Текст книги "Муниципальное право России"

После голосования выяснилось, что изменение сроков вступления закона в силу не очень ладно вписывается в общий текст переходных положений. Буквальный смысл этой поправки состоял в том, чтобы «все сроки (установленные в переходных положениях. – В.В.) увеличить на 1 год». Но механическое увеличение этих сроков, которые включали, в частности, время подготовки изменений Бюджетного и Налогового кодексов, разработки Правительством РФ порядка распределения имущества между уровнями власти, могло нарушить систему реформирования местного самоуправления. Поэтому было высказано предложение: считать, что утвержденный срок касается только установления новых границ муниципальных образований и проведения выборов органов местного самоуправления. Предложение не голосовалось, хотя и было зафиксировано протокольно.

Возвратившись к проекту в его третьем чтении 16 сентября 2003 г., депутаты оказались перед необходимостью внести в него новые поправки. Кроме преодоления рассогласования сроков введения в действие закона нужно было уточнить ряд формулировок, ущербность которых к этому времени обнаружило Правовое управление аппарата Государственной Думы. Оно сделало 17 замечаний. Как потом оказалось, можно было внести значительно больше исправлений – ускоренный, жесткий темп подготовки и прохождения в Думе большого документа заведомо не мог не привести к противоречивым установлениям, смысловым неточностям и другим осечкам как технического, так и содержательного свойства.

Согласно Регламенту Думы содержательные поправки в законопроект, рассматриваемый в третьем чтении, вносить уже нельзя. Но Регламент (ст. 125) предусматривает, что в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Такая инициатива была проявлена лидерами ряда фракций. Проект был возвращен во второе чтение. Дума рассмотрела и утвердила новую таблицу поправок, подготовленную Комитетом по вопросам местного самоуправления. Фактически без обсуждения, хотя поправки оказались достаточно существенными. В главе о переходных положениях не только были изменены сроки введения в действие закона и иных, связанных с этим мероприятий, но и формулировки, затрагивающие их содержание. В частности, исключенным оказалось столь остро дискутировавшееся положение о том, что закон вступает в силу в установленный срок, если не позднее 31 марта 2004 г. будут официально опубликованы и не позднее 1 января 2005 г. вступят в силу федеральные законы о внесении вытекающих из требований закона изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Правда, долгожданный правительственный законопроект о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы поступил в Думу 4 сентября, но его содержание вовсе не гарантировало соответствия замыслу законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем не менее, понимая, что финансовые законопроекты будут обсуждаться и приниматься Думой уже следующего состава, депутаты утвердили все предложенные Комитетом поправки во втором чтении. Тут же приняли закон в третьем чтении и направили его в Совет Федерации. За закон проголосовали 246 депутатов (54,7 %), против – 150 (33,3 %), не голосовали 54 (12 %).

В Совете Федерации закон прошел без осложнений, затем поступил Президенту РФ, который и подписал его 6 октября 2003 г.

Глава VI. Соотношение государственной власти и местного самоуправления

Оптимальное для данных условий позиционирование государственной власти по отношению к местному самоуправлению долгое время нащупывалось путем многочисленных проб и ошибок. С изданием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вырисовывается относительно четкое соотношение государственной власти и местного самоуправления, хотя считать его окончательным вариантом не стоит. Будучи приемлемым для нынешних условий, он, естественно, обновится при изменении этих условий.

На данном этапе, как и прежде, государство в лице законодателя определяет статус местного самоуправления; как и прежде, решения органов местного самоуправления общеобязательны для населения; по-прежнему органы местного самоуправления могут выполнять отдельные государственные полномочия; как и раньше, государство обеспечивает судебную защиту местного самоуправления, осуществляет надзор за законностью действий органов местного самоуправления и контроль за выполнением ими государственных полномочий. Вместе с тем Федеральный закон от б октября 2003 г. внес немалые изменения в структуру отношений государственной власти и местного самоуправления, которые характерны усилением присутствия государственной власти в местном самоуправлении. Это усиление обусловлено необходимостью вывода муниципалитетов из кризиса на дорогу стабильного развития. Самоорганизация местного самоуправления, на которую, в сущности, были рассчитаны Конституция России и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не удалась. Эта модель себя не оправдала.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 г. учитывает реалии, суть которых в непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической культуры этой части общества, тяготении его к сильной личной власти верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. Государственная власть в лице законодателя централизует на федеральном уровне правовое регулирование вопросов местного самоуправления. На единую законодательную основу переводится решение многих вопросов организации местного самоуправления, его компетенционного статуса и территориального устройства. С одной стороны, это ограничивает возможности в данной области субъектов Федерации, но с другой – предоставляет дополнительные федеральные гарантии муниципальной власти, соответствующие данным условиям развития общества и государства.

