Текст книги "Муниципальное право России"

3. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

В Федеральном законе № 131-ФЗ ничего не говорится прямо о необходимости взаимодействия государственных и муниципальных органов. Однако усиление этого взаимодействия предполагается в связи с определением новых правовых рамок участия государственных органов в делах муниципалитетов и, наоборот, муниципалитетов в делах государственных органов. Усиление взаимодействия, если при этом будет соблюдена установленная законом самостоятельность местного самоуправления, безусловно, позитивно скажется на осуществлении государственной политики в различных сферах и в конечном счете – на условиях жизни российских граждан.

Сейчас экономическая стабильность, реальный и устойчивый рост экономики, повышение жизненного уровня населения прямым образом связаны с совершенствованием механизма управления, использованием новых способов государственного воздействия на развитие общества. Ныне крайне важна сбалансированность централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами. Поэтому нужны скоординированные усилия всех уровней публичной власти в рамках их полномочий и с учетом возможностей каждого уровня.

Каждый уровень власти, выступая в качестве управляющего субъекта, действует «на своем поле». Но при этом его действия дополняют действия каждого другого уровня. Органы местного самоуправления, выполняя в этом отношении свои функции, участвуют в реализации федеральных и региональных программ и проектов. Пример того, как это можно и нужно делать, – участие многих муниципалитетов в реализации национальных проектов в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства.

С другой стороны, региональные и федеральные органы государственной власти участвуют в инвестиционных программах и проектах ряда муниципальных образований.

Взаимодействие не исчерпывается финансовым и материальным участием в делах друг друга. Существенное значение для выстраивания делового партнерства и тесного сотрудничества имеют развитые информационные отношения между муниципальными и государственными органами, взаимное информирование по вопросам, интересующим обе стороны. Практика информационных отношений между муниципальными и государственными органами в последнее время развивается довольно заметно. Причем наибольший результат достигается там, где эти отношения строятся на современной технической основе. Характерно, что в ряде регионов ведется работа в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Здесь создаются системы информационного обеспечения местного самоуправления, интегрированные в региональные системы. Такое единое информационное пространство позволяет скоординировать деятельность муниципальных и региональных органов власти в предоставлении различных услуг населению, получать данные об объектах инфраструктуры и др.

Перспективное значение имеют договорные отношения (в том числе по вопросам организации информационных связей) между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. Такие договоры, заключенные в некоторых субъектах Федерации, имеют целью взаимосогласованную политику в предоставлении жителям муниципальных образований социальных и иных услуг (в сфере образования, здравоохранения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.).

Существенно помогают наладить взаимодействие различные организационные структуры, создаваемые при органах государственной власти субъектов Федерации. Это совместные координационные, совещательные, консультационные и другие рабочие органы. С их помощью, в частности, региональные органы оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления.

Глава VII. Особенности законодательного регулирования местного самоуправления в условиях федерации

1. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования вопросов местного самоуправления

По сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. занял иную позицию в отношении возможности законодательного регулирования вопросов местного самоуправления субъектами Федерации. Правовая оценка этой позиции предполагает учет общих конституционных положений о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и в особенности о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования вопросов местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральный законодатель, исходя из принципа федерализма, не наделяется Конституцией правом регулирования всех вопросов, составляющих содержание предметов совместного ведения.

Вместе с тем Конституция не определяет меру, глубину федерального и регионального участия в регулировании предмета совместного ведения, а также способ закрепления этого участия. С момента принятия Конституции РФ в 1993 г. эти сложные проблемы находятся в поле зрения научного сообщества и законодательной власти. Преобладающее мнение исследователей по поводу федерального участия в законодательном регулировании общественных отношений по предметам совместного ведения состоит в том, что это участие, его степень объективно зависят от конкретных политических, экономических, социальных условий.

Если формула Конституции о предметах совместного ведения сама по себе предполагает участие в этом «ведении» (т. е. в обозначенных делах) двух субъектов – федерального центра и региональных органов государственной власти, то другая формула Основного закона – о принадлежности федеральному центру полномочий по регулированию прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71), определяющих смысл содержания и применения законов (вообще), деятельности (без ограничения уровней) законодательной и исполнительной властей (ст. 8), в сущности, предоставляет свободу федеральному центру в определении необходимости единого подхода к регулированию тех или иных предметов совместного ведения. Это делает возможным вывод о том, что в случае необходимости и при наличии политической воли Российская Федерация вправе возложить на себя всю полноту регулятивных полномочий по предметам совместного ведения. Но при этом не учитывается, что сосредоточение всех регулятивных полномочий по предметам совместного ведения в руках федерального центра означало бы конец федеративного устройства, провозглашенного в качестве одной из основ конституционного строя в России.

