Текст книги "Муниципальное право России"

Увы, местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков самодержавного правления. Не будем забывать – даже территориально земское и городское самоуправление было введено в России главным образом в коренных ее губерниях. Его вплоть до Февральской революции 1917 г. не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе. Застряли в царских канцеляриях и идеи либеральных земцев о введении так называемой «мелкой земской единицы», т. е. об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 г., установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.

Временному правительству, созданному в результате Февральской буржуазно-демократической революции, пришлось браться за достройку местного самоуправления. Хотя принятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не суждено было осуществиться, само направление их, идейное содержание весьма характерно. Кроме того что местное самоуправление вводилось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись достаточно выраженные местные потребности. Для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению. Но это была не единственная черта новой реформы.

Упразднялся дуализм земского и городского самоуправления. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах[42]42
  См.: Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. СПб., 1917. С. 23.


[Закрыть]. К новым функциям местного самоуправления было отнесено оказание юридической помощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведывание милицией, т. е. дела государственного значения.

Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники «со стороны» в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно.

Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы – управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право избирать особых лиц для заведывания отдельными отраслями местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом.

Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме протестов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправления закона.

Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя по условиям военного времени был приостановлен рост пособий самоуправлениям из казны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного самоуправления разных уровней.

Таким образом, очевидно, что Временное правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей. Наверное, реформа российского местного самоуправления привела бы к позитивным результатам, если бы не грянула Октябрьская революция.

2. Местные Советы в системе органов государственной власти Советского государства (1917–1990 гг.)

Большевики, взявшие власть в результате октябрьского переворота 1917 г., начали строить свое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости радикального слома старой государственной машины. Слому, хотя и не сразу, подлежали и органы местного самоуправления как институты буржуазной государственности.

В инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г. (первом документе, содержащем принципиально новый подход к организации власти на местах), устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной Советской власти, так и более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят.

На Советы как органы власти возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни – административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной. В порядке управления Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, принимать меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы власти, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению Советской власти.

Таким образом, местные Советы открыто становились органами государственной власти, причем классовой власти – власти рабочих, солдат, крестьян, батраков, противостоящей свергнутой власти Временного правительства как власти эксплуататоров, власти, открыто участвующей в классовой борьбе, занимающейся самостоятельно вопросами местного характера, но в рамках установлений центральных органов и проводящих в жизнь акты этих органов. В сущности, это был первый подход к организации государственной власти по принципу «демократического централизма»[43]43
  СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 180.


[Закрыть].

Идеологемой, которая довольно умело использовалась при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас «вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью». И действительно, внешне картина была впечатляющей – вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, местечках, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-городских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного селения непосредственно). Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных – уездные, уездных – губернские и так вплоть до Всероссийского съезда Советов. При этом известным преимуществом пользовались городские Советы, где сосредоточивался рабочий класс, утверждавший и осуществлявший совместно с беднейшим крестьянством свою диктатуру.

Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т. п. граждане РСФСР обоего пола 18 лет, которые: а) добывали средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и флота; граждане, входящие в ту и другую категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором[44]44
  СУ РСФСР. 1918. № 52. Ст. 582.


[Закрыть].

Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. Ставка делалась на привлечение к управлению талантов, способных людей, которых, как надеялись большевики, в трудовом народе миллионы, и стоит только открыть им путь к управлению, как все само собой наладится, войдя в нужное политическое русло.

На практике, однако, все оказалось гораздо сложнее. В.И. Ленин признавал в 1919 г.: «Чтобы трудящиеся массы могли участвовать в управлении, кроме закона есть еще культурный уровень, который никакому закону не подчинишь. Этот низкий культурный уровень делает то, что Советы, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящихся.

Здесь перед нами задача, которую нельзя решить иначе, как длительным воспитанием. Сейчас эта задача для нас непомерно трудна, потому что, как мне не раз случалось указывать, слой рабочих, который управляет, неимоверно, невероятно тонок»[45]45
  Ленин В.И. Соч. Т. 29. С. 161.


[Закрыть].

