Текст книги "Муниципальное право России"

Орган, формирующий комиссию местного референдума, обязан назначить не менее половины состава комиссии местного референдума на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проведения местного референдума, «за» или «против» участия в местном референдуме, «за» или «против» вопроса или проекта решения, выносимого на местный референдум.

Агитация при проведении местного референдума может осуществляться разными способами, в том числе по радио, телевидению, в периодических печатных изданиях путем выпуска и (или) распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов; иными не запрещенными законом методами.

В некоторых сельских и городских поселениях агитация вокруг вопросов референдума обычно проводится путем прямого обращения агитаторов к гражданам, посещения местных жителей на дому.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением местного референдума, производятся за счет средств, выделяемых из бюджета муниципального образования. При этом за счет средств бюджета муниципального образования до официального опубликования решения о назначении местного референдума производятся только расходы комиссий, связанные с проверкой подписей, собранных в поддержку инициативы проведения местного референдума. Расходы комиссий местного референдума предусматриваются отдельной строкой в бюджете муниципального образования.

Инициативная группа по проведению местного референдума обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения местного референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме. Законом субъекта Федерации может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5 тысяч участников референдума) создание инициативной группой референдума фонда референдума необязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.

Закон субъекта Федерации должен предусматривать возможность создания фондов референдума иными группами участников референдума, в том числе для агитации против проведения референдума, участия в референдуме, против вопросов, выносимых на референдум. На эти фонды распространяются правила, установленные Федеральным законом для фонда референдума, созданного инициативной группой референдума.

Каждый участник референдума голосует лично, голосование за других участников референдума не допускается. Голосование проводится путем нанесения участником референдума в бюллетень для голосования на референдуме любого знака в квадрате, относящемся к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор.

Законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность голосования участников референдума по почте. При этом учитываются голоса участников референдума, поступившие в соответствующую комиссию не позднее окончания времени голосования вдень голосования. Порядок голосования по почте при проведении местного референдума до урегулирования этого вопроса Федеральным законом определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Итоги голосования подводятся компаниями референдума гласно, открыто с составлением протоколов голосования, которые готовятся с соблюдением процедуры, установленной федеральным законодательством. Референдум признается соответствующей комиссией референдума несостоявшимся в случае, если в нем приняли участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории муниципального образования.

Комиссия местного референдума муниципального образования признает решение не принятым на референдуме в случае, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Если местный референдум признан несостоявшимся, то по тому же вопросу он может быть проведен не ранее чем через 2 года

Комиссия местного референдума признает решение принятым, если за него в целом на территории муниципального образования проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Число граждан, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней для голосования установленной формы, извлеченных из ящиков для голосования. Если по вопросу, вынесенному на местный референдум, решение не было принято, указанный вопрос считается отклоненным.

Комиссия местного референдума признает итоги голосования, результаты местного референдума недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников местного референдума;

б) в случае, если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования на соответствующей территории;

в) по решению суда.

Итоги голосования по каждому участку местного референдума, территории, на которую распространяется деятельность комиссии местного референдума, результаты местного референдума в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей комиссии и непосредственно нижестоящих комиссий местного референдума, представляются для ознакомления участникам местного референдума, уполномоченным представителям инициативных групп по проведению местного референдума, общественных объединений, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию. Предоставление указанных данных осуществляет соответствующая комиссия референдума.

Комиссия местного референдума направляет общие данные о результатах местного референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов референдума. Официальное опубликование результатов местного референдума, а также данных о количестве голосов участников местного референдума, поданных за позиции «Да» и «Нет», осуществляется в средствах массовой информации комиссией местного референдума в сроки, установленные законом субъекта Федерации, но не позднее чем через один месяц со дня голосования.

Принятое на местном референдуме решение вступает в силу со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на местном референдуме.

Решение, принятое на местном референдуме, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления либо их должностными лицами и обязательно для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Это решение действует на всей территории соответствующего муниципального образования. Оно регистрируется в уполномоченном органе местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено не иначе как путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем после истечения 2 лет после его принятия, а также может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральными законами.

В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через 5 лет со дня принятия соответствующего решения на местном референдуме.