Мера участия федерального и регионального уровней в законодательном регулировании предметов совместного ведения Конституцией не определена. Возможность углубления федерального центра в этом регулировании достаточно широка. Но не до такой степени, чтобы обосновывать полное усмотрение центра в установлении собственной роли в этом деле. Должна быть объективная обусловленность соотношения участия центра и регионов в решении вопросов совместного ведения. Не может быть оправдана только политической волей или иными субъективными обстоятельствами такая централизация решения этих вопросов, при которой за регионами остаются чисто декоративные полномочия. Нельзя признать приемлемыми какие бы то ни было ссылки на Конституцию, если они противоречат принципу федеративного устройства государства. Федерация по сути является особой территориальной гарантией демократии. Полномочия субъектов Федерации существенно отличаются от полномочий административно-территориальных единиц унитарного государства. Закрепление в Конституции федеративного устройства означает признание и обеспечение неординарных условий децентрализации государства.

Объективную необходимость того или иного уровня централизации решения вопросов совместного ведения, целесообразность пределов правового регулирования этих вопросов на федеральном уровне возможно определить только в ходе федерального законодательного процесса, т. е. при подготовке соответствующих федеральных актов, разграничивающих полномочия разных уровней публичной власти, при учете федеральным уровнем мнений на сей счет субъектов Федерации. Заранее и навсегда установить параметры этой необходимости невозможно – слишком подвижны условия существования и развития Федерации.

Отношения между федеральными и региональными инстанциями находятся в постоянном динамичном напряжении. Детально фиксировать все моменты этого напряжения – безрезультатное занятие. Здесь приемлемы лишь общие формулы, опираясь на которые можно решать текущие или этапные проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных властей.

Такие общие формулы выработаны Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ Суд указал на то, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Вместе с тем в Постановлении от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Суд определил, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т. е. без учета интересов субъектов Федерации и места их органов власти в системе публичной власти.

Оптимальное соотношение централизации и децентрализации преследует главную цель – каждый уровень власти должен иметь полномочия, позволяющие ему на данном уровне эффективно, т. е. с наибольшими позитивными результатами и экономией, решать поставленные перед ним задачи. При одних условиях это требует усиления, при других – ослабления централизации и, соответственно, децентрализации. При всех условиях федеральные инстанции должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», избегая регулирования отношений, который без ущерба для дела может урегулировать субъект Федерации[85]85
  См.: Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов/ В кн.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 124.


[Закрыть].

Сказанное относится к разграничению законодательного регулирования всех предметов совместного ведения. Вместе с тем подходы к каждому из этих предметов, закрепленных в ст. 71 Конституции, имеют свои особенности. Это касается и предусмотренного в п. «н» ст. 71 Конституции установления общих принципов организации местного самоуправления.

Что такое «установление общих принципов»? Эту формулу можно понимать двояко. В узком смысле «установление общих принципов» означает определение различных правовых подходов к организации местного самоуправления путем закрепления перечня основ организации муниципальной власти, составляющих идейный каркас важнейшего демократического института. Именно перечня основ. В широком же смысле формула «установление общих принципов» предполагает не только обозначение общих принципов, но и раскрытие их содержания, их сути.

Авторы работ по вопросам местного самоуправления по-разному определяют состав общих принципов местного самоуправления. Основываясь на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, к ним можно отнести:

самостоятельное (в пределах полномочий, установленных законом) решение населением вопросов местного значения путем использования форм прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;

самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;

учет мнения населения при образовании, преобразовании, изменении границ, упразднении муниципальных территориальных единиц;

возможность делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

право органов местного самоуправления на обладание в рамках национальной экономической политики достаточными собственными финансовыми ресурсами;

соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям, предоставленным Конституцией или законом;

обязательность пополнения по меньшей мере части финансовых ресурсов органов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;

законность осуществления местного самоуправления; осуществление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления только в порядке и случаях, установленных Конституцией и законом и, как правило, в целях обеспечения соблюдения законности;

право органов местного самоуправления на судебную защиту. Устанавливая этот или другой – более широкий или узкий – перечень общих принципов организации местного самоуправления, федеральный законодатель ограничил бы себя в регулировании местного самоуправления. Но дело и в другом. Принципы организации местного самоуправления, лишь названные в Законе, не дают достаточного представления об их содержательном наполнении, об организационно-правовых механизмах их осуществления. Если предоставить возможность их интерпретации и определения путей осуществления субъектам Федерации, это может привести к многозначному толкованию их сути, неоправданному разнообразию при их реализации. Вот почему федеральный законодатель не просто определяет данные принципы, но раскрывает их содержание, исходя из расширительного понимания конституционного определения.

