Текст книги "Муниципальное право России"

4. Критерии создания муниципальных образований

«Содержательная» сторона территориального устройства местного самоуправления связана с определением различных критериев создания территориальных единиц. Этот сложный вопрос до последних дней принятия Федерального закона № 131-Ф3, да и после его принятия, вызывал и вызывает неодинаковые суждения.

Какие обстоятельства следует принимать в расчет при формировании муниципальных территориальных единиц? Конституция РФ указывает, что необходимо учитывать исторические и иные местные традиции. А какие нужны еще критерии? Важнейшими здесь должны являться, с одной стороны, доступность, приближенность муниципальной власти к населению, а с другой – эффективность решения вопросов местного значения.

Между этими условиями существует определенное противоречие. Справедливо мнение о том, что приближение муниципальной власти к населению не должно и не может быть бесконечным, ибо это приведет к снижению эффективности и рациональности управления. С другой стороны, чрезмерное укрупнение муниципальных образований, направленное на повышение экономической эффективности решения вопросов местного значения, рациональности администрирования, также является ошибочным путем, ибо при этом происходит «отрыв» местного самоуправления от населения, сведение к минимуму возможностей его участия в самоуправлении. Эффективность решения вопросов местного значения не следует связывать только с «экономией на масштабе территории». Чрезмерная централизация выполнения муниципальных функций усиливает бюрократизацию, что может «съесть» экономию на масштабе. А попытка организовать местное самоуправление на уровне самых мелких поселений, где для эффективного решения вопросов местного значения нет ни кадрового, ни финансового потенциала, приводит к бессилию органов местного самоуправления, их неспособности реагировать на нужды людей, что в конечном счете подрывает принцип демократичности.

Органы государственной власти субъектов Федерации при определении границ муниципальных образований и наделении муниципальных образований соответствующим статусом искали баланс, компромисс между указанными двумя условиями. В самом Федеральном законе № 131-ФЗ эти условия формализованы неодинаково применительно к муниципальным образованиям разных типов. По отношению к сельским поселениям Закон установил количественные требования численности их населения и протяженности территории; по отношению к муниципальным районам определил условия протяженности территории и в то же время в качестве предпосылки их образования назвал создание условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на территории района отдельных государственных полномочий.

По отношению к городским поселениям какие-либо количественные параметры, характеризующие их территорию и население, отсутствуют. Зато городские округа должны обладать сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, определенных законом для городского округа, и осуществления отдельных государственных полномочий.

При этом инфраструктура должна обеспечивать самостоятельное решение органами местного самоуправления прилегающего муниципального района установленных для муниципального района вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 11). Смысл этих положений в том, чтобы при выделении городских округов из состава районов не снижался уровень социально-бытового обслуживания сельского населения.

В определении параметров сельских поселений, кроме всего прочего, принимался во внимание досоветский российский опыт правового регулирования территорий волостей – самых малых сельских управляемых территорий, на которые делились уезды – базовые административно-территориальные единицы государства. В статье 50 Общих положений о крестьянах было записано, что «для волости полагается наименьшее число жителей около трехсот ревизских мужского пола душ, а наибольшее около двух тысяч. Наибольшее расстояние отдаленнейших селений волости от средоточия управления оной полагается около двенадцати верст… В тех местностях, где, по малому населению, не найдется, на определенном в этой статье протяжения, трехсот душ крестьян или где, наоборот, на незначительном расстоянии сосредоточено население свыше двух тысяч душ, допускается отступление от вышеуказанного правила, с разрешения Губернатора… В 1861 г. было постановлено: 1) при образовании волостей принимается в соображение нынешнее разделение на приходы, т. е. из каждого прихода образуется волость, если только приход соответствует условиям, в сей статье постановленным;

2) при малочисленности прихода, соединяются в одну волость два или несколько приходов, но при сем приходы не раздробляются и

3) допускаются, с разрешения Начальника губернии, отступления от изложенных выше правил, только в тех случаях, когда по местным обстоятельствам встретится особое затруднение в соблюдении оных…». В статье 51 указывалось: «Значительное селение, хотя бы оно превышало высший размер числа душ, назначенных для волости и состояло из нескольких приходов и нескольких сельских обществ, составляет, во всяком случае, одну волость»[87]87
  Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления. Полный свод законов Российской империи. В 2-х кн. Кн. 2. СПб., 1911. С. 242.


