Текст книги "Политология. Практикум"

Правительство – государственный коллегиальный орган, с помощью которого осуществляется повседневное текущее руководство внутренней и внешней политикой. Для более точного отражения всех его полномочий использую также понятие исполнительной, или правительственной, власти. Такие обозначения отграничивают функции совета министров, кабинета министров от функций других ветвей власти и звеньев государственного механизма; позволяют изучать их в рамках собственных полномочий и возможностей. В наиболее распространенном понимании правительство – это коллегиальный орган наиболее универсальной компетенции, который осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране. То, что понимается под правительством в европейском смысле слова, в США называется администрацией президента, куда входят министры и другие государственные служащие (Советник по национальной безопасности, Глава Белого Дома, главы специальных служб, помощники по экономике, по связям с иностранными государствами и т. д.). Администрация – это круг людей, которые вырабатывают политику, помогают президенту принимать решения.

Правительства бывают партийные (одно– и многопартийные (коалиционные)) и беспартийные. Однопартийные правительства, как правило, существуют либо в странах с парламентарными формами правления, где какая-либо из партий обладает доминирующим большинством в парламенте (Великобритания, Австралия), либо в президентских республиках, где министрами, членами кабинета, членами администрации становятся сторонники и члены той партии, которую возглавляет президент. В таком случае, с достаточной степенью условности, правительство принято называть однопартийным, хотя там принадлежность к партии иной раз достаточно символическое.

Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного перевеса в парламенте (Германия, Италия, Нидерланды, Бельгия и т. д.). Коалиционное правительство создается на основе договора партийных фракций по следующему принципу: парламентская партийная фракция, которая имеет наибольшее число в парламенте, назначает своего представителя на пост премьер-министра и еще на несколько ключевых должностей. Фракция, которая имеет меньше мест, обычно занимает посты несколько менее значительные – министр финансов, народного образования и т. д. Самые незначительные фракции обычно занимают второстепенные министерские должности. Хотя бывает, что маленькая партия добивается большой должности, потому что без ее поддержки коалиция не может существовать.

Беспартийные правительства бывают трех видов:

♦ характерные для стран с абсолютной монархией, где отсутствуют политические партии (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Катар и т. д.);

♦ создаваемые во время кризисной ситуации (переходные правительства, «деловые», «служебные», «правительства чиновников», иногда «рабочие правительства»), когда партийные фракции не могут договориться и коалиция не складывается, тогда роль министров выполняют постоянные заместители министров (в ряде стран такая должность есть);

♦ беспартийные правительства при диктаторских режимах, когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из состава командиров дивизий, полков и т. д.

В зависимости от поддержки правительства парламентом выделяют правительство большинства и правительство меньшинства. Наиболее распространенным вариантом является правительство большинства, т. е. такое, которое опирается на поддержку партийных фракций, образующих коалицию. Правительство большинства – очень часто встречающееся явление.

Правительство меньшинства может образовываться либо фракцией, либо коалицией, которые не опираются на большинство. Существование правительства меньшинства чаще всего является результатом каких-либо политических столкновений, конфликтов. Партии, которые могли бы образовать большинство, не могут договориться и не хотят друг с другом объединяться. Но поскольку должна быть какая-то правительственная власть, они уступают лидерство своим политическим соперникам и обещают им какое-то время не вмешиваться в их деятельность и не голосовать против. Правительство меньшинства существует обычно некоторое непродолжительное время, пока не возникнет новый конфликт. Как правило, такая ситуация заканчивается роспуском парламента и назначением новых выборов. Правительство меньшинства очень неустойчивое и образуется в кризисной ситуации, оно может называться временным, переходным.

Правительство национального единства – правительство, которое образовано в кризисной ситуации, в послевоенный или послереволюционный период, чтобы объединить все ведущие политические партии и политические силы. Есть существенная разница между коалиционным правительством и правительством национального единства, потому что в последнее могут входить партии, являющиеся политическими противниками. Они объединяются на определенный период ради блага страны.

Порядок формирования правительства, как правило, определяется формой правления государства. Выделяют парламентский и внепарламентский способы образования правительства.

Парламентский способ формирования правительства имеет несколько разновидностей. Наиболее известна английская модель, по которой лидер партии, победившей на выборах, образует правительство. Такой вариант, кроме Великобритании, характерен для стран, которые были под влиянием англосаксонской правовой системы и входили в состав Британского Содружества наций либо были ее территориями (колониями, доминионами), – Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Малайзия и др.

