Текст книги "Муниципальное право России"

5. Указы Президента РФ о реформе местной власти

Лозунг «Вся власть Советам», который был начертан на знаменах реформаторов, сторонников коренных перемен в обществе, выступивших на выборах 1989–1990 гг., призывал к восстановлению положения Советов в государстве как представительных органов власти, которые прежде подменялись деятельностью партийно-государственного аппарата. Но смысл этого лозунга заключался вовсе не в том, чтобы призвать Советы к повседневному управлению, а в том, чтобы поставить на свое место исполнительные органы, отлучить их от дел, по природе своей свойственных только представительным учреждениям. Увы, новые депутаты, в том числе депутаты местных Советов, теперь уже органов местного самоуправления, далеко не всегда умели верно определить свою роль, стали заниматься всем и вся, в ряде мест перешли на профессиональные начала и кое-где просто парализовали действия местной администрации. Это явление, однозначно оцененное общественным мнением как негативное, вызвало необходимость перестройки работы Советов. Вместо многочисленных неработоспособных коллегий депутатов, которые принятие решения заменяли бесплодными многочасовыми дискуссиями, до новых выборов в недрах «больших Советов» были созданы «малые Советы» с оптимальным численным составом депутатов. Были также приняты законы, более точно разграничивавшие полномочия Советов и исполнительных органов. Но это не помогло. Причем существовали объективные причины продолжавшихся конфликтов. Местные Советы не получили, несмотря на предписания Закона, тех рычагов влияния на дела территорий, которые они должны были иметь как представительные органы власти. У местных Советов, по сути, отсутствовала нормальная бюджетная работа, потому что и бюджетов-то как таковых не было – не только провозглашенных в законе как документов, самостоятельно принимаемых Советами, но и тех приснопамятных, «спускаемых» к сроку сверху. Примерные цифры доходов и расходов, формально утверждаемые где-то в середине, а то и в конце текущего года, вряд ли можно было назвать бюджетом.

Прекрасные условия для свободы действий исполнительных органов! Прибавим к этому жесточайшую инфляцию, запутывающую всякие расчеты и прогнозы, и можно хорошо представить себе положение Советов как «органов власти». По сути, они нередко вынуждены были выступать в роли пожарной команды, спасающей деньги налогоплательщиков. Видя, как исполнительные органы выходят из-под контроля в расходовании денежных средств, они пытались буквально держать их за руки, призывая к ответу за действия, нередко граничащие с криминалом. Уважения и любви в этих условиях со стороны исполнительных органов они, естественно, ожидать не могли.

Ко всему прочему прибавлялся и политический фактор. Борьба, развернувшаяся между Верховным Советом и Президентом по поводу направлений и методов реформ, постоянные поиски виновников неудач неизбежно копировались на местах, чему, кстати сказать, способствовала сохранявшаяся в Конституции РСФСР формула о единстве системы Советов и обязательности решений вышестоящих Советов для нижестоящих.

Вовлеченные в борьбу «верхов», местные Советы оказались заложниками этой борьбы, выступая на стороне Верховного Совета. После трагических событий 3–4 октября 1993 г., когда здание Верховного Совета было расстреляно из танковых орудий сторонниками Президента РФ, наступило время расплаты и для местных представительных органов. По всей стране Советы были распущены, а их функции переданы местной администрации. Все эти акции получили правовое оформление в указах Президента РФ, ставших нормативной базой реорганизации местной власти.

Согласно Указу Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»[68]68
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44 Ст.4188.


[Закрыть] создавалась Федеральная государственная комиссия по вопросам реформы органов представительной власти и организации местного самоуправления.

Эта комиссия должна была разработать и представить Президенту соответствующие предложения, в частности по правовому обеспечению выборов. До избрания и начала работы новых представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов, кроме областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, передавались администрации соответствующего субъекта Федерации. Бюджеты субъектов Федерации утверждались Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта. Местные бюджеты утверждались с согласия местной администрации. Деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов прекращалась, их функции передавались соответствующей местной администрации.