1. Возможность осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления

Главный смысл новаций, предлагаемых Федеральным законом от б октября 2003 г., – встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответственность.

Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает новый шаг в укреплении «вертикали власти».

Оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле политики государства в различных сферах. Вместе с тем Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органов местного самоуправления. В связи с этим, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их усмотрение в решение ряда вопросов, с другой – гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.

Если старый статутный Закон определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий относил к предмету других федеральных законов и законов субъектов Федерации, то новый Закон непосредственно устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, осуществления указанных полномочий и контроля за ним.

Федеральный закон № 131-ФЗ дал понятие отдельных государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, закрытый перечень которых установлен данным Федеральным законом, и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и региональных бюджетов. Тем самым поставлен правовой заслон не обеспеченным финансированием социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление.

Наиболее существенная возможность воздействия на органы местного самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта Федерации отрешать главу муниципального образования или главу местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций (п. 2 ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г.). Причем это право может использоваться безотносительно к тому, как должностные лица решают вопросы местного значения. Таким образом, исходя из буквального смысла Закона устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.

По замыслу законодателя, основное бремя выполнения государственных полномочий должны будут нести органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Поселения – городские и сельские – в принципе от него освобождены. Но под государственным воздействием могут оказаться важные звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В связи с этим приобретает актуальность проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами.

Очевидное присутствие государственной власти в местном самоуправлении выражается и в том, что органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Именно полномочия. Именно отдельные. Даже при введении предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. временной финансовой администрации. Следуя Конституции, органы государственной власти, по точному смыслу Закона, не могут решать вопросы местного значения. Иммунитет решения этих вопросов органами местного самоуправления сохраняется. Сами по себе вопросы местного значения в их полном объеме не могут переходить даже временно в ведение органов государственной власти (разумеется, если не издается новый федеральный закон, по-иному разграничивающий сферу деятельности государственной и муниципальной властей).

Если же Законом подразумевается иное – если формула об «осуществлении временной финансовой администрацией иных полномочий» (ч. 4 ст. 75) заключает в себе возможность реализовывать полномочия, полностью исчерпывающие содержание тех или иных вопросов местного значения, возникает сомнение в конституционности Федерального закона № 131-ФЗ в данной его части.

Разумеется, дело не только в чистоте юридической конструкции с точки зрения ее соответствия Конституции, а в принципиальной возможности органов государственной власти вмешаться в дела органов местного самоуправления. Эта возможность не может не быть ограничена, ибо в противном случае местное самоуправление теряет смысл. Вместе с тем выполнение органами госвласти отдельных полномочий органов местного самоуправления целесообразно, поскольку осуществляется в целях содействия указанным органам и населению муниципальных образований в особых условиях и ведет к установлению или восстановлению в данных муниципальных образованиях реального, дееспособного местного самоуправления.

С другой стороны, оправдано решение дееспособными, обладающими достаточными ресурсами органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном законом порядке. Это тоже способствует слому формальных перегородок, мешавших гибкому взаимодействию государственных и муниципальных структур.

Отношения в бюджетной системе, закрепленные в федеральном законодательстве, больше, чем какие-либо другие, свидетельствуют об относительности значения конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Причем новый Федеральный закон об организации местного самоуправления в этом смысле последовательнее, чем прежний. Он подчеркивает, что органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение установленных федеральными законами требований к урегулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению долговых и бюджетных обязательств муниципальных образований. Еще больше ограничены бюджетные полномочия органов местного самоуправления при выполнении ими переданных государственных полномочий, а именно: порядок осуществления расходов местных бюджетов на реализацию этих полномочий устанавливается соответственно федеральным законом или законами субъектов Федерации.

Определение по-новому сферы деятельности органов местного самоуправления, отграничение ее от сферы деятельности органов государственной власти, установление не только возможности перехода государственных дел в ведение местного самоуправления, но и закрепление особых условий временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, а также установление правила, в соответствии с которым муниципальные органы вправе решать не переданные им государственные полномочия, изменяет функциональную характеристику соотношения государственной власти и местного самоуправления, хотя и не нарушает принципиальных основ этих отношений. Перемены в компетенционном статусе местного самоуправления укрепляют единство системы народовластия. Оптимальное применение новых норм Закона, безусловно, будет зависеть от успешного экономического и социального развития страны. Реформа местного самоуправления происходит вместе с реформами здравоохранения, социального обеспечения, образования, жилищно-коммунально-го хозяйства, земельной и т. д. Последовательное осуществление этих реформ наполнит реальным содержанием права и обязанности местной власти. Вместе с тем возможно обратное позитивное воздействие органов местного самоуправления на осуществление общей политики государства в различных сферах экономической и социальной жизни, связанных с непосредственными жизненными интересами граждан.