Если же ни одна партия не располагает большинством в парламенте, то глава государства проводит консультации с лидерами партийных фракций и пытается выяснить, возможно ли образование коалиции и кто из руководителей фракции может возглавить либо организовать вокруг себя эту коалицию. В Голландии, Бельгии, Дании перед такими переговорами назначается не премьер-министр, а специальная государственная фигура – форматор – ответственное лицо, которому глава государства поручает определить потенциальных членов правительства и лиц, которые могли бы возглавить правительство. Форматор от имени главы государства ведет переговоры с политическими деятелями и занимается организационной работой по поводу будущих членов правительства. Другая временная государственная должность – информатор – лицо, которое проводит консультации, встречается с разными политическими силами и подбирает будущего форматора. Информатором, как правило, становится премьер-министр, который собирается уйти в отставку, либо политический деятель, который не претендует на должность главы правительства, а занимается этой работой для блага государства.

В ряде стран при образовании правительства всегда применяется процедура, суть которой – формальное избрание парламентом главы правительства.

В президентских республиках глава государства сам является главным обладателем исполнительной (правительственной) власти, он назначает и увольняет членов кабинета или правительства. В США формально действует установка, что назначение членов кабинета производится по совету и с согласия Сената. Однако случаи отказа Сената в утверждении предложенных президентом кандидатур встречаются очень редко – лишь в тех случаях, когда против предложенного президентом кандидата есть какой-то негативный материал, о котором президент не знал. Тогда президент сам, как правило, снимает кандидатуру. Назначения правительства, аналогичные американскому, проводятся в большинстве латиноамериканских стран.

Правительство состоит из министров, а также государственных министров, министров без портфеля, статс-секретарей, иногда младших министров и парламентских секретарей. Принято считать, что главная фигура в правительстве (кроме премьер-министра) – министр – основное составляющее правительства.

В некоторых странах в конституции записано строго лимитированное число и виды министерств и министров. Превысить этот лимит нельзя (США, Швейцария). В определенных странах нет никакого перечня количества министерств и министров, и каждое правительство может образовывать разные министерства. Основной блок остается, но возможны варианты.

Правительственные органы исполнительной власти наделены очень широкими полномочиями и компетенцией: во-первых, имеют собственную регламентарную власть и издают акты нормативного характера; во-вторых, издают делегированные акты, тем самым оказывая большое влияние на нормативную сферу деятельности государства. Следует также упомянуть, что правительства большинства стран в лице главы правительства обладают правом законодательной инициативы. В ряде стран свыше 90 % законопроектов, которые принимаются парламентом, вносятся правительством. В сфере разработки и принятия бюджета почти все права принадлежат правительству. Исполнительная власть не только «составляет» бюджет, но и способна «убедить» парламент принять бюджет. Например, по французской конституции (ст. 47), если парламент в 70-дневный срок не утверждает финансовый законопроект, то он вводится в действие путем издания акта правительства (ордонанса).

Внешнеполитические полномочия – сфера как политических и военных союзов, так и экономических связей. Внешняя политика – это одна из самых важных сторон деятельности правительства, где его полномочия очень широки, правовая регламентация которых, как правило, отсутствует. Правительство ведет международные переговоры, подписывает соглашения и договоры. Глава правительства и некоторые другие представители исполнительной власти (министр иностранных дел) имеют право подписывать договоры и соглашения в силу занимаемой должности (ex offitio), т. е. даже без наличия специальных мандатов или без предоставления специальных полномочий. Правительство (в лице премьера) не только подписывает международные договоры, но и, если это необходимо, вносит в парламент проекты актов об их ратификации.

Во многих странах вносить поправки и добавление в подписанные правительством соглашения запрещается. Хотя формально глава государства практически везде назначает дипломатических представителей, фактически правительство реально подбирает кадры дипломатов и рекомендует конкретных лиц на должности послов и иных дипломатических представителей в зарубежные страны. К ведению правительства (и реально, и юридически) относятся вопросы войны и мира. В его распоряжении находятся вооруженные силы, а министр обороны всегда является членом правительства, которое руководит всеми военными делами, обороной страны, принимает решения о мобилизации и т. д.

Правительство также руководит образованием, занимается регулированием проблем здравоохранения и вопросов сельского хозяйства, охраной общественного порядка – все это обязательные элементы его деятельности.

К числу других полномочий правительства конституция и законы могут относить и иные функции. Например, в некоторых странах не глава государства, а правительство принимает решения об амнистии, смягчении или отсрочке наказания. Иногда глава правительства подписывает законы, принятые парламентом: ряд законов скрепляются подписью премьер-министра – это своего рода контрассигнация актов не главы государства, а законодательных органов (Япония).

В последнее время появились такие важные направления в сфере исполнительной власти, как министерство энергетики и руководство охраной окружающей среды. Министерство по защите и охране окружающей среды, министерство экологии – важные элементы современной правительственной власти.

Чрезвычайные полномочия правительства обычно закрепляются в специальных законах. Суть таких полномочий в том, что если возникают какие-то экстраординарные события (внешняя угроза, внутренние конфликты и беспорядки), то правительство может объявить военное или чрезвычайное положение и сосредоточить всю полноту власти в своих руках. Нормы о чрезвычайном законодательстве предусматривают, что при внешней опасности или угрозе конституционному строю правительство может использовать вооруженные силы для борьбы с внешней агрессией или внутренними беспорядками. Функции парламента могут быть приостановлены, действие конституционных прав и свобод также приостанавливаются; командование вооруженными силами может быть передано главе правительства или государства.

Правительство занимает важное место в системе органов государственной власти. Оно является основным, центральным институтом управления государственными делами. В этой связи ни одно государство не может обойтись без него. Правительство вступает в тесные взаимоотношения с другими органами государственной власти, прежде всего с президентом и парламентом. В отличие от некоторых других государств (США) Конституция Республики Беларусь прямо предусматривает образование и деятельность правительства как коллегиального органа государственной власти, осуществляющего функции управления. Его основные полномочия закреплены в Конституции, а также в законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». В Республике Беларусь Правительство называется Советом Министров.

Тема 3. Политические процессы в Республике Беларусь и современном мире

Политический процесс выступает как результат взаимовлияния групп, действия правительства и их влияния на состояние общества. Политический процесс – форма функционирования политической системы общества, совокупность действий субъектов политики по осуществлению своих специфических функций в сфере власти. Политический процесс – это технология осуществления власти.

По своей структуре политический процесс состоит из следующих элементов:

♦ субъекта, носителя власти;

♦ объекта, который должен быть создан или достигнут как цель процесса;

♦ средств, методов, ресурсов, исполнителей процесса.

Различают следующие режимы существования политического процесса:

♦ режим функционирования – политическая система воспроизводит сложившиеся, повторяющиеся отношения между гражданами и государством, элитой и массами. Властные структуры больше придерживаются традиции, чем вводят новации;

♦ режим развития – власти пытаются вывести политику на новый уровень, применить методы управления, отвечающие происходящим переменам как внутри общества, так и на международной арене. При этом политическое развитие сопровождается борьбой различных тенденций и идеологических течений;

♦ режим упадка – распад политической целостности, преобладание центробежных тенденций над интеграцией. Принимаемые властями решения не выполняются, сами власти теряют легитимность, доверие масс.

Выделяют различные типы политического процесса. По объектам политического воздействия политические процессы подразделяются на внешне– и внутриполитические. Внешняя политика регулирует отношения государства с другими субъектами внешнеполитической деятельности. Содержание внутриполитических процессов существенно различается во многих странах. Оно зависит от форм правления и государственного устройства конкретных государств, существующих там демократических или недемократических политических режимов, качеств правящей элиты и др.

По характеру развития можно говорить об эволюционном и революционном политических процессах. При революционном процессе используются как мирные, так и немирные средства, насилие. Основа эволюционного развития – легитимность властей, единые социокультурные ценности элиты и масс, этика согласия, наличие конструктивной оппозиции.

С точки зрения публичности осуществления правящими кругами своих властных полномочий, принятия решений выделяются открытый и скрытый (теневой) политические процессы. По устойчивости политической системы можно говорить о стабильном и нестабильном политических процессах. Стабильный процесс основывается на устойчивой социальной структуре, повышающемся жизненном уровне населения, легитимности режима. Нестабильный политический процесс часто возникает в условиях кризиса власти, утраты ею легитимности.

Анализ политического процесса предполагает выявление особенностей процесса принятия политических решений. Само понятие «решение» означает нахождение ответа на какой-то вопрос (применительно к задаче, проблеме), а также и соответствующий волевой акт, выражающий осознанное намерение действовать определенным образом, выбор пути достижения какой-то цели. Принимаемые индивидом решения подразделяются на личные (относительно себя) и профессиональные, ориентированные на деятельность других людей. В рамках же профессиональных решений выделяются экспертные, не имеющие для адресата правовой обязательности (врач-пациент, технолог-рабочий и т. п.), и управленческие, обладающие определенной силой власти по отношению к исполнителю. Экспертные решения в виде рекомендаций органам управления в случае их принятия и утверждения приобретают статус управленческих решений.

Управленческое решение содержит в себе в снятом виде формально зафиксированный проект какого-либо изменения в организации. Такое решение свидетельствует о факторе власти в организации, принимается по отношению к «другим» и «за других». Степень влияния руководителя на организацию, уровень предопределенности и детерминированности данного решения со стороны организованных условий позволяет выделить следующие разновидности управленческих решений: жестко детерминированные – предопределены организационными условиями (законом, инструкцией, распоряжения вышестоящей организации); инициативные, не жестко детерминированные – предполагают индивидуальный вклад субъекта решения. Такого рода решения могут быть как ситуационными, имеющими преимущественно эпизодический или локальный характер (поощрения, отдельные назначения и т. п.), так и реорганизационными, направленными на изменение каких-либо организаций (административной структуры, перераспределение ресурсов и т. п.). В таком случае эти управленческие решения включают в себя организационное проектирование и позволяют руководителю проявить его личный вклад и инициативу.

Принятие решений является ядром государственного управления, концентрируя в себе осознанный субъектом деятельности выбор, волевое усилие, согласование целей и средств ее достижения, сочетание элементов свободы и ответственности. Структура принятия управленческого решения включает в себя субъект принятия решения, средства, цели и результат деятельности. Содержательные характеристики структурных элементов представлены в табл. 1.

Таблица 1. Содержание элементов политического решения

По мере возрастания статуса субъекта, принимающего решения, степень его свободы действий в отборе вариантов действий и социальной ответственности становится выше. В принятии решений выделяют следующие фазы: постановка и определение проблемы; поиск и сбор информации; составление плана принятия решений, включающего выделение этапов и ответственности исполнителей, определение информационных, временных ресурсных, финансовых, организационных, других возможностей и ограничений; определение альтернативных вариантов решения проблемы; выбор критериев оценки и отбора альтернатив, прогноз и проигрывание возможных последствий, к которым приведет реализация той или иной альтернативы в соответствии с иерархией ценностей; принятие решения; реализация (имплементация) решения; анализ реакции на решения, оценка эффективности и продуктивности принятого решения и итог (обновление, пересмотр или отмена).

Более сокращенный вариант представленных этапов принятия решения включает в себя: накопление исходных данных о проблемной ситуации в обществе; анализ исходных и всех дополнительных данных; принятие решения; реализация решения.

Принятие политических решений – разработка нескольких вариантов действия для устранения возникшей политической проблемы, сопровождающаяся выбором оптимального из них и нацеленная на реализацию решения с максимальной степенью эффективности и продуктивности. Многоплановость и многоэтапность политико-управленческой модели принятия решений представлены в табл. 2.

Таблица 2. Основные фазы политико-управленческого процесса принятия решений

Риск – неустранимый элемент принятия политического решения любого уровня, заключающийся в выборе не всегда просчитанных действий, линии поведения. Зачастую рисковое решение принимается в ситуации неопределенности и характеризуется такими понятиями, как анализ рисковых ситуаций, уровень риска, портфель риска, профиль риска. Политика всегда сопряжена с бо́льшей или меньшей степенью риска.

Рисковое решение в политике затрагивает интересы многих групп населения, осложняется социально-экономическими факторами, разнородными глобальными процессами. Так, рисковой считается политика сверхэксплуатации одного региона мира другим, одного социального слоя другим. Политическую угрозу несут «обвальные» социальные процессы, шоковые реформы, использование националистических, сепаратистских и иных притязаний.

В политической литературе по-новому трактуются проблемы социальной несправедливости как побудителя рисковых ситуаций. Анализируется проблема совмещения национально-психологических и этнокультурных образцов рискового поведения, соответствующих «профилей» риска. Поскольку рисковые решения в политике принимаются довольно часто, то необходимо искать средства смягчения их последствий. В условиях стабильной политической системы риск стимулирует социальные преобразования, способствует развитию общества.

Риск в политике часто сопряжен с распространением утопий. В политике – это иррациональное состояние политического процесса и сознания, которое препятствует исполнению заранее рассчитанных проектов, сильно изменяет их конечные результаты или делает достижение желаемых результатов невозможным. Тем не менее утопии играют и положительную роль, являясь мощным рычагом социального прогресса, средством мобилизации масс. Так, миф о построении коммунистического общества в СССР мобилизовал массы на трудовые свершения, развитие науки, образования, культуры, поддерживал надежды людей на светлое будущее, их уверенность в завтрашнем дне.

Принятие решений в сфере государственного управления на различных уровнях вертикали (международной, общегосударственной, региональной и местной политики) сопряжено с условиями риска (табл. 3).

Таблица 3. Принятие решений в условиях риска

Таким образом, на принятие решений оказывают влияние условия многовариантности, неопределенности и открытости.