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

нарушение установленного федеральным законом, законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников местного референдума;

несоответствие закона субъекта Федерации, устава муниципального образования, на основании которого проводился местный референдум, Конституции РФ, а также федеральному закону, закону субъекта Федерации, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников местного референдума;

несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, а также закону субъекта Федерации.

Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит решение данного вопроса, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки (или) принятия данного нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий местного референдума и их должностных лиц, нарушающие право граждан на участие в местном референдуме, могут быть обжалованы в суд. С жалобами могут обратиться общественные объединения, инициативные группы по проведению местного референдума, наблюдатели, а также комиссии местного референдума.

В случаях, предусмотренных федеральными законами, суд может отменить решение соответствующей комиссии местного референдума об итогах голосования или о результатах референдума или иное решение комиссии местного референдума.

Решения и действия (бездействие) комиссий местного референдума и их должностных лиц, нарушающие право граждан на участие в местном референдуме, могут быть обжалованы также в вышестоящую комиссию местного референдума.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа и выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Для населения, участвующего в избирательном процессе, выборы являются не только способом комплектования органов муниципальной власти, но и средством выражения своего мнения по поводу программ и планов решения вопросов местной жизни действующих органов и должностных лиц.

Обычно на муниципальных выборах избираются представительный орган и глава муниципального образования. Но кроме них могут избираться, например, заместитель главы, члены контрольного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Кроме очередных могут проводиться повторные выборы (в случае, если основные выборы признаны несостоявшимися) и дополнительные (проводятся в одномандатном округе в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в данном округе).

Муниципальные выборы, как и местные референдумы, регулируются обширным многоступенчатым избирательным законодательством, составляющим подотрасль конституционного права. Рядом исследователей оно рассматривается как самостоятельная отрасль права – избирательного права. Как и для местного референдума, основополагающим для муниципальных выборов является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который развивает и конкретизирует конституционное право граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ст. 32). Кроме того, в 1996 г. принят и действует специальный Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления». Ряд положений о муниципальных выборах содержит Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На основе федерального законодательства принимают акты о муниципальных выборах субъекты Федерации. В ряде субъектов Федерации (Алтайский край, Белгородская, Воронежская области, например) действуют избирательные кодексы, которыми регулируются региональные и муниципальные выборы и референдумы и отзыв депутатов представительных органов. Реализуя Федеральный закон № 131-ФЗ, законодательные органы государственной власти многих субъектов Федерации приняли свои законы о муниципальных выборах.

Существенную роль в регулировании муниципальных выборов играют также уставы муниципальных образований, дополняющие и конкретизирующие ряд вопросов, связанных с процедурой выборов.

Принципиальные нормативные положения об организации и проведении муниципальных выборов, содержащиеся в законах субъектов Федерации, едины с общими принципами выборов в Российской Федерации. Вместе с тем выборы органов и должностных лиц местного самоуправления в разных субъектах Федерации имеют свои особенности.

В частности, они связаны с применением на этих выборах той или иной избирательной системы, т. е. способом установления результатов голосования. Различают мажоритарную и пропорциональную системы выборов. При мажоритарной системе избранным считается кандидат, набравший установленное законом большинство голосов избирателей. Существует мажоритарная система абсолютного большинства, когда для избрания требуется абсолютный перевес голосов избирателей, и мажоритарная система относительного большинства, когда для победы нужно получить относительное большинство голосов избирателей, т. е. больше, чем у других кандидатов. При пропорциональной системе депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов в депутаты пропорционально числу набранных голосов. Кроме того, используется смешанная – пропорционально-мажоритарная система, когда часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть – по пропорциональной системе.

На выборах депутатов Государственной Думы используется пропорциональная избирательная система. На выборах депутатов законодательных органов субъектов Федерации – смешанная пропорционально-мажоритарная система, когда часть депутатов избирается по пропорциональной системе по партийным спискам кандидатов, а часть – по одномандатным округам. Каждая из избирательных систем имеет свои достоинства и недостатки.

