Текст книги "Муниципальное право России"

2. Двухуровневое местное самоуправление в сельской местности

В концепции Закона заложена идея двухуровневой системы сельского местного самоуправления при максимальном сохранении действующих на момент принятия Закона муниципальных образований. Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. была определена только возможность создания в границах районного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь это обязательное правило. В связи с этим могут возникнуть проблемы правоприменения, поскольку указанное правило не согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ.

Как отмечалось выше, в Постановлении по удмуртскому делу Конституционный Суд определил, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным в зависимости от особенностей тех или иных субъектов Федерации. Суд в то же время признал, что районы, непосредственно входящие в состав субъекта Федерации и содержащие муниципальные образования (сельские, городские), не могут наделяться правами муниципальных образований. Наделение района правами муниципального образования означало бы, по мнению Суда, что сельские и городские поселения, входящие в состав районов, в этом случае утратят права муниципальных образований и станут подразделениями районного муниципального образования. Таким образом, Суд поставил под сомнение саму возможность двухуровневой организации местного самоуправления, исходя из необходимости соблюдения равенств конституционных прав муниципальных образований.

Однако в действительности возможности различных муниципальных территорий, о которых идет речь в ст. 131 Конституции, неодинаковы. К тому же нереально организовывать решение ряда вопросов местного значения на одном самоуправленческом уровне. Значит, нужно либо уточнять Конституцию, либо конкретизировать ее положения, определяя перечень вопросов местного значения для разных типов, уровней муниципальных образований. Вторую правовую возможность реализовал Федеральный закон № 131-ФЗ. Закон не вышел из конституционного поля, хотя и пошел вразрез с правовыми позициями Конституционного Суда.

Акты Конституционного Суда РФ выше по своей юридической силе федерального закона, причем нормативное значение имеют и многие правовые позиции Суда. Следовательно, при несоответствии федерального закона решению Суда действует решение Суда. С формальной точки зрения после решения Конституционного Суда по удмуртскому делу теряли силу нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Однако несколько позднее, а именно 15 января 1995 г., в Постановлении по делу о конституционности ряда статей Конституции Республики Коми Конституционный Суд РФ признал возможность осуществления местного самоуправления как на уровне района, так и на подрайонном уровне, хотя и сопроводил этот вывод рядом оговорок. В Постановлении от 11 ноября 2003 г. по делу о конституционности положений законов Челябинской области Суд уже безоговорочно признал, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием.

Таким образом, теперь Конституционный Суд исходит из того, что двухуровневое самоуправление в сельской местности может быть. Но может и не быть. Поскольку такая альтернатива Федеральным законом № 131-ФЗ не признается, возникает противоречие между этим Законом и правовой позицией Конституционного Суда. Очевидно, что в данной ситуации, оставаясь на правовых позициях, нужно либо корректировать Закон, либо уточнять позицию Суда. Тем более что неопределенность вызывает все новые попытки некоторых субъектов Федерации оправдать возможности создания на субрегиональном уровне органов государственной власти общей компетенции вместо органов местного самоуправления.

По замыслу законодателя муниципальный район является производным муниципальным образованием по отношению к сельским и городским поселениям – базовым территориальным единицам местного самоуправления. Он создается в целях обеспечения эффективного решения вопросов межпоселенческого характера. Теоретически решение этих вопросов возможно путем объединения усилий поселений на договорной основе и создания, если это необходимо для выполнения конкретных договоров, временных единых управленческих органов. Однако в условиях современной России такой путь неосуществим. Основная инфраструктура на селе сосредоточена в районных административных центрах – так сложилось исторически. Рационально использовать ее для обслуживания сельского населения крайне затруднительно без участия постоянно действующих на всей территории района органов муниципальной власти. Возможно, в относительно отдаленном будущем, когда наладятся межпоселенческие правовые отношения и обновится сельская инфраструктура, существование районных муниципальных органов местного самоуправления и, соответственно, муниципальных районов потеряет смысл. Но сейчас на селе должны существовать межпоселенческие территориальные единицы, возглавляемые районными органами муниципальной власти.

