Текст книги "Муниципальное право России"

Хотя большая часть городов, не входивших на момент принятия Закона в состав районов, обладала инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных полномочий, эти же объекты инфраструктуры (в первую очередь социальной – медицинские учреждения, учебные заведения, учреждения культуры) обслуживали население прилегающих районов. Если органы местного самоуправления прилегающего муниципального района не обладают правом самостоятельно принимать решения по использованию таких объектов, органы государственной власти субъекта Федерации либо инициируют процедуру лишения таких городских поселений статуса самостоятельных муниципальных образований, либо решают вопрос о разграничении объектов собственности, необходимых для решения вопросов местного значения.

Федеральный закон № 131-ФЗ окончательно разрешил многолетний спор о возможности образования в крупных городах субгородских территориальных единиц. Довольно острые столкновения мнений, происходившие еще при подготовке и принятии Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. с целью отстоять самостоятельность районных структур власти в городах, нередко заканчивались при попытках реализовать эту идею на практике. Город – единый организм. Разорвать функции управления им на самостоятельные части – значит разрушить само это управление. Вскоре после принятия Закона РСФСР 1991 г. городские районы почти повсеместно были упразднены. Принятый 28 августа 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» формально не исключал возможность районного деления в городах. К моменту издания нового Федерального закона о местном самоуправлении № 131-ФЗ в России насчитывалось 254 городских района и округа (муниципальных и административных). Но их судьба Законом была предрешена. Развеяло все сомнения относительно намерений законодателя уточнение ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ, содержащееся в Федеральном законе от 15 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этому уточнению «внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 г.». Теперь субгородские муниципальные образования предусмотрены только для городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга.

5. Изменение границ, преобразование муниципальных образований и учет мнения населения

При решении вопросов территориального устройства местного самоуправления чрезвычайно важна процедура их принятия. Она должна обеспечивать определенную меру свободы населения в их решении, связанную с общим конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления. Конституционный Суд РФ отметил в Постановлении от 30 ноября 2000 г. по курскому делу, что население имеет право в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта Федерации в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Таким образом, «территориальная самостоятельность» не безгранична, а осуществляется в пределах, установленных Конституцией и законами.

Конституция, как известно, указывает на необходимость учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, закрепляя за органами государственной власти субъектов Федерации определение порядка территориального устройства местного самоуправления, определял обязанность законодательных (представительных) органов субъектов Федерации устанавливать законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В законах субъектов Федерации по вопросам территориального устройства местного самоуправления эти гарантии определялись по-разному и далеко не всегда в достаточной мере. Трудности нормативного регулирования возникали из-за того, что Конституция говорит о необходимости учета мнения населения только при изменении границ и не предусматривает этого учета при других территориальных трансформациях. Кроме того, на федеральном законодательном уровне не был формализован сам термин «изменение границ». Да и понятие «учет мнения населения» давало возможность его неодинакового толкования.

В Федеральном законе № 131-ФЗ используются термины «установление границ», «изменение границ» и «преобразование» муниципальных образований (ст. 11–13). Преобразование муниципальных образований включает объединение и разделение муниципальных образований плюс изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса (ч. 1 ст. 13). Естественно, объединение или разделение муниципальных образований влечет и изменение границ этих образований, в то время как наделение городского поселения статусом городского округа или лишение его этого статуса может и не быть связано с изменением границ этого поселения.

Новый Закон переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их. Он устанавливает порядок, при котором изменение границ и преобразование муниципальных образований возможны в ряде случаев при согласии на это населения соответствующих муниципальных единиц. Таким образом, он защищает жителей городов и сел от необоснованных с их точки зрения и затрагивающих их интересы решений территориальных дел. Вместе с тем эта защита не имеет «абсолютного» значения во всех случаях.

Согласно Закону изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решением соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования и в период кампании местного референдума.

Есть особенности в порядке изменения границ муниципальных образований разных типов. Так, изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территории отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов (о порядке голосования по территориальным вопросам речь пойдет в следующей главе).