Применение на федеральных и региональных выборах пропорциональной системы преследует цель последовательного политического структурирования общества. Достижению этой цели могло бы способствовать и применение пропорциональной системы на муниципальных выборах. Однако условия для этого не всегда находятся – политические партии имеют нередко на местах слабые структуры, здесь сильны традиции мажоритарных выборов. Кроме того, в малых муниципальных образованиях с небольшим числом кандидатов пропорциональная система неприменима, партийные фракции в представительных органах, состоящих из нескольких депутатов, не создашь, и партийные различия здесь не имеют значения.

Поэтому согласно ч. 3 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление избирательной системы на муниципальных выборах отдано на усмотрение субъектов Федерации и самих муниципальных образований. Федеральный закон определяет, что законом субъекта Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Принятыми к настоящему времени законами субъектов Федерации о муниципальных выборах эти нормы Федерального закона конкретизируются по-разному. Например, в соответствии с законом Краснодарского края о муниципальных выборах от 26 декабря 2005 г. выборы депутатов представительного органа муниципального образования могут проводиться:

1) по мажоритарной системе относительного большинства (если выборы признаны состоявшимися и действительными, избранным считается зарегистрированный кандидат, набравший наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам);

2) по пропорциональной системе (если выборы признаны состоявшимися и действительными, распределение депутатских мандатов осуществляется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями по муниципальному избирательному округу, пропорционально полученному числу голосов избирателей);

3) по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе (если выборы признаны состоявшимися и действительными, часть депутатов от их установленной численности избирается по мажоритарной системе относительного большинства, остальные депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов по пропорциональной системе).

Выборы иного выборного должностного лица местного самоуправления, предусмотренного уставом муниципального образования, проводятся по мажоритарной системе относительного либо абсолютного большинства. Вид избирательной системы, применяемой при проведении выборов иного выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования. Если в уставе муниципального образования не установлена избирательная система, которая применяется при проведении выборов иного выборного должностного лица местного самоуправления, то данные выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства.

Законом предусмотрено, что избирательная система, которая применяется при проведении выборов депутатов представительного органа в конкретном муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования в соответствии с установленными законом видами избирательных систем.

Особо оговорено, что пропорциональная либо смешанная мажоритарно-пропорциональная системы могут применяться при проведении выборов депутатов представительного органа в муниципальных образованиях, имеющих статус городского округа, при условии проживания на их территории не менее 150 ООО избирателей. Если в уставе муниципального образования не установлена избирательная система, которая применяется при проведении выборов депутатов представительного органа, то данные выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. В случае применения при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования смешанной мажоритарно-пропорциональной системы количество депутатов представительного органа, избираемых по мажоритарной и по пропорциональной системам, определяется уставом муниципального образования.

Закон Томской области о муниципальных выборах (в ред. от 6 сентября 2005 г.) предусматривает иной порядок. Здесь определено, что выборы в представительный орган муниципального образования на территории Томской области осуществляются на основе мажоритарной избирательной системы, когда гражданин голосует за кандидата в одномандатном избирательном округе или за кандидатов в количестве, равном числу депутатских мандатов в многомандатном избирательном округе, по одномандатным и (или) по многомандатным избирательным округам. В то же время уставами муниципальных районов и городских округов может быть установлено, что выборы в представительный орган муниципального образования могут осуществляться на основе пропорциональной избирательной системы, когда все депутаты представительного органа муниципального образования избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками, или по пропорционально-мажоритарной системе, когда часть депутатов представительного органа избирается по единому избирательному округу, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками, а другая часть депутатов избирается по одномандатным (многомандатным) округам.

Закон Нижегородской области о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований предусматривает, что депутаты представительного органа муниципального образования, как правило, избираются по одномандатным избирательным округам и (или) по многомандатным избирательным округам, а в городах областного значения (Нижний Новгород, Дзержинск, Арзамас) не менее одной трети, но не более одной второй от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования, избираются по единому муниципальному избирательному округу. Конкретное число депутатов, избираемых по муниципальному избирательному округу, устанавливается уставом муниципального образования. Если это число не установлено уставом муниципального образования, оно составляет одну треть от установленного числа депутатов представительного органа с округлением дробной части до большего целого числа. Уставами иных муниципальных образований может быть установлено число депутатов, избираемых по муниципальному избирательному округу, составляющее не менее одной трети, но не более одной второй от установленного числа депутатов представительного органа.