Между прочим, по этой причине Советы, выступавшие главным образом как органы митинговые, нащупывающие решения в малопродуктивных дискуссиях, вынуждены были сужать свои функции, отдавать решение вопросов исполнительным органам. Еще на VIII съезде ВКП(б), состоявшемся в марте 1919 г., указывалось на необходимость бороться против тенденции к передаче решения всех дел исключительно исполкомам. В резолюции съезда говорилось, что на общих собраниях Советов следует ставить и разрешать по возможности все основные вопросы общей и местной жизни (причем разрешение вопросов общей жизни относилось, естественно, к центральным органам Советской власти).

Советы, подчеркивалось в резолюции, должны работать не только как аппарат агитации и осведомления, но и как урегулированный деловой механизм. При этом осуждалось смешение функций партийных коллективов с функциями Советов. РКП должна была, согласно решению съезда, в рамках Советской Конституции руководить деятельностью Советов, но не подменять их[46]46
  КПСС в резолюциях и решениях… Ч. II. 1953. С. 445, 446.


[Закрыть].

Если в период Гражданской войны, когда усилия государства сосредоточились на удержании завоеваний революции в открытой борьбе с ее противниками, недостатки в деятельности Советов могли быть терпимы, то по окончании Гражданской войны, когда стороны перешли к мирной жизни и надо было налаживать разрушенное хозяйство, вопрос о роли в этом деле Советов встал во весь рост.

Пожалуй, это был период наиболее яркого выступления Советов в роли органов, управляющих многими сторонами местной жизни. Этот период совпал с периодом новой экономической политики, суть которой состояла в использовании рынка и денежных отношений для создания основ социалистической экономики. Начало НЭПу положил декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене разверстки натуральным налогом», давший возможность крестьянству использовать излишки своей продукции для обмена на необходимые в крестьянском хозяйстве предметы как через кооперативные организации, так и на свободном рынке[47]47
  СУ РСФСР. 1921. № 26. С. 147.


[Закрыть]. Тем самым было положено начало развертыванию хозяйственной инициативы, предпринимательства в ряде отраслей экономики, прежде всего в легкой промышленности, налаживанию экономических связей между мелкотоварным сельским хозяйством и индустрией, оживлению всей хозяйственной жизни, в чем должны были принять деятельное участие Советы. В Наказе от СТО (Совета труда и обороны) местным советским учреждениям отмечалась особая важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета их опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.

Все это требовало тщательного нормативного регулирования организации и деятельности Советов. Первое Положение о сельских Советах было принято в 1920 г. ВЦИК[48]48
  СУ РСФСР. 1920. № 11. Ст. 68.


[Закрыть]. За ним после начала новой экономической политики последовала серия положений о Советах губернских, уездных и заштатных городов, поселков городского типа; о сельских Советах; об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах; о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах; о губернских съездах Советов и их исполнительных комитетах. В течение 5–7 лет положения о разных звеньях местных Советов (их съездах и исполкомах) обновлялись по нескольку раз.

Главными направлениями изменений были: организационные усовершенствования, расширение полномочий и укрепление имущественной и финансово-бюджетной базы. Речь шла о большей регулярности созыва съездов, усилении коллегиальности в работе исполкомов, увеличении возможностей местных Советов в хозяйственной деятельности, укреплении их финансово-материальной базы и на этой основе – усилении самостоятельности. Особое внимание уделялось привлечению к работе Советов трудящихся города и деревни.

Поскольку в условиях Гражданской войны работа Советов сосредоточивалась в узких коллегиях их исполнительных органов и съездов Советов, главным образом в президиумах исполнительных комитетов и в революционных комитетах, VIII Всероссийский съезд Советов постановил производить регулярные перевыборы сельских, волостных, городских и других Советов в установленные сроки, а также регулярно созывать съезды Советов. Если в положении о сельских Советах 1920 г. порядок выборов был изложен довольно схематично, то в Положении 1922 г. избирательная процедура излагалась достаточно четко: выборы проводятся один раз в год, выборы делегатов в сельский Совет производятся гражданами на общем избирательном собрании. Руководят выборами сельские избирательные комиссии, назначаемые волостными избирательными комиссиями в составе двух представителей от сельского Совета и одного – от волостной избирательной комиссии.