Жесткость правила о повсеместном образовании двухуровневого местного самоуправления не может не смягчаться особыми условиями расселения граждан страны в разных ее регионах. Сибирь и Дальний Восток, как известно, заселены не так плотно, как Европейская часть России. Здесь на огромных просторах совсем немного сел, деревень и поселков. И они обычно расположены на значительных расстояниях друг от друга. Да и на северо-западе России тоже немало местностей с редким населением. К территориям с низкой плотностью сельского населения закон относит территории субъектов Федерации и отдельных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации и отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения в Российской Федерации[86]86
  Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. установлен перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Федерации, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения. Территория почти 30 субъектов РФ в большей или меньшей мере является малонаселенной. Это Республика Алтай, Тюменская, Иркутская, Кемеровская, Томская, Читинская, Амурская, Камчатская, Магаданская области, Республика Саха (Якутия), Республики Карелия, Коми, Марий Эл, Архангельская, Мурманская области и др.


[Закрыть].

Закон содержит правило, по которому территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Кроме того, установлено, что сельские населенные пункты, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, могут не наделяться статусом поселения и входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, получается, что немалое число сельских населенных пунктов может не иметь статуса поселения и входить в состав муниципальных районов непосредственно. Решение вопросов жизнедеятельности таких сел, деревень, хуторов должно осуществляться властями муниципальных районов. Самоуправленческие начала реализуются путем использования форм прямой демократии – общих собраний жителей населенных пунктов и других, о которых речь пойдет ниже.

Уже первые месяцы применения ряда статей Федерального закона № 131-ФЗ показали, что он не мог предусмотреть все особые условия образования двухуровневой системы местного самоуправления. И в правила формирования муниципальных районов пришлось вносить изменения. Одно из них связано с тем, что, как выяснилось, в некоторых субъектах Федерации есть районы, являющиеся муниципальными образованиями, в которых имеется всего по одному населенному пункту (на островах) и которые, естественно, не могут претендовать на статус муниципальных районов.

В связи с этим Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статью 84 Федерального закона № 131-ФЗ внесено дополнение, согласно которому, если на территории района находится один населенный пункт или если здесь может быть, по правилам Закона, образовано не более двух поселений, то указанный населенный пункт наделяется статусом городского или сельского поселения либо территория района наделяется статусом сельского поселения. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав указанного поселения, включаются в состав муниципального района.

В данном случае законодатель пошел по пути дополнения в Федеральном законе перечня возможных особых условий формирования муниципальных районов и других муниципальных образований. Но обстоятельства, связанные с определением двухуровневого местного самоуправления, оказались столь разнообразными и сложными, что пришлось отступить от их закрепления только на федеральном законодательном уровне. Это произошло в связи с принятием проекта изменений Федерального закона № 131-Ф3, внесенного в Государственную Думу Республикой Дагестан. Республике не подходили условия создания муниципальных образований, при которых территория одного образования не может пересекать территорию другого. В Дагестане развито отгонное животноводство, и сложилась практика выделения пастбищ на территориях равнинных районов для хозяйств, расположенных в горных районах. Со временем на этих территориях образовались населенные пункты, которые входят в состав горных районов, хотя территория, на которой они расположены, остается в составе равнинных районов.

Первоначально Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддержал законопроект, рекомендовав животноводам действовать вахтовым методом, а состав территории районов привести в соответствие с требованиями Закона. Но затем, проведя выездное заседание в Дагестане и основательно разобравшись в ситуации, понял, что уходить от решения жизненно важной для данного региона проблемы нельзя, и поддержал законопроект. В результате в упоминавшемся Федеральном законе о внесении изменений в Федеральный закон № 131 – ФЗ появилась норма, в соответствии с которой на территориях субъектов Федерации с исторически сложившимися традиционными формами отгонного животноводства территории и границы муниципальных образований устанавливаются не только в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, но и с учетом законодательства субъекта Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства и особенностей расселения населения на указанных территориях.

Эта норма примечательна тем, что, вопреки ясно выраженному в Законе принципу исчерпывающим образом определять правила двухуровневого территориального муниципального устройства на федеральном уровне, предусматривая на этом уровне особенности такого устройства, в данном случае в определение порядка устройства включаются субъекты Федерации. И это естественно. Как уже подчеркивалось выше, на федеральном уровне невозможно предвидеть всю многоликость природных, экономических, исторических и прочих условий, влияющих не только на решение конкретных территориальных вопросов в соответствии с правилами, закрепляемыми на общегосударственном уровне, но и на содержание самих этих правил.

В соответствии с «разрешительным» порядком регулирования субъектами Федерации вопросов местного самоуправления федеральный законодатель дополнил перечень «дозволений» региональному законодателю. Но ведь нет никаких гарантий, что по мере последовательного применения Федерального закона № 131-ФЗ не обнаружатся новые особенности региональной и муниципальной жизни, которые затруднят безоговорочную реализацию заложенных в Законе, казалось бы, до конца логически выверенных правил. Эти предположения возникают не только в связи с организацией двухуровневого местного самоуправления, но и с решением других территориальных дел. Поэтому не исключена возможность изменения подходов законодателя к участию субъектов Федерации в регулировании вопросов территориального устройства местного самоуправления путем предоставления им более широких правовых возможностей.

