В указе предписывалось всем приказам, ратушам и иным учреждениям «доставлять в Ближнею Канцелярию подлинные перечневые ведомости о наличном составе денежной и иной казны, о приходе и расходе ее, начиная с 1 января 1701 года, о наличном составе служилых людей, с обозначением получаемых ими окладов, жалования и прочее, каковые ведомости доставлять на будущее, время помесячно, а в январе погодно».

Хотя сущность деятельности Ближней канцелярии составляли вообще хозяйственные вопросы государственного управления и особенно финансового хозяйства, в чем ей были подчинены все приказы, ведение дел было хаотичным и практически до 1710 г. не было учета общих доходов и расходов, каких-либо попыток составлять ежегодные сметы, в которых доходы и расходы были бы приведены в точное соответствие между собой. Поскольку финансовый контроль представлял самую главную задачу Ближней канцелярии, то в основном ею проводились ревизии и проверки приходно-расходных книг, которые, как видно из документов, заключались в том, что «оный приход в этой Ближней Канцелярии свидетельствует подлинный отписками, выписками, указами, челобитными, расход указами и расписками». Все они поступали в Ближнюю канцелярию вместе с подлинными делами и документами.

Проводя дальнейшую реорганизацию государственного управления и контрольной деятельности в том числе, Петр I в 1711 г. передал обязанность контроля Сенату. На него была возложена как обязанность сбора денег, так и контроль за их расходованием в государстве. Сенату был передан финансовый и налоговый контроль.

Однако в силу весьма важных и требующих большого внимания задач Сенат не мог выполнять в должной мере контрольные функции. Централизация государственного аппарата и управления в целом при развивающемся абсолютизме требовала создания специального контрольного органа, особенно по финансовым и налоговым вопросам.

Поэтому, при оставлении за Сенатом руководящей роли по отношению ко всем учреждениям в стране и соответственно высших контрольных функций, в стране были созданы две контролирующие системы: Прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената и система фискалитета во главе с обер-фискалом Сената и фискалов центральных учреждений и его представителей на местах (губернские и городовые фискалы). На фискалов было возложено осуществление контроля за деятельностью администрации в целом, выявление фактов казнокрадства, несоблюдения и нарушения указов государя, фактов взяточничества и т. п. Обо всех выявленных фактах нарушения они обязаны были докладывать Сенату и царю. Петр I поощрял деятельность фискалов, освободил их от податей, вывел из местной подсудности и даже освободил от ответственности за ложные доносы.

В 1715 г. Петр I ввел в Сенате должность генерал-ревизора для контроля за прохождением дел в Сенате, а в январе 1722 г. назначил генерал-прокурора и обер-прокурора для контроля за Сенатом[34]34
  Подробнее о возникновении, положении и развитии органов прокуратуры России см. гл. IV настоящей работы.


[Закрыть].

Уделяя внимание формированию и развитию контроля, Петр I считал необходимым использовать с учетом российских условий опыт европейских стран. В связи с этим он дал поручение российским представителям в разных странах изучить зарубежный опыт управления и контроля. В 1720 г., вместо имевшихся приказов для управления делами были образованы 11 коллегий со строгим разделением функций и полномочий, в том числе и контрольных. В частности, были образованы Иностранная коллегия, Военная, Адмиралтейская, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия. Руководителями коллегий были назначены наиболее авторитетные и приближенные к царю лицам. Главой коллегии являлся президент, при котором состоял вице-президент, несколько советников и асессоров. В штат коллегии также входили секретари, нотариус, актуариус, копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии находился фискал, а позже прокурор. Коллегии подчинялись местные учреждения, а сама коллегия подчинялась Сенату. Впоследствии была учреждена Вотчинная коллегия.

Дела в коллегии обсуждались и решались коллегиально, решения принимались большинством голосов[35]35
  Буганков В. И. Петр Великий и его времена. М., 1989. С. 142.


[Закрыть].