Сельские избирательные комиссии или уполномоченные по выборам оповещают население о дне выборов, устанавливают количество жителей, а равно избирателей данного избирательного района, лишенных права участвовать в выборах, устраивают предвыборные собрания для ознакомления населения с порядком производства выборов и избирательными правами населения, а также с задачами и деятельностью Советов.

Сельские Советы образуются в населенных пунктах волости постановлениями исполкомов волостей, утвержденными губернским исполкомом. В селениях, имеющих не менее 400 жителей, в сельский Совет избирается 1 депутат на каждые 200 человек, но не более 25 депутатов. В селениях, имеющих менее 400 жителей, отдельные сельские Советы не образуются. Избирателям в этом случае предоставляется возможность участвовать в выборах сельского Совета соседнего села, имеющего сельский Совет, или, объединяясь с соседними селениями, хуторами и т. д., выбирать общий для всех сельский Совет либо решать вопросы управления на общих собраниях избирателей. Сельский Совет должен собираться не реже двух раз в месяц. Исполнительный комитет избирается Советом в селениях с числом жителей свыше 10 тыс. Там, где жителей меньше, избирается председатель Совета. Отделы при сельском Совете не образуются[49]49
  СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 93.


[Закрыть].

Примечательным с точки зрения обеспечения правовых гарантий участия в выборах и в самой работе городского Совета избирателей являлось Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа. В городах с населением свыше 10 тыс. жителей городской Совет должен был избираться из расчета 1 депутат на каждые 200 избирателей, но с числом не менее 50 и не более 1000 депутатов. Таким образом, создавалась весьма широкая коллегия представителей трудящихся. Причем для Москвы и Петрограда состав городских Советов мог быть и свыше 1000 депутатов. С другой стороны, в заштатных, т. е. безуездных городах и поселках городского типа с населением менее 10 тыс. жителей, избирался городской Совет на общих основаниях.

Для проведения выборов в городские Советы при исполкомах создавались избирательные комиссии. В них входили по 3–5 членов – представителей исполкома, местного объединения профсоюзов, расположенной в районе воинской части и организации женщин-работниц и крестьянок. Выборы проходили в течение 3–5 дней по спискам, сообщаемым в избирательную комиссию не позднее суток до выборов партийными, профсоюзными организациями и отдельными группами избирателей (рабочих, служащих и красноармейцев). Лица, занимающиеся домашним хозяйством, обеспечивающие возможность производительного труда всем добывающим средства к жизни производительным и полезным для государства трудом и не пользующиеся наемным трудом, избирались в Совет на общегородском собрании.

Для руководства выборами от лиц, занимающихся домашним хозяйством, отделом управления исполнительного комитета составлялся список граждан, не принимающих участия в выборах по предприятиям и учреждениям. Утвержденный список вывешивался для всеобщего сведения. Граждане, включенные в список, получали в избирательной комиссии именные билеты для входа в избирательное собрание.

Пленум городского Совета созывался не реже одного раза в месяц, причем по возможности ближе к трудящемуся населению – на фабриках и заводах. Далеко не всегда эти пленумы были деловыми, дебаты на них нередко носили общий характер и не всегда ограничивались повесткой дня. Для того времени это было мерой повышения не столько экономической, хозяйственной, сколько политической активности людей. Но надо было решать и вопросы управления.

В губернских и уездных городах городские Советы самостоятельных исполнительных органов не создавали, будучи обслуживаемы аппаратами губернских и уездных исполкомов и их отделов. Президиумы губернских и уездных исполкомов являлись одновременно и президиумами городских Советов. Но если аппарата как самостоятельного подразделения в городских Советах крупных городов не было, то для вовлечения в их работу и работу отделов исполкомов (губернских и уездных) создавались секции – опыт, заслуживающий внимания и для современных органов самоуправления. Эти секции формировались из депутатов и членов фабричных, заводских комитетов, не являющихся депутатами, по основным отраслям работы Советов. Работа секции протекала под непосредственным руководством заведующего соответствующим отделом губернского, уездного или городского (в малых городах) исполкома. Задачей секции являлось практическое ознакомление с работой отдела, детальная разработка всех проектов, рассмотрение и обсуждение мероприятий, проявление и возбуждение инициативы в работе. Все рассматриваемые в пленарном заседании Совета, его президиума или исполкома вопросы подлежали предварительному обсуждению соответствующей секцией и докладывались Совету, его исполкому или президиуму председателем секции или членом бюро секции. В случае расхождения мнений по каким-либо вопросам между пленумом секции и заведующим отделом спорные вопросы разрешались в заседании исполнительного комитета или его президиума в присутствии членов бюро секции, пользующихся правом совещательного голоса.