Следующим Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления»[69]69
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44 Ст.4188.


[Закрыть] утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем определялось, что представительные органы должны формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городах и сельских поселениях населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глав местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. В районах, к примеру, мог быть образован районный орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.

Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседание главой местного самоуправления.

Указ подтверждал, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация. Вместе с тем устанавливались сроки выборов в новые представительные органы местного самоуправления. Главы местных администраций становились главами местного самоуправления.

Очевиден был политический замысел преобразований – сменить состав представительных органов, выступавших на стороне Верховного Совета Российской Федерации, и привлечь к участию в местной власти новых людей. Изменение форм представительных органов стало средством решения этой главной задачи. К тому же полномочия новых представительных органов существенно ограничивались.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления»[70]70
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071.


[Закрыть] был направлен на укрепление экономических основ местного самоуправления. Он определил, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущество), составляющих муниципальную собственность, в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществлялась с согласия органов местного самоуправления.

Одновременно Указ определял, что полномочия местного самоуправления сверх установленного ограниченного перечня полномочий представительных органов осуществляются местной администрацией. Администрация явно ставилась выше представительных органов. Согласно Указу глава местного самоуправления председательствовал на заседании выборного представительного органа местного самоуправления, мог, как и другие должностные лица местного самоуправления, быть членом соответствующего представительного органа.

Все эти меры, направленные на усиление роли местной администрации, были оправданы условиями острого противоборства различных групп политической элиты и ослабления центральной власти. Объективно же они уводили в сторону от строительства демократического реального местного самоуправления. Еще менее приближали к этой цели широкие полномочия по организации местного самоуправления, предоставленные главам исполнительной власти субъектов Федерации. Они негативно повлияли на сроки утверждения местного самоуправления.

6. Местное самоуправление по Конституции РФ 1993 г

Огромное значение для системного определения демократической модели местного самоуправления имела Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

Не касаясь истории борьбы вокруг разных проектов новой Конституции РСФСР, работа над которыми продолжалась с разной степенью интенсивности с 1990 г., напомним, что проектом Конституции, который был поставлен на референдум и одобрен большинством его участников, стал проект Президента РФ. Предварительно проект прошел проработку на Конституционном совещании – широком собрании, созванном специально для обсуждения важнейшего правового и политического документа из представителей разных политических сил, территорий, ветвей и уровней власти, разных слоев общества. И именно здесь, на Конституционном совещании, высказывались подчас далеко не одинаковые точки зрения о путях развития российской государственности, именно здесь в острых дискуссиях оттачивались и формулы Конституции о местном самоуправлении.

В первом же своем выступлении на заседании Конституционного совещания Б.Н. Ельцин заявил о необходимости смены советского типа власти: «Очевидно, – говорил он, – что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы»[71]71
  Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 2. С. 10.


[Закрыть]. Таким образом, лозунг «Вся власть Советам» был снят с повестки дня. И не только в тактическом, но и в стратегическом плане. Советы уходили в историю, и уже на самом Конституционном совещании о них говорилось только в негативном плане, а когда речь заходила о позитивном опыте Советов, выступающего останавливали, напоминая, что принято политическое решение к Советам не возвращаться. Само наименование «Советы» было предано анафеме и не упоминалось в конституционном тексте, в том числе в тех статьях Конституции, где речь шла о местном самоуправлении.

Глава Конституции о местном самоуправлении оказалась одной из самых дискуссионных. Делу отнюдь не способствовало отсутствие на совещании многих ведущих специалистов, знающих проблему и разрабатывавших ее долгие годы. Основным научным экспертом, судя по стенограмме, в группе, занимавшейся формулированием конституционных норм о местном самоуправлении – гл. VIII Конституции, оказался С.И. Шишкин – правовед из Иркутска. Главу «Местное самоуправление» он предлагал переименовать в главу «Местная власть и самоуправление». «Глава, – говорил он, – посвящена в большей степени местному самоуправлению… Но среда обитания – это местное сообщество как для местной власти, так и для самоуправления… Местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления. Поэтому базовая категория – это местное сообщество, которое реализует себя через два канала – через местную власть, представительные органы, исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление»[72]72
  Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. 1995. Т. 7. С. 201, 202.