[Закрыть].

Количественные параметры территории волости не идентичны предложенным Федеральным законом № 131-Ф3 параметрам сельского муниципального образования. Волость лишь прообраз нынешней первичной сельской территориальной единицы. Со времени утверждения волостей во второй половине XIX в. они подверглись множеству преобразований. В первые годы Советской власти волость стала срединной единицей между собственно селом и уездом. Затем она была упразднена и заменена так называемым «сельсоветом», в состав которого могли входить крупное село или несколько сел и деревень. Количественные критерии в конце концов оказались размытыми. Обнаружилось стремление устанавливать границы сельсоветов в соответствии с границами колхозов и совхозов или их бригад и отделений. Сельсоветы укрупнялись и разукрупнялись вслед за территориальными преобразованиями кооперативных и государственных сельскохозяйственных организаций и предприятий.

Если волость изначально была приспособлена к решению фискально-административных задач (волостное земство, провозглашенное Временным правительством в мае 1917 г., практически не состоялось), то сельсоветы в соответствии с идеологией социалистического государства должны были, кроме того, отвечать решению задач хозяйственного развития и социального обслуживания населения. На практике социальные задачи решались усилиями как сельских и поселковых Советов, так и хозяйственных организаций – колхозов и совхозов. Сами первичные органы госвласти зачастую размещались в зданиях правлений и дирекций хозяйств и использовали их транспорт. Союзные и республиканские партийные и государственные органы не раз принимали решения об «оживлении», «повышении роли» и «улучшении работы» сельских и поселковых Советов. В соответствии с ними в 70-х гг. прошлого века было построено немало помещений сельских и поселковых Советов, оснащенных современным оборудованием и инвентарем, многие исполкомы Советов получили транспорт, хотя вплоть до перестроечных времен флаг над сельсоветом вовсе не означал, что здесь размещается авторитетная государственная власть. Сельские и поселковые Советы со своими мизерными бюджетами продолжали находиться на иждивении более состоятельных хозяйственных организаций.

Вместе с тем сельсовет как территориальная единица (совмещенная или не совмещенная с границами колхозов и совхозов) постепенно обрел свою инфраструктуру. В этой инфраструктуре были и государственная, и колхозно-совхозная составляющие. Такое совмещение поощрялось, поскольку давало возможность удовлетворять первичные жизненные потребности населения.

Крушение партийно-советской системы, крах колхозно-совхозного строя привели к разрушению субрайонной инфраструктуры. Попытка спасти колхозно-совхозное наследство путем его передачи маломощным органам нарождавшейся муниципальной сельской власти лишь на короткое время затормозила его развал. С 1993 по 2003 г. почти на треть сократилось количество сельских медицинских учреждений (в первую очередь фельдшерско-акушерских пунктов), школ, физкультурных сооружений, клубов и домов культуры. Износились телефонные и электрические сети, перешедшие в муниципальную собственность. Системы водоснабжения настолько устарели, что три четверти селян вынуждены пользоваться некачественной водой. Каждая третья сельская школа нуждается в капитальном ремонте, причем три тысячи сельских школ находятся в аварийном состоянии. «Масштабно устарели» учебные лаборатории, оборудование, спортивный инвентарь и библиотеки[88]88
  Быт или не быть? // Российская газета. 2003. 11 февраля.


[Закрыть].

При таких обстоятельствах требовать для создания сельских муниципальных образований обязательного наличия условий для эффективного решения органами местного самоуправления сельских поселений установленного для них круга вопросов местного значения означало бы заведомое отступление от конституционных принципов территориального устройства местного самоуправления. Перед законодателем стояла дилемма: либо пойти по этому пути, соглашаясь со сложившейся практикой и ожидая появления нужных условий, либо, опираясь на Конституцию РФ, переломить практику и сформировать организационно-территориальный каркас местного самоуправления с тем, чтобы потом наращивать на него инфраструктуру. Причем не только восстанавливая разрушенную, а создавая новую, современную на основе использования самоуправленческого потенциала и рыночных механизмов. Выбран второй путь. При этом следует учитывать, что заранее рассчитать, какой из указанных путей наиболее эффективен и менее длителен по срокам утверждения реального местного самоуправления на селе, невозможно. Если в первом случае местное самоуправление до поры до времени не предусматривает – ся ни фактически, ни формально, то во втором очевиден этап, на котором самоуправление, установленное номинально, фактически осуществляться пока не будет, во всяком случае в части поселений, в силу отсутствия материально-финансовых возможностей эффективно решать соответствующие вопросы местного значения.