2. Усиление роли органов государственной власти в формировании структуры органов местного самоуправления

Чрезвычайно значимо соотношение государственной власти и местного самоуправления в сфере организации муниципальной власти. Успешное решение задач по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения возможно, если население идентифицируется в системе способов прямого волеизъявления и системе органов, способных вести повседневную управленческую деятельность. Поскольку решать вопросы местного значения и выполнять полученные государственные полномочия призвано само местное сообщество, оно и должно определять формы этой деятельности. Иначе самоуправление как социальный феномен становится ущербным.

Выражением организационной самостоятельности местного самоуправления является определение самим населением структуры органов местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. определил, что при всех условиях в муниципальных образованиях должны быть выборные органы, причем обязательно избираются представительные органы. Население вправе было формировать другие органы муниципального образования, в том числе его главу.

Конституционный Суд России в Постановлении по делу о конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области установил возможности для ограничения самостоятельности населения в данном вопросе. Он разъяснил, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но только в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления. Поскольку содержание «общих принципов» в Конституции не определено, законы об этих принципах могут, следуя логике Суда, включать какие угодно ограничения самостоятельности населения. Используя эту возможность, Федеральный закон № 131-ФЗ указал на обязательность существования в каждом муниципальном образовании (за исключением малых) не только выборного представительного органа, но и главы муниципального образования и местной администрации. Таким образом, население от определения этих важнейших составляющих структуры органов местного самоуправления отстранено. Само оно вправе определять в этой структуре целесообразность наличия только контрольных и иных органов.

Таким образом, роль государственной власти в лице федерального законодателя в регулировании организационной структуры местного самоуправления усилилась. Если учитывать нынешнюю общественно-политическую ситуацию, кризисное состояние местного самоуправления, эту меру можно оценить положительно. Как показала практика, сугубо автономное решение структурных вопросов привело к неоправданной пестроте организационных форм муниципальной власти.

Конституционная формула при этом остается как бы заявлением о намерениях. Формально она действует, но фактически парализована нормами текущего законодательства, которые и применяются на практике. Дело не просто в юридической констатации противоречия или непротиворечия норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. конституционным положениям, суть в более общей и значимой политико-правовой проблеме о соответствии некоторых положений Конституции 1993 г. конкретным историческим условиям[84]84
  См. подр.: Васильев В.И. О динамике и стабильности Конституции //Сборник «Конституция и законодательство». М., 2003. С. 86–93.


[Закрыть].

Почти то же самое с еще одной конституционной гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления – о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Это, по сути, концентрированное нормативное выражение соотношения государственной власти и местного самоуправления на определенном этапе строительства системы публичной власти в Российской Федерации.

К настоящему времени исчерпывающего официального толкования ст. 12 Конституции России, провозгласившей принцип невхождения органов местного самоуправления в систему государственной власти, нет. Сформулирован ряд правовых позиций Конституционного Суда, смысл которых сводится к тому, что органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в процесс формирования органов местного самоуправления, осуществляемый населением или избранными им представительными органами местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г., по-своему интерпретируя Конституцию, расширяет возможности органов государственной власти (как и в случае осуществления полномочий органов местного самоуправления) в этом процессе. Согласно ч. 4 его ст. 34 принципиально допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении должностных лиц местного самоуправления и их освобождении от должности. Налицо вероятность если не прямого, то косвенного влияния на подбор ключевой фигуры исполнительно-распорядительного органа со стороны государственно-властных структур. Поскольку именно на администрацию муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема государственных полномочий, закономерно внимание государства к тем, кто должен будет возглавить эту работу. В условиях общей нехватки управленческих кадров вряд ли было бы оправдано ослабление контроля за формированием муниципального менеджмента. Таким образом, расширение легальных возможностей государственной власти воздействовать на создание некоторых органов местного самоуправления отвечает потребности практики и может способствовать повышению эффективности усилий муниципальных властей.

Это сомнительно с точки зрения соответствия данной нормы Закона ст. 12 Конституции. Но интересы утверждения дееспособной муниципальной власти не укладываются в нормативную конституционную модель местного самоуправления. Изменение в связи с этим конституционного положения практически невозможно – ст. 12 находится в разделе «Основы конституционного строя», а согласно ст. 133 Конституции перемена хотя бы одного положения этого раздела фактически сопряжена с разработкой новой Конституции. О новой же Конституции сейчас говорить бессмысленно – ее сохранение, причем в неизменном виде, рассматривается как фактор социальной и политической стабильности.