3. Состав территории муниципального образования

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируя конституционные положения, определил реальное правовое содержание понятия сельского и городского поселения. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, по сути, отождествлял понятия «поселение» и «населенный пункт». Он устанавливал в ст. 1, что «муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В то же время он закреплял правило, по которому «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ст. 12). Значит, строго говоря, население любой деревни, любого хутора, пусть даже насчитывающего несколько жителей, вправе было по закону настаивать на создании муниципального образования со своим бюджетом, выборными органами и т. д. Неоднозначность этих положений приводила на практике к протестам органов прокуратуры, судебным разбирательствам по поводу некоторых решений региональных властей, устанавливающих границы муниципальных образований.

Правовая ситуация осложнялась тем, что другие федеральные законы уравнивали содержание терминов «поселение» и «населенный пункт». Такой основополагающий для территориальных категорий документ, как действовавший тогда Градостроительный кодекс РФ, устанавливал, что городские поселения – это города и поселки, а сельские – села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные. В сочетании с Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. Градостроительный кодекс усиливал неразбериху, которая отрицательно сказывалась на развитии демократического института публичной власти.

Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает понятия «поселение» и «населенный пункт». Термин «поселение» – ключевой в категориальном аппарате Закона. В первоначальной редакции Закона сельское поселение определялось как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). Не ограничиваясь этим определением, Закон установил подробные количественные параметры сельских поселений. В их границах согласно п. 6 ч. 1 ст. 4 могут находиться один населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый.

В соответствии с законами субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

Федеральный закон № 131-ФЗ в его первоначальной редакции закреплял также понятие городского поселения, которым, в отличие от сельского поселения, являлся город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения могут также находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). В границах городского поселения, как это устанавливалось п. 5 ч. 1 ст. 11, могли находиться один город или один поселок с прилегающей территорией. В тех и других поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, являются муниципальным районом, в границах которого местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Кроме того, учреждается территориальная единица – городской округ. Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого решают вопросы местного значения, входящие в сферу деятельности поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Часть территории города федерального значения является по терминологии Закона внутригородской территорией города федерального значения.

Практика применения Закона показала, что некоторые из этих положений оказались неоднозначными, дававшими возможность их различного, в том числе расширительного, толкования, что приводило к решениям, противоречащим замыслу законодателя. К тому же выяснилось, что отдельные содержавшиеся в Законе требования недостаточно оправданы и не учитывают конкретные условия регионов и муниципальных образований.

Стала, в частности, ясна необходимость учета существования наряду с поселками, относящимися к городским населенным пунктам, многочисленных населенных пунктов, хотя и не являющихся местами проживания городского населения, но тоже официально именуемых поселками. Это поселки при домах отдыха и санаториях, бывших совхозах и других хозяйствующих субъектах, которые прекратили свою деятельность, но прежние их работники продолжают жить здесь, занимаясь натуральным хозяйством. По мнению Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, наделять такие поселки статусом городского поселения не имеет смысла как в силу малочисленности населения в них, так и отсутствия перспектив развития. Вместе с тем изменять их статус, преобразовывая в деревни или села, как это пытаются делать в некоторых субъектах РФ (например, в Московской области), или превращать в городские микрорайоны нецелесообразно. Это потребует внесения изменений в огромное число документов, создаст множество неудобств для населения. Для решения проблемы в Закон внесены изменения, в соответствии с которыми поселки могут входить в состав как городских, так и сельских поселений.

Понятие сельского поселения в уточненном виде в Законе определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В некоторых регионах норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа. В Ивановской области, например, 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы исключить такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2 Закона, исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.

Упоминание о «прилегающей территории» исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с Генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.

Понятие городского поселения в уточненном виде выглядит следующим образом: городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон № 131-Ф3, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Между тем на деле нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.

Эти, как и некоторые другие поправки, лишний раз доказывают, что жесткие количественные параметры территориального устройства не оправданы и обычно поправляются практикой их применения. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ достаточно гибок в численных характеристиках территорий муниципальных образований, он в некоторых вопросах изначально занял излишне твердые позиции. Именно в этих вопросах потребовались коррективы в сторону смягчения их нормативного регулирования, которые в принципе не исключены и впредь.