Обращая внимание на развитие органов управления и контроля, их совершенствование, Петр I в первую очередь стремился к укреплению самодержавной, абсолютной власти, и это приводило к тому, что наряду с развитием Сената, заменившего Боярскую думу, которому была вручена высшая управленческая власть, создавались и иные органы для более быстрой реализации предначертаний по реформам. В самом начале XVIII в. при царе был организован и проводил его линию специальный кабинет – как самый близкий и доверенный контролирующий орган. О многих делах, которые осуществлял кабинет не знали и Сенат, и коллегии. В начале 1720 г. был образован Тайный совет, который состоял из канцелярии, вицеканцелярии действительных тайных советников.

Реорганизация управления, реформы в финансовой сфере, развитие промышленности, сельскохозяйственного производства позволили Петру I достичь положительных результатов в развитии страны. Сформировалась система управления страной, введено губернское деление и управление, создана система провинциального управления. Была реорганизована и армия, введены рекрутские наборы, что позволило создать регулярную армию, церковь перешла в ведение государства, создан Синод. Вводятся земельные пожалования, способствующие привлечению на государственную службу. Пожизненное владение землей дворянством заменено на наследственное, что объединило дворянство и боярство и консолидировало верхние слои. Полное искоренение местничества было достигнуто с введением Табели о рангах, которое подняло значение индивидуальных способностей, тем более что лица, достигшие восьмого ранга по Табели, получали права наследуемого дворянства. В области налогообложения вводится подушная подать. Развивается внедрение в сельское хозяйство технических культур. Проведенная в начале XVIII в. денежная реформа и чеканка новой монеты позволили получить казне доход 2,8 млн руб.

Развитие России, превращение ее в централизованное государство, особенно после преобразования в империю, требовало наряду с развитием управления и усиления централизованного государственного контроля.

Следует отметить, что при преемниках Петра I, в связи с вновь обострившейся борьбой за власть разных групп правящего класса, практически не менялась система управления, которая по существу в период царствования Анны Иоановны была в руках Бирона, а после воцарения Елизаветы Петровны восстановилась в том виде, который придал ей Петр I, и не получила дальнейшего развития.

Екатерина II, придя к власти и укрепляя ее, обратила особое внимание на необходимость совершенствования, усиления государственного контроля и управления. Она практически продолжала линию, выработанную Петром I. С этой целью как в ее царствование, так и при правлении Павла I, создаются различные постоянные и временные учреждения контролирующего плана, особенно связанные с финансовым управлением и контролем[36]36
  Андрухович А. Реформы Петра Великого // Президентский контроль. M., 1997. № 6. С. 61.


[Закрыть].

Больше значение придается совершенствованию управления и контроля на местах, в губерниях. В 1775 г. Екатериной II утверждены «Учреждения для управления губерниями Российской Империи». Они четко определили обязанности, полномочия и структуру губернских органов, в том числе по осуществлению управления и контроля. В этот период временно расширяются и усиливаются полномочия прокурорского надзора, прокуратура практически становится одним из важнейших управленческих и контролирующих структур (подробнее об этом в последующих главах). В центре и на местах созданы экспедиции о государственных доходах, казенные палаты, доимочные комиссии для взыскания недоимок. Впервые введены кредитные установления.

В царствование Александра I в организации управления Российской империей произошли существенные изменения, которые впоследствии повлекли и изменения в структуре контрольных органов и всей системы контроля.

8 сентября 1802 г. специальным Манифестом Александра I в России была введена министерская форма управления. Это в определенной мере коснулось и контрольных функций, в частности, контроля за финансовой деятельностью.

На Министерство финансов была возложена обязанность ежегодно составлять на основе смет министерств подробную роспись доходов и расходов, однако каких-либо правил по этому поводу издано не было, что сразу же выявило непродуманность данного решения и невозможность его исполнения. Получив отчет министра финансов, Сенат отметил, что в отчете нет сведений о государственных доходах и расходах. На вопрос министра в Кабинет министров[37]37
  Уже к середине царствования Александра I Кабинет министров заменил Сенат, к нему перешла высшая финансовая и контрольная власть.