Все дело в том, как далеко федеральный законодатель уходит в раскрытии содержания общих принципов организации местного самоуправления, насколько детально он определяет это содержание. В этом заключается проблема соотношения федерального и регионального участия в законодательном регулировании местного самоуправления. При всех условиях, имея в виду федеративную природу российского государства и то, что установление общих принципов местного самоуправления относится к числу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, на федеральном уровне местное самоуправление должно регулироваться не исчерпывающим образом, а с предоставлением резерва для детализации общих принципов его организации и процедур их применения в законодательстве субъектов Федерации. Причем речь не должна идти об ограничении региональным законодательством права граждан на осуществление местного самоуправления, а о конкретизации и дополнении федеральных гарантий этого права.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал общее право органов государственной власти принимать законы о местном самоуправлении (ст. 5), которые должны соответствовать Конституции РФ и данному Федеральному закону. Таким образом, субъекты Федерации могли развивать и конкретизировать нормы Федерального закона, не вступая с ним в противоречие. Кроме того, Федеральный закон определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относилось регулирование законами субъектов Федерации:

порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (ст. 8 и 13);

особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 5);

порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований (ст. 5 и 8);

разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования (ст. 6);

определения наименований органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (кроме представительных органов и выборных должностных лиц), порядка формирования органов местного самоуправления, их компетенции, сроков полномочий, подотчетности, вопросов организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17); порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23); порядка реализации полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в отдельных поселениях (ст. 15 и 24);

статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 18);

наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочий по изданию этих актов, порядка их принятия и вступления в силу (ст. 19);

порядка назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума (ст. 22) и др.

Таким образом, законы субъектов Федерации должны были составить существенную часть правовых основ местного самоуправления. Однако многие регионы не выполнили содержавшуюся в ст. 62 Федерального закона рекомендацию о принятии в трехмесячный срок законов субъектов Федерации, обеспечивающих права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, задерживалось принятие законов субъектов Федерации о порядке проведения муниципальных выборов, гарантирующих конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Это вынудило федерального законодателя издать специальный Закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», которым было утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Если к тому времени, когда должны были проводиться выборы, в субъекте Федерации не существовало своего закона о выборах, применялось федеральное Временное положение.

Год спустя Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» по вопросу регулирования правовой сферы местного самоуправления органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов высказался в том смысле, что если субъект Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции, федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ принципа, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Опираясь на это Постановление, федеральный законодатель, исходя из того, что субъекты Федерации не приняли в срок свои законы по вопросам, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», мог принять свои законы по данным вопросам. Но при этом терялся бы сам смысл наделения субъектов Федерации правом принятия законов по указанным вопросам.

В результате правовая база местного самоуправления в разных субъектах Федерации складывалась неравномерно и с неодинаковой полнотой. К началу 2003 г. в большинстве субъектов Федерации оказались принятыми только статутные законы о местном самоуправлении, а также законы о муниципальной службе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о муниципальных выборах, о порядке отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Далеко не во всех субъектах Федерации действовали законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации, об образовании и преобразовании муниципальных образований, о финансово-экономических основах местного самоуправления, о муниципальном заказе, об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении и др. По данным информационной системы «КонсультантПлюс», число законов по вопросам местного самоуправления в одних регионах в два-три раза превышало число таких законов в других регионах.

Кроме того, некоторые субъекты Федерации, принимая свои законы, допускали подчас довольно существенные нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Каждый год из последних 5 лет органы прокуратуры опротестовывали тысячи противоправных региональных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. Этими актами субъекты Федерации вторгались в федеральную компетенцию, вмешивались в пределы ведения муниципальных органов, ограничивали права граждан на осуществление местного самоуправления и т. д.

Актами органов субъектов Федерации устанавливались неоправданные особенности организации местного самоуправления, подчас устремлявшие развитие муниципалитетов в неверном направлении. Хотя Конституция РФ предусматривает многовариантность построения местной власти, она предполагает, что эти варианты должны определяться объективными условиями. Но к 1995 г., когда принимался Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ясности в представлениях о границах возможных региональных модификаций общих принципов у законодателя не было, поскольку не было достаточного опыта функционирования демократического института местной власти. Какие бы цели ни преследовал законодатель, принимая Федеральный закон № 154-ФЗ, фактически период осуществления этого акта оказался временем всероссийского эксперимента для выработки форм местного самоуправления, подходящих к условиям реформируемой России.

Именно в ходе этого эксперимента созревали выводы относительно оптимального для данных условий организационного устройства местной власти. Но в то же время становилась очевидной незаинтересованность субъектов Федерации в создании условий для самостоятельного функционирования муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции полномочий и ресурсов региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде республик, краев, областей, округов региональные власти использовали предоставленные им федеральным законодательством возможности для того, чтобы построить такое местное самоуправление, которое было бы для них «удобно», несмотря на то что такое самоуправление противоречило конституционным требованиям.

Причины «неадекватного» законодательного регулирования со стороны субъектов Федерации вопросов местного самоуправления были многообразны – от умышленного уклонения от исполнения законотворческих обязанностей до объективной невозможности урегулировать соответствующие вопросы в силу недостатков федерального законодательства. Но факт остается фактом – принцип субсидиарности при распределении полномочий по законодательному регулированию местного самоуправления между федеральным и региональным уровнями оказался не соблюденным. Регионам поручено было решать такие вопросы в данной сфере, которые они не могли решить оптимально, т. е. эффективно и с наименьшими потерями сил, времени и ресурсов.