[Закрыть].

На вопрос участников совещания, чем отличается государственная власть, вводимая в качестве формы реализации функций местного сообщества, и власть вообще от местного самоуправления С.И. Шишкин четкого ответа дать не смог. По его мнению, «органы государственной власти по характеру, по направленности своей деятельности реализуют как бы более общий интерес, государственный интерес, проводят государственную политику. Органы местного самоуправления от этого дела освобождены. Их задача решать вопросы, связанные с созданием атмосферы компактного проживания людей в городах, поселках и так далее, т. е. она как бы направлена вовнутрь для самоорганизации, что ли, для самообеспечения характера деятельности. Но это достаточно тонкая материя: чем местная власть отличается от другой власти и чем местное самоуправление отличается от местной власти или от государственной власти»[73]73
  Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. 1995. Т. 7. С. 204.


[Закрыть]. Понять все это можно было, если учитывать, что Шишкин ратовал за местное самоуправление прежде всего как за непосредственно-общественное – за домовые комитеты, местные профессиональные объединения, разного рода внетерриториальные коллективы, спонтанно образующиеся для самостоятельного решения своих задач, и т. д.[74]74
  Там же. Т. 8. С. 241.


[Закрыть] Здесь видны обрывки теорий прав естественной общины, общественной теории и прочих уже самодеятельных теорий местного самоуправления. Ясности в определении местного самоуправления, по поводу которого на совещании было много споров, это не принесло.

В результате название главы «Местное самоуправление» оказалось в первоначальном варианте, предложенном для обсуждения, а суждения о целесообразности разделения местной власти на две отвергнуты. Надо было вести речь не о разных «внутренних» состояниях «местного сообщества», а об организационных формах осуществления местного самоуправления, чего в Конституции решили не делать, оставив этот вопрос для регламентации в федеральном законе.

С самого начала зазвучала разголосица в терминах, определявших ячейку местного самоуправления. Большие споры вызвало понятие «местное сообщество», которое применяется в Европейской хартии местного самоуправления. Против его употребления в Конституции (что и произошло в конце концов) выступили те, кто считал, что не следует в ней употреблять необьясненные новые термины и что этот термин не совсем российский[75]75
  Там же. Т. 13. С. 164, 165.


[Закрыть]. Не приняты были понятия «население административно-территориальных единиц», «территориальные сообщества» и др.

«Во всем мире существуют только две разновидности местного самоуправления, – говорил один из участников дискуссии, – городское и сельское. Третьего местного самоуправления не дано, и когда между городским и сельским предлагается, скажем, сельскохозяйственную территорию, условно, вклинивать, то, простите, получается несуразица»[76]76
  Там же. Т. 13. С. 146.


[Закрыть]. Речь шла о судьбе сельского района. «Район включает в себя несколько сел, – возразил оппонент, – мы эту единицу уничтожим?»

Прямого ответа не последовало. И не случайно – проблема существования района уже при доработке Конституции стала вырисовываться все острее. К тому же никакого перечня единиц, где осуществляется местное самоуправление, давать было также нецелесообразно. «Перечень действительно, с одной стороны, не полный, – говорил участник совещания, – а с другой стороны, он не закрыт, но если убрать перечень вообще, то мы предстанем перед жутким фактом…» «Если мы сейчас позволим сообществам определять территории, в которых они действуют, мы вообще вакханалию устроим в государстве»[77]77
  Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. 1995. Т. 13. С. 147, 149.