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов и территорий других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территории других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Таким образом, учет мнения населения при изменении границ, связанном с переходом территорий от одного к другому муниципальному образованию, гарантировано в большей степени, чем в случаях, когда такой переход отсутствует.

Возможно, что при установлении новых границ сельских поселений в соответствии с требованиями Федерального закона изменится численность населения поселений, причем она может отличаться от той, которая установлена для сельских поселений Законом. Предусматривая такую возможность, Закон устанавливает, что, если численность населения уменьшается менее чем на 50 % от установленной, процедура изменения границ поселений, указанная выше, не применяется.

Порядок проявления инициативы преобразования муниципальных образований такой же, как и при изменении границ. При этом Закон предусматривает разные гарантии учета мнения населения для разных видов преобразований.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований; разделение населения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из соответственно разделяемых районов или образуемых поселений, выраженного путем голосования или на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Изменения в территориальном устройстве местного самоуправления в 2003–2005 гг. происходили в основном при соблюдении этих процедур. Капрелю 2005 г. в Российской Федерации образовано 1803 муниципальных района, 535 городских округов, 2072 городских поселения, 19 726 сельских поселений, 236 внутригородских территорий городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Общее число муниципальных образований – 24 372.

Существенный момент – учет мнения населения при создании новых муниципальных образований. Федеральный закон № 131-ФЗ о таком учете умалчивает. В главе этого Закона, посвященной принципам территориального устройства, в отличие от аналогичной главы Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, вообще ничего не говорится о порядке образования муниципальных территориальных единиц. В законах субъектов Федерации, установивших в соответствии с полномочием, предоставленным им Федеральным законом от 28 августа 1995 г., порядок образования и преобразования муниципальных образований, указывалось, что новые муниципальные образования могли создаваться, как правило, только с учетом мнения населения.

Содержание главы о принципах территориальной организации местного самоуправления нового Федерального закона дает основание сделать вывод о том, что создание новых муниципальных образований законодатель связывает с изменением границ, объединением и разделением муниципальных образований, определяя для них режим учета мнения населения. Но в главе о переходных положениях употребляется понятие «вновь образованные муниципальные образования». Из сопоставления текста ч. 3–6 ст. 84 этой главы следует, что вновь образованными «муниципальными единицами» можно считать городские и сельские населенные пункты, расположенные в границах муниципального района, являющегося на день вступления в силу главы данного Федерального закона о переходных положениях. Это внутрирайонное территориальное преобразование – особый случай, когда, как правило, предполагается восстановление тех муниципальных образований, которые существовали прежде. Для этого случая Закон делает исключение – выявление и учет мнения поселения не обязателен. Однако вряд ли создание муниципальных образований в этом случае можно считать техническим актом. Как показала практика, даже при восстановлении существовавших не так давно муниципальных образований возникает немало вопросов и территориальных споров, приходится принимать во внимание интересы людей и, соответственно, их мнение.

Но дело не только в этом. В части 5 ст. 34 Федерального закона № 131-Ф3, трактующей об органах местного самоуправления, предусматривается случай «образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования». Можно предположить, что речь идет о возможности появления новых муниципальных единиц в крупных муниципальных районах, когда, скажем, в небольшом населенном пункте, не входящем в состав сельского поселения, увеличивается число жителей и оно обретает статус самостоятельного поселения. При этом не происходит ни изменения границ, ни преобразования муниципальных образований в том смысле, в каком эти понятия употребляются в Федеральном законе № 131 – ФЗ. Для этого случая в указанной статье устанавливается порядок определения населением структуры органов местного самоуправления новой муниципальной территориальной единицы. Относительно консультаций с жителями данной единицы по поводу ее создания здесь нет ни слова. Ничего нет на этот счет и в статьях Закона, посвященных территориальному устройству местного самоуправления. Это либо пробел Закона, либо установка на свободу усмотрения органов государственной власти субъекта Федерации, решающего вопрос о создании нового муниципального образования. В последнем случае позицию законодателя трудно признать приемлемой. Создание нового муниципального образования – дело во многих случаях более важное для организации условий жизни людей, чем изменение границ существующих территориальных единиц. Поэтому учет мнения населения здесь крайне необходим. Установление порядка такого учета будет соответствовать духу Конституции, которая хотя и говорит о необходимости учета мнения населения только при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, но не исключает возможность учета воли граждан при решении и других важных территориальных вопросов.

6. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления

Определив общий для всех субъектов Федерации порядок территориальной организации, местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ ощутимо затронул административно-территориальное устройство субъектов Федерации. Это, по мнению некоторых авторов, «не соответствует Конституции и решениям Конституционного Суда. В законопроекте можно устанавливать модель, ориентир и рекомендации»[90]90
  Не надо ломать Конституцию. Интервью с С. Шахраем // Независимая газета. 2002. 27 декабря.


[Закрыть]. Но ориентиры и рекомендации уже предлагались Федеральным законом № 154-ФЗ. Что из этого вышло, известно. По-видимому, другого, более эффективного правового метода территориального устройства субъектов Федерации, чем тот, который применен в настоящее время, не существует.

Муниципальный район – это не административный район. В первом случае ставится цель успешного осуществления само-управленческих дел местного значения, во втором – задача решения государственных дел. Теоретически можно предположить возникновение наряду с муниципальным образованием административно-территориальной единицы. Однако практически такая возможность ничтожна. Сеть муниципальных образований почти идеально легла на сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских единиц. Радикальные передвижки обеих территориальных систем по отношению друг к другу вряд ли реальны. Основу той и другой составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий. В связи с этим возможны, по крайней мере в ближайшее время, лишь частичные изменения границ административно-территориальных единиц по отношению к муниципальным единицам, причем во взаимосвязи интересов тех и других и с учетом мнения населения.

Тем не менее это не ведет к выводу о ненужности государственно-правового института административно-территориального устройства субъекта Федерации. Он сохраняется и функционально, и институционально. Внешнее свидетельство тому – продолжающие действовать законы субъектов Федерации об их административно-территориальном делении. Созданные в муниципальных образованиях – районах и городских округах – органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, на территории этих муниципальных образований самостоятельно действуют органы государственной власти, реализуя правоохранительные, налоговые и другие государственные функции.

Вне границ муниципальных образований существуют административно-территориальные единицы. Например, в Свердловской области созданы административные округа, «обнимающие» по несколько муниципальных (административных) районов. А в ряде городов образованы внутригородские районные территориальные образования. Если согласно ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ внутригородские муниципальные образования упразднены с 1 января 2006 г., это не значит, что с указанного числа перестают существовать внутригородские структуры как административно-территориальные единицы. В Москве, например, продолжают существовать административные округа, в границах которых действуют суды, органы милиции, налоговые и другие государственные органы. Такие же районы существуют во многих других крупных городах. Вполне возможно, что некоторые полномочия федеральные и региональные органы государственной власти могут не передавать муниципальным органам, а создавать для этого специализированные структуры, территориальные пределы деятельности которых не обязательно будут совпадать с границами действующих муниципальных, как и административно-территориальных, образований. Например, образовательные округа.

Таким образом, организационно-правовые институты «административно-территориальное деление» и «территориальное устройство местного самоуправления», хотя и тесно связаны, не являются идентичными. Территории муниципальных образований и административно-территориальные единицы могут, как сейчас, совпадать, а могут и не совпадать. В связи с этим необходимо уяснить, как соотносятся между собой термины «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение».

В Федеральном законе № 131-ФЗ нет определения этого соотношения. Предполагалось, что решение данной задачи должно содержаться в законодательстве об административно-территориальном делении субъектов Федерации, благо такой закон есть почти в каждом регионе.