В принципиальном плане вопрос ставится так: там, где у поселений есть материально-финансовая база, они будут решать вопросы местного значения, опираясь на нее; там, где этой базы нет или она слаба, задача ее обеспечения возлагается на региональные и федеральные власти.

Такой подход согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, который в своих решениях также подчеркивал, что собственность и финансы не обязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования. Они должны быть обеспечены на соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием. Население же, используя институты непосредственной демократии, может добиваться, чтобы определенное территориальное образование стало территорией, на которой осуществляется местное самоуправление, т. е. муниципальным образованием.

Впервые за десятилетия, прошедшие со времени октябрьского переворота 1917 г., Федеральный закон установил, как когда-то для волостей, пределы удаленности центра сельского поселения от окраинных населенных пунктов. Только теперь протяженность территории поселений исчисляется не верстами, а пешеходной доступностью до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня, а исключения из общего правила (с учетом местных особенностей) делаются не губернатором или начальником губернии, а представительным органом субъекта Федерации на основе закона.

Пешеходная доступность центра поселения – не формальное требование, а изначальная общая установка Закона, вытекающая из концепции территориального устройства местного самоуправления. В советский период при образовании сельских административно-территориальных единиц тоже принималось в расчет расстояние от центров сельсоветов до населенных пунктов. Но данное обстоятельство учитывалось наряду со многими другими. Теперь же это главный наряду с численностью населения критерии, который в соответствии с первоначальным замыслом законодателя мог не приниматься во внимание только на территориях с низкой плотностью населения, перечень которых устанавливается Правительством РФ, и в труднодоступных местностях. И снова жесткость формулы оказалась излишней. К тому же понятие трудной доступности, будучи недостаточно формализованным, стало по-разному трактоваться региональными властями с целью обойти это требование. В Оренбургской области, например, установили порядок расчета пешеходной доступности исходя из средней скорости пешехода 3,5 км в час, наличия дорог между населенными пунктами и их состояния в неблагоприятных природно-климатических периодах. Естественно, чтобы не доводить дело до абсурда, в Закон пришлось внести изменение, позволяющее учитывать пешеходную доступность «как правило», а на территориях с низкой плотностью населения, как и в отдаленных и труднодоступных местностях, это требование не применять. Таким образом, концептуальный замысел Закона оказался поколебленным, но зато приведенным в большее соответствие с жизненными условиями.

Независимо от размеров сельского поселения и его протяженности остается острым вопрос о «базе», на которой оно создается. Заменить отсутствующую экономическую базу, дающую возможность эффективно решать вопросы местного значения, дотациями из региональных и районных фондов вряд ли возможно, поскольку большинство регионов испытывают острую нехватку бюджетных средств. Но даже если удастся посадить все сельские поселения на дотационное обеспечение, это не сделает местное самоуправление таковым. Реальное самоуправление по определению не может быть целиком дотационным. По крайней мере часть доходов самоуправленческих единиц должна складываться из собственных налоговых и неналоговых источников. К удачному решению приходят, принимая в расчет при создании сельских поселенческих муниципальных образований не только протяженность их территории и численность населения, но и наличие инфраструктуры и налогооблагаемой базы. Конечно, эти факторы приходится учитывать «по возможности». Из содержания Закона не следует, что они являются определяющими. Однако Закон вовсе не исключает целесообразности их использования при формировании территорий сельских поселений. При преобразовании муниципальных образований, утверждении их границ на основе Федерального закона № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации стремились принимать их во внимание. Гибкие формулировки Федерального закона давали возможность соединять разные подходы.

И все же многие сельские поселения не смогли обрести достаточной финансово-экономической основы для оптимального в данных условиях решения вопросов местного значения. Нетрудно было предвидеть, что при данных обстоятельствах реальное самоуправление в сельской местности может сосредоточиться на районном уровне – по крайней мере на ближайшую перспективу. Так это и оказалось на практике. В связи с этим возрастает значение районного территориального деления.