Члены секций имели право беспрепятственно присутствовать в местах исполнения служебных обязанностей всеми сотрудниками отдела, не исключая заведующего, требовать объяснений от всех сотрудников отдела об их действиях. Однако при этом вмешиваться в распоряжения сотрудников отдела и изменять их член секции был не вправе. Подробнейшим образом регулировались задачи и права секции, права и обязанности их членов, которые и обеспечивали с юридической стороны их участие в решении вопросов городскими органами власти по существу[50]50
  СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 90.


[Закрыть].

Стремясь вовлечь рабочих и крестьян в работу Советов, большевики, несмотря на признание ими необходимости для участия в управлении определенного культурного уровня, делали ставку главным образом не на академическое, школьное образование, а на познание навыков управления на практике. Поэтому, насаждая стремление к познанию азов управления «сверху», они не останавливались перед жесткими мерами воздействия на учащихся. Члены городского Совета обязаны были посещать все его заседания и давать отчеты о них своим избирателям, участвовать в работе одной из секций городского Совета, вести работу в комиссиях, вносить вопросы для обсуждения в Совете, за неявку на заседание без уважительной причины член городского Совета первый раз получал выговор с занесением в протокол собрания, второй раз – выговор с опубликованием в печати, третий раз – исключался из состава Совета, о чем сообщалось в печати и извещались избиратели.

Член сельского Совета за неподчинение, неаккуратное проведение в жизнь постановлений вышестоящих органов власти, за бездеятельность, за злоупотребления и превышение власти, грубое обращение с населением отстранялся от занимаемой должности с приданием постановлением президиума уездного исполкома суду.

Что касается вышестоящих советских органов – губернских, уездных, волостных съездов Советов, то закон устанавливал порядок их избрания из членов нижестоящих Советов, соответственно губернского и уездного съездов – в составе не свыше 300 депутатов, волостного – из расчета 1 делегат на каждые 10 членов сельских Советов. Советы избирались один раз в год, создавая для текущей работы исполнительные комитеты, их президиумы и отделы исполкомов. На эти органы и возлагалась фактически вся работа по управлению. Съезды только утверждали местный бюджет, отчет исполкома, выбирали депутатов на вышестоящий съезд или (для губернских съездов) на Всероссийский съезд Советов.

Сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше) и приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная направленность их решения круто изменилась.

В период НЭПа произошла существенная децентрализация в решении этих вопросов. После серии актов, передававших Советам отдельные полномочия, было принято общее постановление ВЦИК от 7 сентября 1927 г. о пересмотре прав и обязанностей местных органов управления[51]51
  СУ РСФСР. 1927. № 79. Ст. 533.


[Закрыть]. Вся сеть учреждений народного образования, не имеющая общегосударственного значения, передавалась в ведение исполкомов тех административно-территориальных единиц, на бюджете которых они находятся. Сельским Советам и волостным исполкомам в отношении учреждений, находящихся на их бюджете, предоставлялось право выдвижения кандидатов на должности заведующих школами и школьных работников, а также право отвода кандидатов заведующих школ и школьных работников, предлагаемых «сверху». Культурно-просветительные учреждения местного значения, состоящие на государственном бюджете, переводились на местный бюджет с соответствующим увеличением доходной части местного бюджета. Письменное методическое руководство школами, культурно-просветительными учреждениями строилось в основном на присылавшихся в эти учреждения журналах, методических сборниках и другой методической литературе, издаваемой с широким участием специалистов; решительно сокращалось методическое руководство циркулярного характера. Вся сеть лечебно-санитарных учреждений, не имеющих общегосударственного значения, передавалась в ведение исполнительных комитетов тех административно-территориальных единиц, на бюджете которых они состояли.