[Закрыть]. Речь, в сущности, шла опять об определении «территориальной единицы». «Если мы в тексте оставим «в территориальных единицах», – продолжал оратор, – то это будет именно так понято, как здесь у нас: вот мы вам выделяем участок, и на этой территории вы осуществляете местное самоуправление, а в остальных районах – государственная власть»[78]78
  Там же. Т. 13. С. 158.


[Закрыть]. Между тем концепция власти, закладываемая в Конституции, заключалась в том, что государственная власть ограничена федеральными органами и государственными органами субъектов Федерации, а все, что ниже, – это местное самоуправление. В результате споров в Конституции появилась формулировка, отнюдь не дающая четкого представления, где же все-таки осуществляется местное самоуправление – «в городских и сельских поселениях и на других территориях» (ч. 1 ст. 131).

Многие участники Конституционного совещания понимали, что организация местного самоуправления на новых началах тесно связана с изменениями в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации, которое, в свою очередь, «завязано» на проблемах сложившейся за многие десятилетия инфраструктуры, обслуживании населения бытовыми, коммунальными, культурными, медицинскими и другими предприятиями и учреждениями «соцкультбыта». «Проблемы реформы, проблемы перехода к реальному местному самоуправлению, – говорил один из участников дискуссии, – это в основе своей проблема административно-территориальной реформы, об опасности которой до сих пор продолжают говорить не только большевики… Эта проблема, на которую мы натолкнулись как на первейшую, но трогать ее опасно и колебать не нужно. Мы открываем движение к этому в общих статьях об отношениях между Федерацией и субъектами Федерации. Здесь это выльется в последней части статьи в формуле «с учетом мнения населения»[79]79
  Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. 1995. Т. 19. С. 427.


[Закрыть].

В сущности, по всем вопросам, связанным с конституционным статусом местного самоуправления, на Конституционном совещании не было единого мнения. Однако надо отдать должное его радикальным защитникам – предлагаемые ими формулы «продавливались», несмотря на возражения оппонентов. Особенно характерна в этом отношении судьба одной из важнейших, если не самой важной, формулы Конституции об отделенности местного самоуправления от государства. Сначала решили записать: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно». Это решение вызвало протест группы, занимавшейся вопросами конституционного регулирования местного самоуправления. В своих доводах ее члены заметили тенденцию Конституционного совещания игнорировать бедственное положение местного самоуправления в России, нежелание определить конституционные гарантии его развития. Дело не просто в том, что местное самоуправление самостоятельно – это слишком слабая и неконкретная формула. Надо исходить из того, что понятие местного самоуправления шире понятия местной власти и не может быть включено в систему государственной власти. Хотя защитники местного самоуправления согласились с тем, что оно не может быть независимым от государства, они стояли на своем – нужно установить отделенность местного самоуправления от государственной власти как гарантии необратимости демократических преобразований, стабильности управления как условие того, что население не будет втянуто в кризисы государственной власти.

Практики доказывали, что местное самоуправление – наименее защищенный уровень управления как со стороны федеральных властей, так и со стороны властей субъектов Российской Федерации. Поэтому гарантии местного самоуправления в Конституции должны быть прописаны особенно тщательно.

После уточнения формулы «об отделенности» Президент вошел в Комиссию конституционного арбитража. Один из его вопросов выглядел так: следует ли дополнить ст. 12 проекта положением о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти? Комиссия решила: согласиться с предложенным дополнением.

Но формулу «местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти» позже оценили как недостаточно точную. Ведь местное самоуправление – это и прямая демократия на местном уровне, это и референдумы, опросы населения, и т. д., т. е. местное самоуправление во всем его функциональном содержании не может сопоставляться с органами государственной власти. Поэтому в конечном итоге в Конституции была закреплена формула о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Немалые дискуссии были и по поводу гарантий местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, наименования органов местного самоуправления и т. д. В результате конституционные формулы приобрели тот вид, который они имеют сейчас.

7. Разработка и принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

До того как проект Конституции РФ был подготовлен, прошло несколько месяцев, насыщенных событиями, борьбой политических сил, стоявших за разные пути социальных преобразований.

Референдум по Конституции, одобрение ее большинством голосующих, выборы Федерального Собрания, прошедшие в декабре 1993 г., во многом разрядили грозовую обстановку. Вместе с тем административную практику управления на местах пришлось переделывать довольно долго. Конституционные нормы, закреплявшие основы местного самоуправления, хотя и были нормами прямого действия, требовали законодательной конкретизации. Движение по пути, предложенному Конституцией, оказалось чрезвычайно медленным и противоречивым, подверженным влиянию давно сложившихся и реанимированных накануне принятия Конституции традиций.

Нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который послужил бы гарантией против попыток как со стороны ряда федеральных органов, так и со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.

Работа над проектом нового федерального закона о местном самоуправлении началась еще в Верховном Совете РСФСР, избранном в марте 1990 г. К августу 1993 г. был подготовлен первоначальный документ.

К тому времени в связи с подписанием Федеративного договора и соответствующими изменениями в Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов было отнесено определение общих принципов местного самоуправления. Поэтому были подготовлены федеральные основы местного самоуправления. В рабочую группу по подготовке этого документа входили профессор К.Ф. Шеремет, доктор юридических наук М.А. Краснов, кандидат юридических наук из Омска А.И. Костюков и другие специалисты.

При разработке проекта рабочая группа исходила из принципа преемственности действующего Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и подготавливаемых Основ, поиска таких форм правового регулирования в сфере местного самоуправления, которые, с одной стороны, не нарушали бы права и интересы субъектов Федерации, а с другой – позволяли обеспечить федеральную защиту основных начал местного самоуправления и гарантии для его развития.

В проекте давалась характеристика территориальной основы местного самоуправления как территории в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов и других административно-территориальных единиц, образуемых в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах. Устанавливались формы осуществления местного самоуправления населением через представительные органы – Советы и исполнительные – местную администрацию, а также непосредственно через местные референдумы, сходы, собрания жителей и через органы территориального общественного самоуправления. Определялись виды правовых актов, составляющих нормативную базу местного самоуправления.

Закреплялось право органов местного самоуправления на достаточные и соразмерные государственным социальным стандартам материально-финансовые ресурсы. Давались характеристика муниципальной собственности и установка на определение объектов муниципальной собственности при разграничении государственной собственности с учетом их значимости для обслуживания населения данной территории. Определялось, что полномочия местной администрации по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью устанавливаются соответствующими Советами. Закреплялось право местных сообществ свободно распоряжаться принадлежащим им имуществом.

Устанавливалось право органов местного самоуправления самостоятельно разрабатывать и утверждать местный бюджет, определялись гарантии, обеспечивающие самостоятельность бюджета (наличие собственных бюджетных доходов и достаточный уровень закрепленных доходов, запрет на изъятие свободных остатков средств и др.). Предусматривалось право органов местного самоуправления образовывать внебюджетные и валютные фонды, участвовать в кредитных отношениях, получать платежи за пользование природными ресурсами.

Закреплялся принцип формирования Советов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Предусматривалась возможность для немногочисленных местных сообществ по их решению не образовывать представительный орган. Устанавливался принцип ответственности исполнительных органов местного самоуправления (местной администрации) перед представительными (Советами).

При определении организационных основ местного самоуправления предлагались некоторые новые подходы. Учитывая, что район представляет собой не единое местное сообщество, а совокупность таких сообществ, допускалась возможность формирования районного Совета не только путем прямых выборов непосредственно населением, но также путем избрания его состава сельскими, поселковыми, городскими городов районного значения Советами. Предлагалось несколько вариантов замещения должности главы местной администрации (избрание гражданами, избрание соответствующим Советом, назначение Советом по контракту по результатам конкурса). При этом в проекте давался не исчерпывающий, а лишь рекомендательный перечень вопросов, составляющих организационную основу местного самоуправления, который не должен был ограничить субъектов Федерации в поиске и использовании других организационных форм работы органов местного самоуправления и путей их образования.