Однако законы субъектов Федерации фактически эту задачу не решают, ограничиваясь «косметическими» изменениями ряда нормативных установлений. В некоторых регионах попытались соотнести обе системы территориального устройства, но сделали это непоследовательно. Поэтому та и другая системы как бы остались самостоятельными, хотя и совмещенными. При этом система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Федерального закона № 131-Ф3, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется региональным законодательством. В Законе об административно-территориальном делении Ивановской области, например, прямо указывается, что он не регламентирует вопросы создания, реорганизации, организации работы, осуществления полномочий и деятельность органов местного самоуправления по управлению территориями муниципальных образований, а также изменения границ муниципальных образований.

Но поскольку территориальное устройство местного самоуправления сближено с административно-территориальным устройством регионов, законодательство субъектов Федерации не могло хотя бы частично не коснуться территориальных полномочий муниципалитетов. В том же Законе Ивановской области (в ред. от 25 февраля 2005 г.)есть ст. 15, регулирующая полномочия органов местного самоуправления «в сфере решения вопросов административно-территориального устройства». В ней говорится, в частности, что представительные органы муниципалитетов вносят в областное Законодательное собрание проекты законов по вопросам административно-территориального устройства области, создают согласительную комиссию для разрешения спора по вопросу административно-территориального устройства, регулируют вопросы изменения подведомственности земель в границах муниципального образования и др.

В некоторых региональных законах об административно-территориальном делении понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает в себя «муниципальное содержание». В Законе Саратовской области, который называется «Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области» (в ред. от 6 февраля 2004 г.), прямо записано, что «административно-территориальная единица – часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления». В Законе Новосибирской области «Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области» (в ред. от 15 июня 2004 г.) определено, что административно-территориальная единица – часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими населенными поселениями, имеющая установленный законом статус, название, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления. В упомянутом Законе Саратовской области (вред, от 6 февраля 2004 г.) вообще установлено, что административно-территориальное устройство основывается на принципе общности административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований.

Но такие формулы в законах – редкость. Да и провозглашаемые ими принципы обычно не развиваются, оставаясь декларациями наряду с подробнейшим изложением административно-территориального устройства как такового, его давно установившихся основных понятий, полномочий различных региональных органов государственной власти в этой сфере, порядка решения вопросов административно-территориального деления, упразднения, объединения, преобразования административно-территориальных единиц и т. д. Причем понятийный аппарат Федерального закона № 131 – ФЗ используется в очень небольшом числе законов субъектов Федерации, да и то весьма ограниченно. Создается впечатление, что региональные законы об административно-территориальном делении и Федеральный закон № 131-Ф3, регулирующий территориальное устройство местного самоуправления, действуют как бы в разных, хотя и близких плоскостях.

Они не похожи друг на друга при определении видов населенных пунктов. По сути дела, Федеральный закон описанию населенных пунктов как таковых уделил очень мало внимания. Содержание понятия «населенный пункт» отсутствует в перечне основных терминов и понятий, используемых для целей данного Закона (ст. 2). В нем упоминаются «населенные пункты», «поселки», «города», «территории поселков и сельских населенных пунктов». Что такое сельский или городской населенный пункт, что такое поселок – сельский или городской, из Закона понять нельзя, хотя это исходные территориальные единицы, на базе которых и возникают муниципальные образования. Законодатель, надо полагать, понадеялся на то, что все «и так известно». Главное – определить, сколько населенных пунктов должно быть в сельском поселении и какова должна быть пешеходная доступность до центра этого поселения или транспортная доступность до центра муниципального района. Остальное – понятно.

Действительно, что такое населенный пункт, городской он или сельский и как различаются между собой городские и сельские населенные пункты в каждом регионе, известно. Все дело в том, что в разных регионах они определяются неодинаково, и потому в ряде субъектов Федерации приходится «подгонять» их к требованиям федерального закона, не всегда эти требования соблюдая.

С одной стороны, дарованная в этом отношении свобода регионам имеет позитивный смысл, поскольку позволяет муниципальным и региональным властям переводить населенные пункты из одной категории в другую, учитывая местные условия. Но с другой стороны, она не гарантирует достаточного внимания к специфике сельских и городских населенных пунктов, которое во всех случаях должно присутствовать при решении вопросов о формировании сельских и городских муниципальных образований, обеспечивая право граждан на осуществление местного самоуправления.

