Текст книги "Казначейская система исполнения бюджета в Республике Беларусь"

2.3. Этапы становления и развития казначейской системы в Республике Беларусь

Республика Беларусь после провозглашения независимости и обретения суверенитета стала постепенно переходить на качественно новое содержание своей бюджетной политики. Был взят курс на построение социально ориентированной рыночной экономики. Это потребовало от бюджетной политики служить эффективным инструментом регулирования совокупного спроса, проведения соответствующей политики в зависимости от текущих экономических условий и задач, которые обеспечивали бы стабилизацию экономики страны, и в первую очередь – ее финансов.

Вместе с тем надо было дальше проводить работу по совершенствованию бюджетного законодательства. В 1990-е гг. впервые в республике были приняты соответствующие законы о бюджетной деятельности страны. Это должно было повысить эффективность проведения бюджетной политики, обеспечить оперативное финансирование государственных программ, а также усилить контроль за рациональным и целевым использованием бюджетных средств. В этих условиях очевидным решением стал переход на казначейский способ исполнения бюджета.

Началом работы по организации казначейской системы в Республике Беларусь явилось постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16.12.1993 г. № 846 «О государственном казначействе Республики Беларусь»[1]1
  Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 19.09.2001 г… № 5/8370.


[Закрыть], определившее, что система органов государственного казначейства создается в целях повышения эффективности проведения бюджетной политики, направленной на усиление целевого использования средств республиканского и местных бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с данным постановлением на подготовительном этапе создания государственного казначейства на Минфин были возложены следующие функции:

• краткосрочное прогнозирование обеспечения республиканского бюджета финансовыми ресурсами;

• регулирование финансовых взаимоотношений между республиканским бюджетом и государственными внебюджетными фондами;

• анализ и при необходимости корректировка программ исполнения республиканского бюджета в утвержденных его пределах и с учетом имеющихся финансовых ресурсов;

• анализ и обобщение информации об исполнении республиканского бюджета, местных бюджетов областей и Минска, бюджетов и смет доходов и расходов государственных внебюджетных фондов;

• учет и проведение бюджетно-финансовых операций, связанных с государственными финансовыми средствами;

• подготовка и уточнение правил управления государственными финансовыми средствами их учета;

• управление средствами, находящимися на счетах государственного казначейства;

• учет и осуществление совместно с Нацбанком операций по управлению государственным долгом Республики Беларусь и его обслуживанию, учет операций по государственным гарантиям;

• расчет и распределение сумм регулирующих доходов между бюджетами всех уровней.

В своем создании и развитии казначейство в Республике Беларусь прошло несколько основных этапов по мере готовности законодательного, методологического, программного и технического обеспечения, приоритетности поставленных задач.

1-й этап. Начало создания системы органов государственного казначейства в Республике Беларусь. Определение основополагающих правил казначейского исполнения операций со средствами республиканского бюджета (1993-1997). Результатом проведенной на этом этапе работы по зачислению доходов в бюджет стало полное изъятие из банковской системы и перевод в казначейство функций учета исполнения бюджета по доходам. В банках были закрыты многочисленные счета по видам налогов, в Нацбанке открыт единый счет доходов республиканского бюджета, на который через транзитные счета налоговых органов производилось зачисление денежных средств налогоплательщиков. Одновременно от банков в Минфин направлялась информация о каждом платежном документе, что позволило увязать ее с денежными потоками, обеспечить ежедневный учет всех операций по доходам республиканского бюджета и получить отчетность как по видам платежей в целом, так и по каждому налогоплательщику в частности. Аналогично была построена схема работы с таможенными органами.

По оценкам экспертов Международного валютного фонда (МВФ) созданный в Республике Беларусь механизм сбора доходов республиканского бюджета был признан одним из наиболее эффективных на постсоветском пространстве и представлен в качестве модели для применения в России.

Существенных изменений коснулась процедура исполнения республиканского бюджета по расходам. Многочисленные счета министерств и бюджетных организаций, ранее использовавшиеся для финансирования расходов и ставшие теперь ненужными, подлежали закрытию. Новая казначейская технология исполнения бюджета по расходам предусматривала оплату товаров работ и услуг, выполненных для бюджетной сферы, непосредственно со счета казначейства на счета организаций – поставщиков этих товаров, работ и услуг, минуя счет распорядителей бюджетных средств.

На данном этапе была проведена работа по формированию казначейских технологий исполнения бюджета. Создана автоматизированная система государственного казначейства (АСГК) – это программный комплекс, разработанный Республиканским унитарным предприятием «Информационно-вычислительный центр Министерства финансов Республики Беларусь» (РУП «ИВЦ Минфина»). Комплекс позволяет регистрировать платежные поручения распорядителей средств, отправлять по каналам связи электронные документы в соответствующие финансовые органы для подтверждения и последующей оплаты платежных поручений со счетов территориальных органов казначейства. АСГК является центральным элементом управления финансовыми ресурсами государства и контроля за их целевым использованием.

2-й этап. Создание территориальных органов государственного казначейства (1998-1999). Расширение охвата казначейскими технологиями бюджетных операций.

Без территориальных органов государственного казначейства расширить охват операций казначейскими технологиями становилось проблематичным.

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 08.04.1998 г. № 565 «О переходе на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета и создании территориальных органов государственного казначейства»[2]2
  Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 15.08.2001 г… № 5/6677.


[Закрыть] образован второй уровень казначейской системы – территориальные органы государственного казначейства. Управления государственного казначейства по областям и Минску, представительства в районах и городах создавались по решению Минфина в зависимости от региональных особенностей, функциональной необходимости и непосредственно подчинялись ГГК.

С 1998 г. осуществлен перевод на казначейское исполнение государственных целевых бюджетных фондов, а с 01.01.1999 г. на казначейское исполнение было переведено 1915 бюджетных учреждений и организаций. В результате казначейскими технологиями было охвачено 84 % расходов республиканского бюджета на тот период.

С 1998 г. исполнение республиканского бюджета стало осуществляться через единый казначейский счет (ЕКС), открытый в Нацбанке.

3-й этап. Дальнейшее расширение охвата казначейскими технологиями бюджетных организаций (2000-2007).

В порядке эксперимента с 1 апреля 2000 г. на казначейскую систему исполнения были переведены учреждения образования и культуры областей, финансирование которых осуществлялось из областных бюджетов.

С 2001 г. через систему органов государственного казначейства стало осуществляться исполнение бюджета Союзного государства.

С 01.04.2004 г. – исполнение бюджета государственного внебюджетного Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь (ФСЗН).

С 01.01.2005 г. – исполнение инновационных фондов по доходам и расходам.

С 01.01.2006 г. через счета государственного казначейства в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 10.08.2005 г. № 362 осуществляются операции со средствами местных бюджетов районов, городов, поселков городского типа, сельсоветов.

С 01.04.2006 г. зачисление налогов, сборов (пошлин) в республиканский бюджет производится через транзитные счета управлений государственного казначейства по областям и Минску.

В период с 2006 по 2007 г. на обслуживание в системе государственного казначейства были переведены министерства силового блока, также в указанный период ГГК стало выполнять функции распределения регулирующих доходов между республиканским бюджетом, областными бюджетами, бюджетами районов и городов по соответствующим нормативам отчислений.

С 2006 г. изменился механизм исполнения республиканского бюджета по доходам. Учет операций по платежам стал осуществляться государственным казначейством и его территориальными органами.

С этой целью для каждого органа взыскания (т. е. налогового, таможенного и др.) территориальными органами государственного казначейства были открыты транзитные счета для зачисления платежей в бюджет. Порядок функционирования данных счетов предусматривает ежедневное перечисление поступающих средств на ЕКС Минфина и представление банками выписок о движении средств территориальным органам казначейства. Учет поступивших доходов на транзитные счета, а также зачетов, возвратов платежей осуществляется территориальными органами казначейства в лицевых счетах органов взыскания. Выписки из лицевых счетов ежедневно определяются соответствующим органом взыскания и являются основанием для отражения операций по платежам в бюджет в их учете.

Кроме того, ГГК стало выполнять функции распределения регулирующих доходов между республиканским бюджетом, областными бюджетами, бюджетами районов и городов по соответствующим нормативам отчислений.

4-й этап. Среди основных вопросов, решаемых в этот период (2007 г. – настоящее время), стало завершение охвата казначейскими технологиями государственных финансовых потоков. Для этого на обслуживание в системе государственного казначейства были переведены министерства силового блока (Министерство внутренних дел (МВД), Государственный таможенный комитет (ГТК), Генеральная прокуратура и др.), с 01.01.2010 г. – внебюджетные средства бюджетных организаций.

В период с 2008 по 2015 г. интенсивное развитие системы государственного казначейства стало происходить за счет оптимизации и повышения эффективности используемых механизмов и инструментов. В это время были завершены поэтапные мероприятия по переводу всех получателей бюджетных средств на обслуживание в системе государственного казначейства.

С 2009 г. аналогичный порядок учета доходов через территориальные органы казначейства был введен при исполнении местных бюджетов по доходам. Стало осуществляться распределение ввозных пошлин между бюджетами государств – членов Таможенного союза.

В период с 2012 по 2013 г. был введен электронный документооборот.

С вступлением в силу в январе 2009 г. Бюджетного кодекса Республики Беларусь казначейское исполнение бюджета было закреплено законодательно.

С 2016 г. законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год ежегодно определяются внебюджетные средства государственных органов и иных бюджетных организаций, которые подлежат учету на ЕКС. Порядок учета внебюджетных средств на ЕКС устанавливается Минфином.

В настоящее время казначейская система стала одним из главных элементов финансовой системы. Органы государственного казначейства осуществляют кассовое исполнение бюджета по доходам и расходам, отвечают в соответствии с возложенными на них функциями за целевое использование бюджетных средств и оптимизируют движение денежных потоков, обеспечивают консолидацию бюджетных средств и эффективное управление ими, участвуют в разработке бюджетного законодательства и контролируют его исполнение. Казначейские технологии являются важным фактором соблюдения финансовой дисциплины, поддержания стабильности бюджетной системы.

2.4. Основные правила, задачи и функции органов государственного казначейства

Главное государственное казначейство Минфина является государственным органом управления с правом юридического лица, осуществляющим специальные функции по исполнению республиканского бюджета и расчетно-кассовому обслуживанию государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и средств.

В своей деятельности казначейство руководствуется Конституцией и законами Республики Беларусь, актами Президента и постановлениями Правительства Республики Беларусь, иными нормативно-правовыми актами.

Основными целями казначейства являются:

• сокращение времени обслуживания государственных учреждений;

• улучшение качества обработки финансовых документов;

• обеспечение прозрачности, полноты и востребованности бюджетного учета и отчетности по исполнению бюджета;

• сокращение операционных затрат.

К основным задачам казначейства относятся:

• организация, осуществление и контроль кассового исполнения республиканского бюджета;

• организация расчетно-кассового обслуживания государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и средств;

• управление деньгами на счетах казначейства, открытых в Нацбанке и его филиалах, исходя из принципа единства кассы;

• распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местными бюджетами и зачисление их в бюджеты разных уровней;

• ведение взаимных расчетов между республиканским бюджетом и местными бюджетами;

• управление государственным и гарантированным государством долгом в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь;

• бюджетное кредитование, организация и осуществление бюджетных кредитов;

• государственное кредитование и осуществление возврата хозяйствующими субъектами государственных кредитов;

• оперативное управление взаимоотношениями между республиканским бюджетом и государственными фондами целевого финансирования, исполнение, контроль за движением и использованием средств этих фондов;

• прогнозирование размеров государственных финансовых ресурсов в целях эффективного и оперативного управления и маневрирования этими ресурсами;

• осуществление бухгалтерского учета и отчетности об исполнении республиканского бюджета и представление в установленном порядке отчетности;

• сбор, обработка и предоставление в установленном порядке информации об исполнении местных бюджетов и использование ее в оперативном направлении;

• разработка методологии бухгалтерского учета и внутреннего аудита в бюджетной системе, ведение учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства и обязательным для выполнения организациями, содержащимися за счет республиканского и местных бюджетов Республики Беларусь;

• оперативное управление и учет ценностей правительственного (бюджетного) резерва.

В соответствии с возложенными задачами казначейство выполняет следующие функции:

• исполнение республиканского бюджета и обслуживание исполнения местных бюджетов Беларуси;

• открытие, ведение и закрытие счетов наличности и счетов в иностранной валюте государственных учреждений;

• составление, утверждение и ведение сводного плана финансирования по обязательствам, сводного плана поступлений и финансирования по платежам по республиканскому бюджету;

• ввод сводного плана поступлений и финансирования по платежам, сводного плана финансирования по обязательствам, республиканского и местных бюджетов с учетом изменений и дополнений в интегрированную информационную систему казначейства;

• осуществление бюджетного мониторинга в части регулярного и систематического доведения до администраторов республиканских бюджетных программ отчетных данных по исполнению республиканского бюджета и сбор информации от администраторов республиканских бюджетных программ с целью выявления причин несвоевременного принятия обязательств, несвоевременного проведения платежей по республиканским бюджетным программам (без учета внешних займов и кредитования).

2.5. Основные подходы, обязательства по организации и исполнению бюджетов всех уровней Республики Беларусь

Правительство Республики Беларусь обеспечивает исполнение республиканского бюджета. Местные исполнительные органы – исполнение местных бюджетов. Механизм обеспечения исполнения бюджетов основывается на открытии и функционировании ЕКС.

Единый казначейский счет – счет, открываемый в Нацбанке для централизованного осуществления переводных операций и ведения их учета на принципах единства кассы. ЕКС включает остатки средств контрольных счетов наличности, счетов государственных организаций.

Контрольные счета наличности предназначены для учета в соответствии с единой бюджетной классификацией и кодами государственных учреждений следующих операций:

• по поступлениям в республиканский и местные бюджеты и произведенным платежам из республиканского и местных бюджетов;

• поступлениям от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг) и произведенным по ним платежам;

• поступлениям от спонсорской, благотворительной помощи для государственных учреждений и производимым за счет них платежам;

• деньгам, передаваемым физическим или юридическим лицам государственному учреждению на условиях их возвратности в номинальном выражении, независимо от того, должны ли они быть возвращены по первому требованию или через какой-либо срок, полностью или по частям, с заранее оговоренной надбавкой либо без таковой непосредственно физическим или юридическим лицом, либо переданы соответствующему республиканскому или местным бюджетам.

Финансовые процедуры по исполнению бюджета – это систематические действия государственных органов, осуществляемые ими в пределах их компетенции и направленные на использование средств утвержденных республиканского и местных бюджетов. Исполнение бюджетов осуществляется на кассовой основе через ЕКС, счета государственных организаций и другие счета, открытые согласно законодательству и нормативным актам Правительства Республики Беларусь, а также единому плану счетов.

Исполнение бюджета по финансированию дефицита заключается в осуществлении мероприятий, обеспечивающих покрытие превышения расходов над поступлениями в бюджет. Источники финансирования дефицита республиканского бюджета определяются Правительством Республики Беларусь.

До утверждения местного бюджета на соответствующий финансовый год планы финансирования бюджетных программ по обязательствам и платежам формируются за счет средств годового местного бюджета на соответствующий финансовый год.

Минфин и местные уполномоченные органы составляют и утверждают сводный план финансирования после утверждения Правительством Республики Беларусь и местными уполномоченными органами бюджетов.

Сводные планы финансирования по обязательствам и платежам формируются с учетом следующих условий:

• сводные планы финансирования по обязательствам и платежам должны быть соразмерны суммам утвержденных планов финансирования соответственно по обязательствам и платежам, представленным руководителями бюджетных программ в Минфин и местные уполномоченные органы;

• годовые суммы сводных планов финансирования по обязательствам и платежам бюджетных программ и подпрограмм должны соответствовать суммам, утвержденным Правительством Республики Беларусь и местными исполнительными органами;

• помесячные распределения годовых сумм официальных трансфертов и кредитов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, должны соответствовать предложениям нижестоящих уровней государственного управления;

• суммы официальных трансфертов и возврата кредитов, передаваемых из нижестоящих бюджетов в вышестоящие, должны учитываться в сводном плане финансирования по обязательствам и платежам нижестоящих бюджетов в таких же объемах и в те же месяцы, как и в сводном плане по поступлениям в вышестоящие бюджеты;

• сводный план поступления в бюджет и сводный план финансирования по платежам с учетом ожидаемого объема поступлений денег в бюджет должны быть сбалансированы по году и по месяцам с нарастающим итогом с начала года.

Местные исполнительные органы областей и Минска после утверждения республиканского бюджета на соответствующий финансовый год передают в Минфин помесячное распределение утвержденных сумм официальных трансфертов, передаваемых бюджетам областей и Минска из республиканского бюджета, сумм возврата кредитов, ранее выданных из республиканского бюджета.

Местные уполномоченные органы районов после утверждения областных бюджетов передают в местный уполномоченный орган областей помесячное распределение сумм официальных трансфертов, передаваемых бюджетам районов из областного бюджета.

Минфин и местные исполнительные органы областей и Минска после утверждения соответствующих бюджетов перераспределяют в местные уполномоченные органы областей и Минска помесячное распределение сумм бюджетных изъятий в пределах объема, утвержденного Законом «О республиканском бюджете» и решениями местных советов о местных бюджетах на соответствующий финансовый год.

Внесения изменений в сводный план финансирования республиканского бюджета в процессе его исполнения и уточнения бюджета соответствующего финансового года производится на основании следующих нормативно-правовых актов:

• законов Республики Беларусь, указов Президента Республики Беларусь;

• постановлений Правительства Республики Беларусь, принимаемых в текущем году и касающихся исполнения бюджета на текущий финансовый год;

• нормативно-правовых актов местных исполнительных органов;

• постановлений Минфина о взыскании штрафов при административных правонарушениях на стадии исполнения бюджета.

При внесении изменений в сводный план финансирования необходимо соблюдение следующих условий:

• не допускать изменения сумм сводных планов финансирования, разрешений и кассовых расходов за предыдущие месяцы соответствующего финансового года, кроме случаев изменений организационной структуры государственного учреждения согласно законодательным актам;

• соблюдать равенство или превышение поступлений над расходами в целом по году и по каждому месяцу с нарастающим итогом;

• соблюдать соответствие между суммами плановых назначений, разрешениями и кассовыми расходами;

• учитывать наличие принятых, но не выполненных обязательств.

Если при внесении в течение текущего финансового года изменений в Закон «О республиканском бюджете» или в решение местного представительного органа о местном бюджете требуется перенос бюджетных назначений, разрешений и произведенных за счет них кассовых расходов с одной бюджетной программы, подпрограммы, специфики на другую бюджетную программу, специфику, то по заявке государственной организации осуществляется перерегистрация договоров в установленном законодательном порядке.

Выдача казначейских разрешений означает, что уполномоченный орган по исполнению бюджета в установленном порядке выдает руководителю бюджетной программы установленной формы документ, где определяется размер бюджетных средств, в объеме которого разрешается принимать обязательства. В свою очередь, руководитель бюджетной программы выдает соответствующий документ подведомственной государственной организации. Эти разрешения действительны до 31 декабря текущего финансового года.

Поступления в бюджет в соответствии с Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом и другими законодательными и нормативными актами Республики Беларусь, в национальной валюте перечисляются на ЕКС, в иностранной валюте – на счет Минфина.

Минфин в установленном им порядке определяет ежедневную сумму перечисления бюджетных изъятий из областного бюджета в республиканский бюджет в пределах сумм, утвержденных в Законе «О республиканском бюджете» на соответствующий финансовый год. Местный уполномоченный орган доводит сумму перечисления бюджетных изъятий из районного бюджета в областной бюджет в пределах, утвержденных решением местного совета о соответствующем областном бюджете на соответствующий финансовый год, и информацию по ежедневному перечислению бюджетных изъятий передает в соответствующий территориальный орган Минфина.

Территориальный орган Минфина в установленном порядке:

• определяет суммы переплаты и недоплаты с учетом информации по ежедневному перечислению бюджетных изъятий, остатка наличности на соответствующем контрольном счете соответствующего местного бюджета;

• уточняет информацию по ежедневному перечислению бюджетных изъятий до соответствующего местного уполномоченного органа;

• выдает финансовое разрешение на перечисление бюджетных изъятий из соответствующего областного бюджета в республиканский.

Местный уполномоченный орган в соответствии с информацией, доведенной соответствующим территориальным органом Минфина, выдает финансовое разрешение на перечисление бюджетных изъятий из районного бюджета в соответствующий областной бюджет.