При определении предметов ведения органов местного самоуправления приводились примерные перечни вопросов местного, а также государственного значения, которые решаются либо непосредственно органами местного самоуправления, либо с их участием, формы и условия такого участия в решении вопросов государственного значения (делегирование отдельных государственных функций, привлечение к реализации федеральных, региональных программ).

Кроме того, устанавливались правовые предпосылки для объединения усилий указанных органов на договорной основе по вопросам, представляющим взаимный интерес, а также для объединения в ассоциации с целью взаимопомощи и обеспечения межтерриториальных интересов.

Регламентируя правовую защиту местного самоуправления, проект устанавливал обязательность исполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, закрепляя принцип ответственности, в том числе имущественной, за причиненный местному сообществу ущерб, предусматривал судебную защиту прав органов местного самоуправления, обязательность рассмотрения государственными органами официальных предложений местных сообществ, установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительных социальных гарантий руководителям и другим должностным лицам органов местного самоуправления.

В проекте предполагалось закрепить положения об осуществлении надзора за исполнением законодательства органами местного самоуправления и их подразделениями. По традиции устанавливалось право вышестоящих Советов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае принятия Советом решения или местной администрацией акта, нарушающих законодательство, соответственно отменить это решение или акт. Закреплялось положение об ответственности Советов и местной администрации перед местным сообществом, а также об ответственности за нарушение Конституции РФ, конституции республики, входящей в ее состав, законодательства вплоть до досрочного прекращения полномочий Совета или местной администрации.

Предполагалось при дальнейшей работе над проектом обсудить вариант формирования местной администрации на принципах как единоначалия, так и коллегиальности. При этом не отвергалась возможность того, что возглавляющий местную администрацию коллегиальный орган может быть избран соответствующим Советом как из числа депутатов Совета, так и из лиц, не являющихся депутатами. Изучался вариант, в котором одной из гарантий самостоятельности местного бюджета предлагалось записать не «достаточность уровня закрепленных доходов», а «уровень закрепленных доходов, обеспечивающий не менее 70 % всей доходной части бюджета».

Намечалось продолжить работу над формулировками положений о муниципальной собственности, по вопросу установления уровня Советов, до которого допустимо совмещение поста председателя Совета и главы местной администрации, по процедуре досрочного прекращения полномочий Советов в случаях неоднократного нарушения ими Конституции РФ, конституций республик в ее составе, законов и других правовых актов субъектов Федерации, а также по некоторым другим вопросам.

Подготавливая проект, разработчики исходили из того, что его принятие повлечет за собой достаточно долговременный переходный период, необходимый субъектам Российской Федерации для подготовки собственных законов и иных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления на соответствующих уровнях.

Практика применения Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» подтвердила иллюзорность оснований полагать, что один этот Закон способен решить все проблемы и отрегулировать весь круг отношений в сфере местного самоуправления. Исходя из этого, разработчики предлагали одновременно подготовить согласованный с соответствующими комиссиями и комитетами Верховного Совета РФ полный перечень сопутствующих нормативно-правовых актов, которые необходимо принять, а также тех действующих актов, в которые нужно внести соответствующие изменения и поправки. Намечалось, что этот перечень будет рассмотрен и утвержден Верховным Советом, будут назначены комитеты и комиссии, ответственные за подготовку, внесение изменений и поправок в определенные акты, а также сроки их принятия. Одновременно предполагалось разработать Федеральную программу поддержки и развития местного самоуправления.

Как видно из содержания подготовленного проекта, он не подтверждал тезис о том, что Советы не поддаются реформированию. Наоборот, он свидетельствовал о возможности, исходя из реального положения дел, постепенного движения вперед по пути совершенствования и утверждения местного самоуправления на основе местных Советов. Однако этой простой логике противостояла логика политической борьбы, временно вообще закрывшая дорогу работе над проектом Основ законодательства о местном самоуправлении, возобновившейся только после принятия новой Конституции РФ и на ее основе.