Для укрепления имущественных прав местных Советов принципиальное значение имело постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1934 г. «О разделении государственных имуществ на имущества республиканского и местного значения»[52]52
  СУ РСФСР. 1934. № 12. Ст. 78


[Закрыть] и постановление ЦИК и СНК СССР от 9 января 1929 г. «Основные положения об имущественных правах местных Советов»[53]53
  СЗ СССР. 1929. № 3. Ст. 26.


[Закрыть]. В них признавались имуществом местного значения все государственные имущества, не отнесенные в соответствии с законодательством СССР или РСФСР к имуществам общесоюзного или республиканского значения, в частности: а) имущества, числящиеся в инвентаре госорганов, содержимого за местные средства, а равно в уставном капитале государственных предприятий и хозорганов местного подчинения; б) имущества, хотя и не числящиеся в инвентаре или уставном капитале органов, указанных в п. «а», но находящиеся в их фактическом ведении; в) имущества, признанные имеющими местное значение особыми постановлениями ВЦИК, СНК и ЭКОСО РСФСР.

Но дело заключалось не только в распределении имущества и в запрещении изымать его из ведения местных Советов без постановления ЦИК союзной республики или ЦИК СССР. Суть его состояла в определении порядка распоряжения этим имуществом. Оно не было собственностью местных Советов, а состояло в «общем котле» государственной собственности. При этом местным Советам гарантировалась свобода: эксплуатировать состоящие в их ведении земли, предприятия и прочее имущество как в бюджетном порядке, так и на началах хозяйственного расчета; организовывать новые предприятия; отчуждать состоящее в их ведении имущество в порядке, установленном для отчуждения госимущества, и сдавать его в аренду.

Местным Советам предоставлялось право заключать займы, которые должны иметь целевое значение, причем местные Советы сами отвечали по займам всем своим имуществом, общегосударственная казна ответственности по ним не несла. Займы могли заключаться только под специальные обеспечения отдельными доходами или имуществами, точно указываемыми при самом заключении займов. Закрепленные в качестве обеспечения займа доходы не подлежали изъятию в порядке бюджетного перераспределения впредь до полного погашения займа.

В этот период были существенно укреплены бюджеты местных Советов. Большое внимание уделялось низовым бюджетам – волостным, городским, сельским. В июне 1924 г. ВЦИК издал постановление «Об организации местных волостных бюджетов», которым предусматривалось повсеместное введение в республике с нового бюджетного года волостных бюджетов. Совещанием по вопросам советского строительства при Президиуме ЦИК, состоявшимся в апреле 1925 г., устанавливалось, что вся надбавка к единому сельхозналогу закрепляется за волостным бюджетом. Губернские (областные) исполкомы определяли размер надбавки для уездов (округов) с учетом их потребностей, а уездные (окружные) исполкомы на тех же основаниях производили распределение этой надбавки между отдельными волостями (районами), причем 70 % фактического поступления от надбавки оставлялось в волостях, а в отношении оставшихся 30 % по каждой волости уездным исполкомам предоставлялось право с разрешения губернского исполкома использовать эти средства на укрепление экономически слабых волостей. Кроме этого было установлено, что в волостной бюджет поступает 50 % отчислений от лесного дохода и дохода от эксплуатации земельных имуществ общегосударственного значения. Доходная часть волостных бюджетов была увеличена также за счет средств, получаемых в результате хозяйственной эксплуатации местного имущества, находящегося на территории волости.

Что касается городских бюджетов, то Положение о городских Советах 1925 г. установило право этих Советов на самостоятельное составление и утверждение бюджетов, но больше внимания этим бюджетам было уделено Положением о городских Советах 1933 г.[54]54
  СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103.


[Закрыть] Важнейшими источниками поступлений в городской бюджет являлись доходы от жилых строений, торгово-промышленных и складских помещений, городских земель, лесов, коммунальных промышленных и торговых предприятий, а также местные налоги и сборы, государственные налоги и отчисления от них в размерах, определяемых вышестоящими исполкомами. Так, доходы, поступавшие в бюджет городских Советов в 1934 г., слагались из местных налогов (13,7 %), госналогов (14,1 %), средств, передаваемых из госбюджетов (24,5 %), от займов (0,4 %), доходов от промышленности (4,6 %) и коммунального хозяйства (33,2 %). Расходы по бюджетам городских Советов шли на финансирование мероприятий по благоустройству городов и противопожарной охране, на организацию, оборудование и содержание профессионально-технических, начальных и средних школ, на создание, оборудование и содержание библиотек, клубов, музеев, театров и тому подобных учреждений, на устройство и содержание городских больниц, лечебниц и амбулаторий, на охрану материнства и младенчества, на содержание домов инвалидов, а также на выплату пенсий и пособий, содержание аппарата исполнительных комитетов, народных судов, коммунальных зданий, имуществ, предприятий и т. п.

Бюджеты сельских Советов вводились экспериментально с 1923 г. Задача повсеместного их введения была предусмотрена в Основных положениях об организации сельских Советов в Союзе ССР. Это удалось сделать постепенно в меру укрепления материально-имущественной базы низовых органов власти. Доходная часть сельских бюджетов слагалась из поступлений от имуществ и предприятий местного значения, расположенных на территории сельского Совета, от местных налогов и сборов, взимаемых на территории сельского Совета, из отчислений от единого сельхозналога, реализуемых на территории сельского Совета госзаймов, а также из доходов, поступающих в бюджет сельских Советов по постановлению общих собраний членов колхозов, и т. д. Отчисления от сельхозналога в 1931 г. составили 27,4 % бюджета сельского Совета, а в 1934 г. – 42,2 %. Средства от самообложения составляли 33,3 % бюджетов сельских Советов.

Бюджеты стали основой относительной самостоятельности местных Советов. Однако примечательной чертой методов работы местных органов власти в период НЭПа стало широкое развитие хозяйственно-договорных отношений, гарантировавших возможность свободного усмотрения местных органов власти в распоряжении своим имуществом и денежными средствами при выполнении обязанностей, возложенных на них законом. В соответствии с постановлением ВЦИК и СНКРСФСР от 7 марта 1927 г. сельские Советы, имеющие самостоятельный бюджет, имели право приобретать и получать всеми законными способами в постоянное или временное владение и распоряжение всякое имущество, получение и приобретение которого не воспрещено законом; отчуждать находящееся в их распоряжении имущество, соблюдая требования Гражданского кодекса; продавать продукты и изделия, находящиеся в ведении предприятий, как за наличный расчет, так и в кредит, заключая с государственными, кооперативными и частными организациями и отдельными лицами необходимые договоры, в том числе купли-продажи, купли-продажи с рассрочкой платежей и другие, принимая задатки и авансы; сдавать в арендное пользование всякого рода строения и земельные участки, находящиеся в заведывании сельсовета и подведомственных ему учреждений, арендовать жилые и нежилые помещения, а также заключать договоры найма всякого рода имущества; сдавать участки и строения под застройку; заключать договоры по сдаче на хранение в элеваторах и т. п. учреждениях продуктов производства предприятий, находящихся во владении сельсовета; нанимать и увольнять рабочих и служащих, заключать с ними коллективные договоры, а также заключать всякие договоры с артелями рабочих и кустарей и отдельными рабочими на предмет выполнения ими работ и заказов из своего и их материала; вступать пайщиками в кооперативные учреждения, участвовать в качестве вкладчиков в товариществах на вере, испрашивая на такое вступление разрешение райисполкома; помещать деньги в сберегательные кассы, государственные учреждения, открывать в таковых текущие счета, вносить вклады срочные и до востребования, предъявлять к учету принадлежащие сельсоветам векселя; заключать краткосрочные и долгосрочные займы с соблюдением требований закона; представлять векселя к протесту и вообще совершать все нотариальные действия, необходимые для осуществления предоставленных им прав[55]55
  СУ РСФСР. 1927. № 26. Ст. 172.


[Закрыть].