На практике муниципальные выборы в последние годы проводились по преимуществу по мажоритарной системе. Только в отдельных относительно крупных муниципальных образованиях применялась пропорциональная и смешанная системы выборов. При этом региональные и местные отделения политических партий отнюдь не стояли в стороне от выборов. На муниципальных выборах в 2005 г. региональными и местными отделениями политических партий было выдвинуто кандидатами в депутаты представительных органов всех уровней 48 159 человек, что составляет почти 17 % от числа всех выдвинутых кандидатов. В 2006 г. кандидатами на должности глав муниципальных образований политические партии выдвинули 3133 человека, что составляет 8,9 % от числа кандидатов, выдвинутых на указанные должности.

Наибольшую активность в выдвижении кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления и на должности глав муниципальных образований на этих выборах проявили Всероссийская политическая партия «Единая Россия», Коммунистическая партия Российской Федерации, Либерально-демократическая партия России и партия «Родина». Кроме них в муниципальных выборах принимали участие региональные отделения Российской партии пенсионеров, Российской партии жизни, Аграрной партии России, Российской демократической партии «Яблоко», Политической партии «Союз правых сил» и ряда других, каждая из которых выдвинула менее 1 % кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований.

Избирательные права граждан на муниципальных выборах гарантируются так же, как и на других – федеральных и региональных – выборах. Но при этом они имеют свои особенности. Несколько иное содержание имеет, в частности, всеобщее избирательное право. Если на федеральных и региональных выборах не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, то на муниципальных выборах эти лица на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах (п. 3 и 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), Не участвуют в муниципальных выборах военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования (если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования).

Все компоненты процесса муниципальных выборов в принципиальном плане строятся на тех же демократических основаниях, что и федеральные и региональные выборы. Но на некоторых этапах этого процесса они имеют свои особенности.

Выборы соответствующих органов местного самоуправления и депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов и депутатов. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. При этом принимается во внимание порядок, по которому общим днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления является второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных федеральным законом, – второе воскресенье октября года, в котором истекают полномочия указанных органов или депутатов указанных органов. При этом в определенных случаях полномочия органов местного самоуправления могут продлеваться или сокращаться.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 23 июля 2005 г.), если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в предусмотренные законом сроки, а также если уполномоченный орган или должностное лицо отсутствует, выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией. А если и комиссия не назначает выборы в срок, суд общей юрисдикции может определить срок, не позднее которого уполномоченные на то органы, должностные лица или избирательная комиссия должны назначить выборы.

Формирование избирательных комиссий (муниципальной, территориальных, окружных и участковых), организующих и обеспечивающих подготовку и проведение муниципальных выборов, осуществляется не только на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Федерации и иных общественных объединений (что характерно для формирования избирательных кампаний субъектов Федерации), но и предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, а также предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Граждане вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Формально они вправе воспользоваться для этого телевидением, радио, периодическими печатными изданиями. Но фактически на муниципальных выборах, особенно на выборах органов местного самоуправления в малых городских и сельских поселениях, эти средства массовой информации недоступны для избирателей. Поэтому здесь агитацию проводят на собраниях избирателей и путем индивидуальной разъяснительной работы.

Ответственным периодом избирательной кампании является выдвижение кандидатов. Это как бы завязка всей избирательной интриги. Крайне важно при этом, кто имеет право быть выдвинутым кандидатом. Согласно ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации» кандидатом может быть выдвинут любой гражданин, обладающий пассивным избирательным правом. Ограничение пассивного избирательного права связано с достижением определенного возраста. Эти ограничения могут устанавливаться законом субъекта Федерации, но при этом минимальный возраст не может превышать 21 года. Установление максимального возраста не допускается.

Граждане могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения либо выдвижения избирательным объединением. Причем закон устанавливает правило, согласно которому, если законом субъекта Федерации предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатом, законом субъекта Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответствующего представительного органа муниципального образования.

В отношении главы муниципального образования установлены дополнительные условия реализации пассивного избирательного права. Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Это правило направлено против избирательных технологий, с помощью которых ушедший в отставку по собственному желанию глава муниципального образования потом снова выдвигает свою кандидатуру, используя преимущества внезапного маневра и не давая времени своим соперникам развернуть избирательную кампанию.