Прототипом района в досоветский период являлся уезд. Губернско-уездная система административно-территориального устройства в России в основном сложилась еще в конце XVIII в. в результате преобразований, проведенных в соответствии с Общим положением о губерниях от 1776 г. «Дабы губерния порядочно могла быть управляема, – говорилось в этом документе, – полагается во оной от трех до четырех сот тысяч душ». В уезде же или в округе «считается от двадцати до тридцати тысяч душ»[89]89
  Цит. по кн.: Лужин А.В. Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1969. С. 4.


[Закрыть]. Район, заменивший при Советской власти в конце 20-х гг. прошлого века уезд, лишь отдаленно напоминал своего предшественника. Хотя многие уездные центры стали центрами административных районов, уездные территориальные границы были существенно изменены.

Как и сельсоветы, административные районы неоднократно укрупнялись и разукрупнялись, даже разделялись на сельские и промышленные, а затем вновь воссоединялись. Главная цель, которая при этом преследовалась, – обеспечить партийное и государственное руководство предприятиями и организациями. Район был официально признан «узловым звеном», где осуществляются директивы компартии и Советской власти. При этом размеры и конфигурация районов связывались также с задачами хозяйственно-бытового и социально-культурного обслуживания населения.

В центрах административных районов была создана инфраструктура, обеспечивающая предоставление многих услуг населению «межсельсоветского» характера. Здесь действовали средние школы, клубы, дворцы культуры, стадионы, больницы, поликлиники, библиотеки. Кроме того, в районном подчинении состояли предприятия бытового обслуживания, торговли и общественного питания, пищевой промышленности, ремонтно-строительные и другие – в зависимости от особенностей районов. Хотя значительная часть этих предприятий была приватизирована в начале 90-х гг. прошлого века, она не вышла из состава районной инфраструктуры. Именно наличие районной инфраструктуры позволило закрепить в Федеральном законе № 131-ФЗ необходимость учета при установлении границ муниципального района условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района.

К сожалению, речь не идет о высоком уровне услуг, оказываемых населению. Условия для решения вопросов образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства у нас сейчас не такие, как, скажем, в развитых европейских странах. Но если будет обеспечено их решение хотя бы на сравнимом с советским периодом уровне, это уже будет немалым достижением. А одним из важнейших обстоятельств, способствующих этому, является утверждение границ муниципальных районов в соответствии с границами существующих административных районов.

Вопрос о выработке оптимальных размеров сельских районов давно обсуждается в научной литературе. Причем в последние перед началом перестройки годы эти размеры связывались с перспективой развития межколхозных, межсовхозных и колхозно-совхозных объединений. Федеральный закон, естественно, никаких положений о «производственном подходе» к определению территорий муниципальных районов, как и других муниципальных образований, не содержит. Однако он исходит из того, что другой инфраструктуры у муниципальных районов, кроме той, которая досталась им по наследству от административных районов, нет. И пока новая инфраструктура не будет создана (разумеется, с использованием имеющейся), границы муниципальных районов и административных районов будут, как правило, совпадать.

При всем том Федеральный закон содержит правило, в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до административного центра этого района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Данное правило по закону может не соблюдаться на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Для местностей с «нормальной» плотностью населения оно обязательно. Не будучи в должной мере формализованным, как и для сельских поселений, это требование вызывало и продолжает вызывать много вопросов при формировании территорий районов. Суть его не только в определении количества километров до районного центра, но и в реальной возможности сравнительно легко их преодолеть в течение рабочего дня. Поэтому приведенная формула Закона требует уточнений. Очевидно, нужно вести речь о наличии дорожного сообщения внутри района. Вряд ли это может быть только железная дорога – даже если она проходит по территории района, воспользоваться ею в течение дня для проезда к районному центру и обратно сможет лишь часть населения, живущего вдоль железнодорожного полотна, да и то при соответствующем расписании движения поездов. По-видимому, прежде всего следует учитывать наличие обычных сельских дорог с твердым покрытием, по которым регулярно ходит автобус. При формировании условий транспортной доступности в расчет берется именно общественный транспорт, а не личные автомобили или мотоциклы, которых у сельчан может и не быть.

Далее. Необходимо прояснить значение транспортной доступности «для жителей всех поселений, входящих в состав района». Представляется, что ориентиром для транспортной доступности райцентра должны быть не все вообще населенные пункты района, а центры сельских поселений. Это больше соответствует нынешним реальным территориальным параметрам административных районов, в границах которых создавались муниципальные районы.

Как показал первый опыт выполнения переходных положений Федерального закона № 131-ФЗ, возможна ситуация, при которой не обеспечивается транспортная доступность райцентров и для центров сельских поселений. Тогда органы государственной власти субъектов Федерации должны ставить в повестку дня налаживание внутрирайонного транспортного сообщения. Это более разумный и практичный подход, чем уменьшение или разделение территории административного района.

Одна из существенных новелл Федерального закона № 131-ФЗ по сравнению с Федеральным законом № 154-ФЗ состоит в установлении возможности не наделять малые сельские населенные пункты (с численностью населения менее 100 человек) статусом сельского поселения, если они находятся на территориях с низкой плотностью населения или в труднодоступных местах и если на сей счет есть решение, принятое на сходах граждан. Это значит, что на данные села и деревни не распространяется требование об их транспортной доступности до районного центра, хотя относительно регулярное сообщение с ними по суше, по воде или по воздуху должно быть обеспечено.

Первоначально в новом Федеральном законе содержалась норма о том, что размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности населения, прямо противоположная норме прежнего Федерального закона, устанавливавшей запрет на лишение городского и сельского поселения права на осуществление самоуправления независимо от его численности. Но относящаяся по смыслу как к сельскому, так и к городскому поселению, она не корреспондировала нормам, в которых не содержится никаких конкретных параметров по количеству населения городских поселений. Все нормы, трактующие о количестве населения, которые надо учитывать при создании муниципальных образований, касаются только сельских поселений. Поскольку данная норма не соответствовала общему подходу к территориальному устройству местного самоуправления, она была исключена из Федерального закона № 131-ФЗ Федеральным законом от 15 декабря 2004 г.

До издания Федерального закона № 131-ФЗ многие малые города не были, вопреки требованию Конституции, наделены статусом муниципальных образований. Они являлись населенными пунктами, входящими в состав районных муниципальных образований наряду с селами и поселками. Кое-где они объединялись с несколькими сельсоветами во внутрирайонные муниципальные округа (в Ярославской области, например), во многих случаях служащими центрами муниципальных районов, не будучи выделенными в самостоятельные муниципальные образования. Причем за редким исключением судьба их складывалась незавидно. Участники Всероссийского совещания малых городов, состоявшегося в июле 2003 г., констатировали, что малые города находятся в большинстве своем в исключительно тяжелом положении: закрываются градообразующие предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции, из-за отсутствия финансовых средств ликвидируются учреждения социально-бытовой сферы. Уровень смертности в районных центрах сегодня самый высокий среди городов страны. По мнению участников совещания, акцент должен делаться на государственную поддержку развития этих городов, направленную на создание новых рабочих мест, повышение уровня образования сельского населения и расширение сферы его профессиональной подготовки.

Несмотря на эти обстоятельства, города, включая малые, а также поселки в соответствии с требованиями Федерального закона № 131 – ФЗ теперь наделены статусом муниципальных образований. Естественно, как и в маломощных сельских поселениях, реального местного самоуправления во многих городских поселениях, сформированных на территории малых городов и поселков со слабой инфраструктурой и незначительной налогооблагаемой базой, придется ждать еще долго. Надежды на вливание достаточных государственных бюджетных средств в бюджеты этих поселений очень слабы. Поэтому предоставленные им правовые возможности будут осваиваться постепенно.

Самыми благополучными, с точки зрения возможности решения вопросов местного значения, являются города, непосредственно входящие в состав субъектов Федерации. Они были до издания нового Федерального закона самостоятельными муниципальными образованиями и остались ими после издания данного Закона. Эти города автоматически получили статус городских округов, органы местного самоуправления которых призваны решать более значительное, более объемное число вопросов местного значения по сравнению с «обычными» городскими поселениями. Но таких крупных городов, бесспорно получивших статус городских округов, гораздо меньше, чем средних городов, входивших накануне издания Федерального закона № 131-Ф3 в состав районов. Наделять или не наделять их статусом городских округов и если наделять, то по каким основаниям, – вот в чем была одна из проблем, связанная с установленной данным Законом моделью территориального устройства местного самоуправления применительно к городам и поселкам. Причем наделение городских поселений статусом городского округа должно по закону быть предворено предоставлением статуса городских поселений городам и поселкам городского типа и сопровождаться выделением городского округа из состава муниципального района.

Накануне внесения законопроекта в Государственную Думу вариантов решения данной проблемы было три.

Первый предполагал определение в законе критериев численности населения городов, в соответствии с которыми городским поселениям присваивался статус городских округов. При этом исходили из схемы расселения, в соответствии с которой города с численностью населения до 50 тыс. человек являются центрами сельских районов и обеспечивают своей инфраструктурой и городских, и сельских жителей. Предполагалось, что города с большей численностью населения предназначены для обеспечения экономического роста и «самодостаточны». На самом деле эти количественные подходы оказались устаревшими, не соответствующими динамике расселения. В результате активной миграции населения в последние десятилетия города меняли численность населения в сторону увеличения или уменьшения. Те города, которые в свое время обеспечивали расселение сельских территорий, выросли до 300, 200, 150 тыс. жителей. А города, призванные по своему первоначальному назначению быть центрами развития, сократились по числу жителей до 40 и менее тыс. человек. Если в этих условиях применять численный критерий, в разряд городских округов будут попадать города, которые не могут и не должны выполнять окружные функции, и наоборот, статус округов не получат города, которые в состоянии выполнить полномочия округов.

Второй обсуждавшийся вариант заключался в том, чтобы закрепить в Федеральном законе полный перечень городов, получающих статус городских округов, установив при этом, что перечень может изменяться только с внесением изменений в Закон. Однако это было бы слишком громоздкое решение. К тому же федеральному законодателю, не обладавшему исчерпывающей информацией по каждому городу при составлении и утверждении списка, фактически пришлось бы штамповать предложения, вносимые субъектами Федерации.

Третий вариант состоял в том, чтобы передать решение вопроса субъектам Федерации – они лучше могут учесть все местные условия и особенности. Правда, при этом не избежать решений случайных и субъективных.

В результате дискуссий был выбран третий путь. Количественный подход, изначально доминировавший, в конце концов был отвергнут. Установленные с федерального уровня любые количественные критерии определения статуса городов были признаны в принципе неприемлемыми. Определение на федеральном уровне численности населения в качестве единственного критерия на всей территории России для присвоения статуса городского округа означало бы одинаковый подход ко всем городам независимо от их инфраструктуры и исторической функции. В законопроект заложили другой критерий. Он связан с необходимостью оказания сельскому населению ряда важных социальных услуг. В районных центрах расположены районная больница, районная поликлиника, районный автопарк, обеспечивающий транспортную связь между населенными пунктами. Если в городе находится вся инфраструктура, традиционно предназначенная для удовлетворения потребностей окружающих их сельских населенных пунктов, он по определению является районным центром. Если город никогда не был районным центром и там нет таких учреждений, он должен быть округом. И это не зависит от численности городского населения. Однако и после издания Закона некоторые специалисты настаивали на «количественном» критерии наделения городских поселений статусом городского округа. С их точки зрения, ключевым для придания тому или иному городу статуса городского округа является его «управленческий потенциал», который измеряется численностью жителей. Поскольку городской округ решает все вопросы местного значения и поселенческого, и районного уровня, численность населения городского поселения, претендующего на получение этого статуса, полагали они, в любом случае не должна быть меньше численности населения района. Все прочие факторы подлежат учету при решении так называемых «пограничных» и особых ситуаций.

Однако именно «пограничные» и особые ситуации, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, легли в основу решения вопросов о наделении городских поселений статусом городского округа, а количество населения городов явилось фактором, хотя и важным, но не определяющим. Все дело в инфраструктуре, способной обеспечить сельское население, которое остается в муниципальном районе после выделения из него города, получающего статус городского поселения с собственной инфраструктурой. Нельзя бросать сельчан на произвол судьбы – это противоречит основополагающим принципам демократического социального государства, принципу равноправия граждан, одинаковых возможностей обеспечения их жизненных нужд, независимо от того, в сельской или городской местности они проживают. А эти принципы могут быть нарушены, если наделять город статусом городского округа в зависимости – главным образом и прежде всего – от того, сколько в нем жителей. Тем более формальным является условие о том, чтобы численность населения города, наделяемого статусом городского округа, была больше численности населения района. Идея, заложенная в новом Федеральном законе, заключается в том, что, если у городского поселения отсутствует сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных государственных полномочий, либо такая инфраструктура отсутствует у прилегающего муниципального района, город не может быть наделен статусом городского округа.