[Закрыть], следует ли представлять Сенату сведения о государственных доходах и расходах, последний, рассмотрев обращение в присутствии императора, указал, что «Генеральные сведения обо всех государственных доходах и расходах, об оборотах государственного казначейства и ассигнационного банка, а также по монетному переделу и внешним переводам сумм почитать в числе дел, тайне подлежащих, и оных в отчет Правительствующему Сенату не включать, а доносить о том особые счета прямо Его Императорскому Величеству на соизволение кому угодно будет поручить просмотреть и проверить их».

По существу государственный контроль не функционировал и при образовании в 1802 г. министерств особого ведомства для ревизии государственных счетов учреждать не стали.

В результате государственный контроль в стране пришел в такой упадок, что в 1810 г. Александр I решился на коренное его преобразование и повелел образовать особое «Управление государственными доходами». В соответствии с этим 28 января 1811 г. создается Главное управление ревизий государственных счетов, во главе которого был поставлен государственный контролер с правами министра.

Государственное финансовое хозяйство в соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 г. разделялось на три части: государственные доходы вверялись Министерству финансов, движение государственных сумм – Государственному казначейству, а проверка доходов и расходов, ревизия всех государственных счетов – Главному управлению ревизии. Все контрольные учреждения передавались Главному управлению ревизий в составе двух департаментов: Департамент для проверки гражданских счетов и отчетности и Департамент для проверки отчетности Морского и Военного министерств.

Задачи Управления определялись как «проверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных средств и капиталов и надзор за совершившимся движением оных». Все государственные управления (центральные и местные), в заведовании которых находились казенные суммы, должны были представлять отчеты о доходах, расходах и остатках Главному управлению ревизий. Не представляли отчеты Кабинет Его Величества, Государственный банк, учреждения Императрицы Марии, благотворительные учреждения и воспитательные дома.

Но следует отметить, что контрольная власть не была вооружена ни правом, ни средствами для проведения ревизий. По существу ревизии проводились на основании отчетов министерств, в подчинении которых находились и отделения казенных палат. Они были «судьями в собственном деле», а сами министры, разумеется, связанные друг с другом, снисходительно относились друг к другу из личных соображений[38]38
  Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. С. 135–139.


[Закрыть].

По существу все учреждения проверяли сами себя, а деятельность Главного управления ревизий ограничивалась рассмотрением отчетов без производства документальных ревизий. Такое положение, с учетом того, что местных органов государственного контроля не существовало, контрольная деятельность в целом и в области финансового контроля в особенности являлась чисто формальной и не могла решать поставленных перед ней задач. Реформы, которые были намечены в середине XIX в., требовали принятия коренных мер по улучшению финансовой деятельности, учета и отчетности и, следовательно, контрольной работы.

Александр II, по представлению государственного контролера Н. Н. Анненкова о хорошо разработанной системе по этим вопросам в ряде европейских государств (Пруссии, Бельгии, Франции и Австрии), по его предложению направил туда для изучения системы государственного контроля известного специалиста В. А. Татаринцева. Тщательно изучив постановку учета, отчетности, контроля в названных странах, Татаринцев подготовил обстоятельные труды по данным вопросам и представил на имя императора соответствующий доклад.

На основании полученных материалов было проведено преобразование государственного контроля, причем вся реорганизация заняла достаточно большой период времени. В конце 1863 г. было утверждено Временное положение о ревизионной комиссии, в 1864 г. – Временное положение о местных ревизионных комиссиях в 12 губерниях. В 1866 г. было разработано и введено в действие Положение о местных контрольных органах. Ими стали контрольные палаты. Затем, на основе полученного опыта и результатов деятельности созданных учреждений, с 1883 г. последовало и дальнейшее преобразование государственного контроля путем создания новых штатных единиц.