Единое содержательное представление о городских поселениях, в том числе городах и поселках, и их отличиях от сельских поселений содержится в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». В нем есть определение городов республиканского, краевого и областного подчинения и, что особенно важно, небольших городов, а также поселков. Согласно Указу к категории городов районного подчинения относятся населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами с населением не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 %. Поселки делятся на несколько категорий. К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 %.

К категории курортных поселков причисляются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тыс. человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50 % постоянного населения. К категории дачных поселков относятся населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха.

Существенный смысл Указа состоит в том, что одним из определяющих показателей, позволяющих относить населенные пункты к разным их категориям, является занятие жителей этих мест. К сожалению, правовая ситуация с Указом проблемна из-за отсутствия ясности, действует ли этот акт в принципе в нынешних условиях и если действует, то в какой части.

Формально Указ не отменен, но отношение к этому факту двойственное как у федеральных, так и у региональных властей. В одном из разъяснений норм Федерального закона № 131-ФЗ Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления занял позицию, в соответствии с которой при определении статуса поселка (сельский – городской) следует руководствоваться нормативными актами, по которым он был создан. «Если статус поселка не был установлен при его создании, то определить его можно на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. (выделено мной. – В.В.). В соответствии с положениями этого Указа к городским поселкам (городским населенным пунктам) относятся рабочие, курортные и дачные поселки, а все остальные населенные пункты, в том числе поселки, – к сельским[91]91
  Местное самоуправление. 2004. № 14. С. 6.


[Закрыть].

Таким образом, Комитет признает Указ действующим актом, но условно. Он полагает допустимым определение статуса поселка какими-то другими актами, федеральными или региональными, и трактует его в том смысле, что он предполагает возможность образования сельских поселков, хотя на самом деле Указ вообще не предусматривает категории таких поселков. Согласно точному смыслу документа поселок является разновидностью только городских населенных пунктов.

Ситуация еще более осложнилась, когда, внося исправления в текст Федерального закона № 131-ФЗ, законодатель установил, что в состав сельского поселения могут входить не только сельские населенные пункты, как было изначально, но и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Что это за поселки, каковы их признаки, чем отличается сельский поселок от городского – Законом не установлено.

Отношение субъектов Федерации к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР еще сложнее. Они приняли свои законы об административно – территориальном устройстве, о которых говорилось выше, не подвергая «официальному сомнению» действие этого акта, но фактически заменяя его региональными нормативными актами. При этом некоторые, оправданные практикой, нормы федерального документа текстуально воспроизводятся в актах субъектов Федерации, причем в разных регионах в неодинаковых объемах. Многие вопросы субъекты Федерации регулируют по-своему. К этим вопросам относится и понятие города или поселка. В ряде региональных законов содержатся нормы о том, что население небольшого города обязательно должно состоять преимущественно из рабочих, служащих и членов их семей. В законах других регионов эта норма отсутствует.

Кое-где она распространена на рабочие поселки. В одних регионах к категории городов районного значения отнесены города с населением не менее 15 тыс. человек, в других – не более 12 или 10 тыс. В одних субъектах Федерации поселки делятся на рабочие, курортные и дачные, в других – нет. К сельским населенным пунктам отнесены те, которые не названы городскими населенными пунктами, – села, деревни, хутора, редко – поселки. При этом отличие сельского от городского поселка опять-таки не определяется.

Эти особенности характерны прежде всего для законов субъектов Федерации, принятых до появления Федерального закона № 131-ФЗ. Но и в тех законах, которые изменены после издания нового Федерального закона (по крайней мере, в ряде регионов), нормы, характеризующие города и поселки (рабочие, курортные и дачные), остались, как правило, прежними. Не внесена ясность и в различия между городскими и сельскими поселками. Об условиях преобразования городов и городских поселков в городские поселения или в городские округа здесь нет ни слова.

Такая разноголосица ослабляет правовые гарантии нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления. Региональным властям в принципе ничего не стоит переделать свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа.